拥堵费是治理交通有效且可行的手段

2015年12月15日 07:18   来源:文汇报   陈宪

  核心观点

  根据中央的部署,今年年底是公车改革的大限,各地都将出台公车改革方案,至此,公车将得以较大幅度地减少。这就为收取拥堵费扫清了一个障碍。与此同时,车辆拥堵的加剧,雾霾天气的增多,都在倒逼各种可能的疏解手段,由此构成对道路拥堵的综合治理。收取拥堵费看似有点不得已,但它是有效且可行的一个手段

  面对我国大城市(主要指特大城市和超大城市)特定地段、时段道路的常态化拥堵,收取拥堵费方案的出台,看来只是一个时间问题了。

  前些年谈起收取拥堵费时,笔者是持反对意见的,主要理由是,当公车还占较大比重时,收取拥堵费,对私车是不公平的。根据中央的部署,今年年底是公车改革的大限,各地都将出台公车改革方案,至此,公车将得以较大幅度地减少。这就为收取拥堵费扫清了一个障碍。与此同时,车辆拥堵的加剧,雾霾天气的增多,都在倒逼各种可能的疏解手段,由此构成对道路拥堵的综合治理。收取拥堵费看似有点不得已,但它是有效且可行的一个手段。

  为什么说是有效的

  用公共品、私人品和混合品,亦即竞争性和排他性的框架分析,公路通行大致有四种状况:第一,不拥挤,不收费,几近公共品。在目前的中国,这种情形大抵就是农村公路。不拥挤是现状;由于建设成本有限,基本是公共财政埋单(现实也不尽如此),通行不收费。但是,驾车者加油时,还是交了用于养路的燃油附加税。其实,只要当燃油附加税,以及油品消费税、车辆购置税等存在时,不拥挤、不收费的公路也是混合品。

  第二,不拥挤,收费,大致就是现在的高速公路。通过特许收费,一方面收回建设成本,另一方面起到排他的作用,以保证不拥挤,也就是保证高速公路的通行效率。但特许收费权形成了“自然垄断”,造成了与此相关的矛盾和问题。而且,当高速公路的建设成本收回后,以什么形式收取养护成本,继续保留收费站,打入燃油附加税,还是像收取拥堵费那样,设置电子收费,主管部门还没有明确的说法。

  第三,拥挤,不收费。拥挤又不收费,就会造成类似“公地悲剧”的问题,也就是没有准入限制的草场,过度放牧使其最终成为荒漠。大城市中心区的道路是十分稀缺的资源,车辆又有无数的理由要进入大城市中心区,过度拥堵甚至常常瘫痪是必然的。道路可以视为共有资源,但过度使用,就会使其效率大打折扣。收取拥堵费就相当于设置一个准入限制,将在一定程度减轻使用的压力。

  第四,拥挤,收费。收取拥堵费以后的大城市中心区道路,很有可能就是这种状况,但其拥挤程度比起没有收费时一定会得到缓解(这就是价格机制的作用),道路的效率将得到一定程度的提高。因为道路尤其是大城市中心区道路,都有着很强的正外部性,其效率的提高将带来相应的社会效益。所以,收费是“两害相权取其轻”的正确选择。

  为什么说是可行的

  公路姓“公”,这里,“公”是指公用事业。公路建设和养护,都需要巨额资金,因此,资金只能以多渠道方式筹集。所以,公路的定位是“混合品性质的公用事业”。混合品是同时具有使用或消费上的有限竞争性与收益上的有限排他性的公共品。在现实生活中,国家承担着多方面的公共职能,公共资源的稀缺性决定其无法全部覆盖公共职能,同时,社会资源有效进入公共品的提供,在部分改变其性质,成为混合品的同时,也可以提高其效率。所以,混合品成为当今社会的一个重要存在,PPP成为提供混合品的一种模式。

  所谓公用事业,是指具有社会主体和居民共享特征的,服务于全社会生产、流通和居民生活的各项事业,包括公路在内的基础设施和市政服务通常属于公用事业。将公用事业混同于公共品的表述屡见不鲜。公用事业与公共品都具有共享特征,但前者的消费是可以分割的,即排他的,后者的消费是不可以分割的,即非排他的,所以,前者可以对消费者收费,后者则不可以。在现代社会,公共服务的非排他有两种情形,其一是技术性的,技术上无法做到排他,如国防、知识;其二是制度性的,制度上不允许排他,如义务教育、公共卫生。

  厘清公用事业和公共品的区别,就不难理解公路收费,尤其是拥堵公路收费的可行性、合理性。当然,收取拥堵费并不是治理城市交通的重要手段,更不可能是首要的手段,就像维护社会公平,最重要的是公民各种基本权利和机会的公平,然后才是通过税收进行的必要调节。良好的城市交通,首先是公共交通体系的发达和有效,同时通过其他手段对一些瓶颈问题进行调节,诸如收取拥堵费。而且,收取的拥堵费也要大部分投入城市公共交通的建设和维护,不能挪作他用。

  成本问题是可解的

  现在对于收取拥堵费有一个颇为典型的反对意见,说是可能造成新的不公,毕竟富人一般不会在乎这些钱,受影响最大还是工薪阶层。的确,工薪阶层对拥堵费会比较敏感,这恰恰是拥堵费可能产生作用的空间,工薪阶层尽可能多地使用公共交通,收取拥堵费的目的就在很大程度上达到了。如果硬要将收取拥堵费与“新的不公”相联系,可能就比较情绪化了。

  对于收取拥堵费还有一个比较普遍的担心,是与技术和成本相关的。这些问题在国外既有经验也有教训。征收拥堵费在技术上需要花很多钱,首先要监控哪些车进来了,并且要迅速地识别,不能有漏网之鱼。其次要确定哪些车收费、哪些车不收费,这些车辆的识别都存在难度。另外,部分市民对规则的认识不完善,所以在征收过程中会碰到困难。国外其他城市收取拥堵费时,都曾遇到过这些情形。而且,如果拥堵费大量用于收取本身,而不是用于公共交通,那也有悖于初衷。所以,要防止收取成本过高,用于改善公共交通的费用占比较低的问题。不过,在信息技术高度发达,且成本不断降低的今天,解决好上述问题是完全可能的。

  (作者为上海交通大学安泰经济与管理学院教授)

(责任编辑:年巍)

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