在“一带一路”的愿景规划中，内陆地区扮演着十分特殊的角色。从表面上看，内陆地区纵深广阔，地理区位和交通条件都制约了内陆地区的开放进程，不像沿海地区和沿边地区那么具有对外开放得天独厚的条件，在参与“一带一路”上也面临着更多的障碍。事实上并非如此，“一带一路”是一个全方位、立体化、多层次的内外一体化系统，它强调充分发挥国内各地区积极性和比较优势，将“一带一路”与国内区域开发开放有机结合起来，以沿边地区为前沿，以内陆重点经济区为腹地，以东部沿海发达地区为引领，实行更加积极主动的开放战略，加强东中西互动合作，全面提升开放型经济水平。
显然，内陆地区是“一带一路”总体布局中不可缺少的重要一环，在“一带一路”统筹国际国内两个大局的总体安排中，沿海地区、沿边地区和内陆地区形成了一个多层次、有重点、点面结合的对外开放格局。因此，问题的关键并不是哪一个省市区被划入“一带一路”之中，哪些省市区不在考虑之内的问题，而是全国34个省市区都在其列，问题的真正关键在于内陆地区应该在其中扮演什么角色，如何对接“一带一路”构想。
从过去三十多年的对外开放实践来看，相比沿海地区和沿边地区，内陆地区被提到对外开放议事日程要晚一些。内陆地区较之沿海、沿边城市，客观上存在着地理区位、发展空间、国家区域发展政策、经济发展阶段的差异性，中国内陆城市无论在经济实力、基础设施、城市管理还是城市文化发展等方面均与国际大都市有着较大的差距。
尽管如此，从20世纪90年代开始，内陆地区也积极参与到对外开放中来，1992年6月，党中央、国务院决定开放长江沿岸的芜湖、九江、岳阳、武汉和重庆5个城市，沿江开放对于带动整个长江流域地区经济的迅速发展起了巨大推动作用。不久，党中央、国务院又批准了合肥、南昌、长沙、成都、郑州、太原、西安、兰州、银川、西宁、乌鲁木齐、贵阳、昆明、南宁、哈尔滨、长春、呼和浩特共17个省会城市为内陆开放城市。随着内陆地区的开放，其人力资源丰富、地区特色突出、发展潜力大等优势也逐渐凸现出来，以西安、成都、重庆、武汉等为代表的内陆城市发展速度很快，成为带动地区发展和对外开放的增长极。因此，运筹和开发内陆地区，并积极对接“一带一路”战略构想，找准角色定位，凸显地区特色，带动地区实现共同发展，是当下各内陆省市区面临的一个重要战略课题。
一、为什么打造内陆型改革开放新高地？
关于内陆地区在“一带一路”构想中扮演什么角色的问题，在发改委、外交部和商务部三部委联合发布的文件中，将内陆地区确定为打造“内陆型改革开放新高地”，在文件中明确提及了西安、成都、重庆、郑州、武汉、长沙、南昌、合肥等八个城市，不过，在具体提法上存在差异，比如西安被确定为“内陆型改革开放新高地”，重庆被确定为“西部开发开放重要支撑”，成都等6个城市被确定为内陆开放型经济高地。尽管提法存在一些差异，但均强调八个城市作为“一带一路”的“新高地”或“重要支撑”。
在军事学上，高地特指地势较高能够俯视、控制四周的地方。明确内陆地区八大城市作为新高地，意味着这些城市本身发展要比周边地区水平要高，但要发挥引领和带动内陆二三线城市和广大乡村地区的作用。同时，强调这些高地是与沿海地区和沿边地区专心向外不同，这些高地是内陆型的高地，必须强调引领和带动内陆地区发展，引领内陆发展是其最主要的使命。在引领内陆发展的同时，这些高地也是服务内陆地区改革开放、西部开发开放和内陆开放的新高地，则意味着这些城市还必须引领内陆地区的对外开放，积极对接开放程度高的沿海地区、沿边地区、沿线国家和地区。因此，内陆类型、开放使命和高地属性是八个城市在“一带一路”中重要角色特征。
那么，为什么要在“一带一路”构想中强调将内陆地区八大城市打造成为内陆型改革开放新高地呢？最主要的原因是着力打造地区增长极，希望可以以点带面，以线带片，通过激活八个城市的发展活力，带动一大片，盘活“一带一路”整盘棋。增长极是一个经济学概念，指具有推动性的经济单位，或是具有空间聚集特点的推动性单位的集合体。随后，许多区域经济学者将这种理论引入地理空间，用来解释和预测区域经济的结构和布局。经济增长极城市一般具有主导工业部门和不断扩大的工业综合体，并具有较强的扩散效应，一般通过各种工业园区、经济协作区等制度安排来实现。目前，我国许多内陆城市都提出要打造经济增长极，例如在长三角城市群、珠三角城市群、环渤海城市群这三大被公认为中国经济发展的“三大增长极”之外，许多城市都提出要打造中国“第四经济增长极”，成渝经济区、湖南长株潭经济圈、湖北武汉经济圈，江西环鄱阳湖经济圈等都参与了“第四经济增长极”的竞争。2014年以来，国务院相继批复了陕西西咸新区、贵州贵安新区、青岛西海岸新区、大连金普新区四个国家级新区，意在打造多个新的经济增长极，助力区域发展和经济增长。在“一带一路”的发展规划中，将西安等八个城市确定为内陆型改革开放新高地，其核心就在于释放八个城市为地区增长极，在“一带一路”发展战略的带动下，调动起周边一大片的发展势头，将其导入“一带一路”可持续发展的轨道。
就西安等内陆型城市的特征而言，由于地处中西部地区，不像沿海沿边城市那样在对外交往上具有优越的地理区位优势，也没有便捷的交通条件，其惟一的优势就在于尤其区别于沿海地区和沿边地区的特色。比如西安是中华民族优秀传统文化的发祥地之一，有着悠久的历史和丰富的文化资源，且地处丝绸之路经济带沿线的重要通道上，发展潜力广阔。其他国家的经验表明，这些内陆城市如果充分彰显地区特色，实施正确的国际化战略，同样可以取得巨大的成功。比如美国的中部城市芝加哥，地处大湖地区，地理位置和交通条件并不优越，且天气变化无常，被称为“风城”，最初作为美国的重要军事要塞，整个城市只有几百名居民。后来，随着沟通密歇根湖和密西西比河的伊利诺伊-密歇根运河在1848年建成，且芝加哥第一条铁路修建，使得芝加哥成为连接美国东西部的交通枢纽，刺激了工商业和制造业的崛起，使芝加哥迅速成为中西部地区最大的城市和交通、工业中心，商业、金融业、服务业等也日趋繁荣，芝加哥都市区新增的企业数一直位居美国第一位，发展成为美国第三大都市区，仅次于纽约和洛杉矶。再比如地处荒凉的石漠与戈壁地带的拉斯维加斯发展以赌博业为中心庞大的旅游、购物、度假产业一跃成为具有世界影响力的大都市，南部内陆城市达拉斯凭借石油产业和棉花优势，成为世界性的石油中心城市，被拉夫堡大学的全球化与世界级城市研究小组与网络列为第三类世界级城市，即小型世界级城市。显然，地理区位并非是一个城市兴衰的决定性因素，只要能够彰显地方特色，不断扩大开放，缔造发展优势，内陆城市同样可以大有作为。
随着“丝绸之路经济带”战略的实施，这些内陆地区的城市特色将在国家战略设计和市场化力量的双重推动下获得比较大的发展，成为“丝绸之路经济带”上璀璨的明珠。近年来，内陆许多城市纷纷强调特色化发展之路，在全球化时代彰显本土特色，缔造国际优势。例如银川的“中国穆斯林之都”特色、会宁的“会师圣地”特色、洛阳的“牡丹文化节”特色等，都在推动地区发展上积累了不少经验。随着“一带一路”的实施，内陆城市应该增强高地意识，积极对接“一带一路”，在彰显本土特色、扩大对外开放和提升高地品质上迈出新步伐，取得新成就。
二、新高地重在建设城市群经济圈
打造内陆型改革开放新高地，并不是一件容易的事情。在军事学上，高地一般是自然形成的，军事指挥人员和参谋人员往往看着地图打仗，在涉及战场的时候会就地取材，很少有出工出力堆一座山起来作为军用高地。相比之下，经济社会发展由于更强调资源、要素的自由流动和配置，可以做到无中生有，造出一个市场高地、生产基地、经济通道要地来。尤其是作为经济发展增长极的城市，往往扮演着链接本土和世界的龙头角色，是一个国际化水平比较高的城市。一般认为，国际化大都市是在工业化发展到一定程度并在全球化趋势中兴起的，具有超群的政治、经济、科技和文化实力，并且与全世界或绝大多数国家有着密切的经济、政治、科技和文化联系，有着全球影响力的国际现代化城市。区域性国际化大都市的影响力相对较小，主要限定在特定区域范围内，一般拥有较强的经济实力，产业较为发达，除了城市本身的人口面积外，还要有向外延伸的广泛空间即经济区域，具有较强的国际影响力。这类城市在我国内陆城市中为数不多，国家层面明确提出建立区域性国际化大都市的目前为止仅有西安，重庆、四川、武汉等内陆城市也积极规划建设区域性国际化大都市。
然而，由于受到多方面的限制，内陆城市要想建设新高地，恐怕很难实现一枝独秀，必须要和周边众多城市实行组团化发展，一起抱圈取暖。在上一轮城市化运动中，某一个城市开展的轰轰烈烈的造城运动，不可阻挡地影响了周边城市，一个城市开发引来的开发商也必然会关注其他城市的开发，并且进行不同城市之间的性价比比较，最终导致城市之间相互自相残杀，留下了深刻的教训。因此，打造内陆型改革开放新高地必须以城市群为依托，推进城市群经济圈的协同发展。为此，三部委发布的文件明确指出，“利用内陆纵深广阔、人力资源丰富、产业基础较好优势，依托长江中游城市群、成渝城市群、中原城市群、呼包鄂榆城市群、哈长城市群等重点区域，推动区域互动合作和产业集聚发展。”应该说，这一判断是清醒的和正确的，在发挥市场在资源配置起决定性作用的同时，要更好发挥政府作用，国家发改委应该整体规划长江中游城市群、成渝城市群、中原城市群、呼包鄂榆城市群、哈长城市群、西安-银川-兰州城市群之间的协同发展、联动发展和组团发展。在这一过程中，要尽可能打破行政区划和条条框框的限制，以丝绸之路经济带为统率，以若干城市为支点，以互联互通为抓手，全面推进跨省市区、跨地市县的协同创新，全力释放城市群经济圈的增长极的活力，从而整体带动内陆地区各方面的发展。
在“一带一路”的整体发展布局中，以若干区域大城市为核心的内陆地区城市群经济圈扮演着重要的“二传手”角色。内陆地区城市群经济圈是链接“一带一路”三大主力军和两大核心区的重要枢纽，它们负责将长三角经济圈、珠三角经济圈和环渤海经济圈的最新开放成果和两大核心区所作出的最新改革举措消化吸收，转化为带动周边一大片内陆地区发展的强大动力。在这一过程中，内陆地区城市群经济圈也扮演了“过滤器”和“防波提”的角色，一些不适合当地发展要求和文化生态环境的新举措可能会在这些城市群经济圈中得到过滤和转化，从而有利于避免强大外部力量对本土社会结构的破坏，也有利于避免出现形形色色的殖民化倾向。因此，内陆地区城市群经济圈也对当地经济社会发展起到减震的效果，通过建立纵横交错的对接平台，将“一带一路”的发展机遇有秩序地转化为带动当地经济社会发展的动力，这是打造新高地的目的和宗旨所在。
三、推动新高地的三环对接
要想增强新高地的减震效果和带动能力，必须推动内陆地区城市群经济圈主动对接“一带一路”沿线国家和地区，主动对接“一带一路”的三大主力军和两大核心区，主动对接周围一大批二三线城市和乡村地区，构建一个链接“一带一路”与内陆广大乡村地区的强大枢纽平台。具体来说，包括三个方面的任务：
第一，推动城市群经济圈的所辖地区的相互对接。
与传统行政区划下的单体城市相比，城市群经济圈是一种组团化发展的新形态，它将若干城市资源整合起来，通过充分发挥中心城市高能量的经济磁场效应，形成对周边地区强大的经济吸引力和辐射力，成为都市圈经济积聚和发展的“增长极”。建设城市群经济圈，首要的是打通交通、通讯和能源基础设施，打破行政区划的条条框框，利用地铁轨道交通、高架路、高速公司网、便捷的通讯网和物流网建设，打造一小时生活圈，为经济资源和要素向中心城市聚集扫清障碍。因此，建设城市群经济圈需要大力推动以城市治理体系和治理能力现代化为核心的体制制度改革，要求打破条块分割的封闭管理格局，代之以管理流动性为主的开放治理格局，包括打破属地化管理理念，代之以功能性治理理念；打破权力垄断的地方保护主义和部门保护主义，代之以开放透明的多元参与治理；打破行政管理中的人治传统和政策依赖症，代之以一切以法律为依据的法治传统等。尤其是在交通、通信、医疗、教育、社会福利保障等领域，要打破异地分割的格局，建立起一体化的治理平台，推动交通工具一卡通、医疗就医一本通、通信服务区号通以及金融服务随时通等，通过一处设施建设、管理、服务便利化，提升城市群经济圈的磁极效应，也不断缩小城乡之间的差距和地区之间的差距，推动经济社会全面协调发展。
第二，推动内陆地区城市群经济圈与“一带一路”先行区的对接。
在推动城市群建设的同时，要加强内陆地区城市群经济圈与“一带一路”三大主力军、两大核心区的国内对接。要从国家发展战略一盘棋的高度观察和思考问题，主动对接沿海和沿边地区，借助国内“一带一路”建设的东风，将城市群经济圈的发展与关键项目、关键节点和关键工程建设结合起来，将“一带一路”建设工程的机遇用足用好，也避免被甩在后面而边缘化。在具体对接方案上，内陆地区城市群经济圈要尽可能推动体制机制上的对接，打破地方利益保护的藩篱，探索共同发展、共同富裕的新思路，特别是致力于推动有利于地区发展的解放思想大讨论，消除形形色色的地方保护主义倾向，真正激发市场活力，通过鼓励自由竞争来实现地方文化的革故鼎新，为推动区域共同现代化创造良好的软硬环境。要支持郑州、西安等内陆城市建设航空港、国际陆港，加强内陆口岸与沿海、沿边口岸通关合作，开展跨境贸易电子商务服务试点，借助新兴贸易形式，激活各种贸易机会，盘活区域发展的资源，将区域发展的积极性和创造性整合到“一带一路”的国家发展战略中来，壮大中国“一带一路”建设的带动力和号召力。此外，内陆地区改革开放新高地还意味着大胆推进全面深化改革，在一些有本地特色的领域进行创新实验，要勇当改革开放的先锋，在对接先行地区的时候，也不要养成亦步亦趋的习惯，要敢于创新，敢于突破，真正在实践中走出一条新路，一条管用的路，这才是“一带一路”所需要的内陆型改革开放新高地。
第三，推动内陆地区城市群与“一带一路”沿线国家地区对接。
内陆地区城市群尽管并没有处在互联互通的最前沿，但它们和“一带一路”核心区一样，应该积极推动内陆地区城市群与“一带一路”沿线国家的对接。事实上，从各自所处的发展阶段和发展程度来看，内陆地区城市群经济圈与“一带一路”沿线的众多发展中国家有着更多的共同语言，面临着类似的发展难题，甚至在于发达地区对接的时候，也存在着共同的障碍。因此，通过加快中国内陆地区城市群与“一带一路”沿线国家的对话、沟通和发展规划的对接，有利于彼此建立信任，找到共同的解决问题办法。因此，在三部委出台的愿景和行动方案中，明确提出“加快推动长江中上游地区和俄罗斯伏尔加河沿岸联邦区的合作”，“建立中欧通道铁路运输、口岸通关协调机制，打造‘中欧班列’品牌，建设沟通境内外、连接东中西的运输通道”，以及“优化海关特殊监管区域布局，创新加工贸易模式，深化与沿线国家的产业合作。”从实际运行情况来看，此种对接有着比发达地区对接更大的共同愿望，但也有着比发达地区合作更大的难度。其中，最大的难度是谁来埋单的问题，这些地区普遍缺乏财力基础，很多地区还存在政府体制不透明、地方势力影响大、社会局势晦暗不明等特点，在达成合作上存在着众多风险。因此，推动中国内陆地区城市群与“一带一路”沿线国家地区的对接，要求在步伐上强调长远打算，积极稳妥，不要盲目求进，贪多求大。最重要的是，在作出重大决策的时候，要本着量力而行的原则，坚持“走出去”与“引进来”相集合、经济合作与安全保障相结合、业务扩大与管理服务相结合，在推动合作项目增加的同时，也要考虑海外利益保护和海外安全保证的支持能力，不要发生脱节，否则就会带了巨大的风险和损失。
总之，从“一带一路”发展布局平衡角度出发，为避免三大主力军、两大核心区与广大内陆腹地之间发生脱节，有必要依托内陆地区城市群建设，打造内陆型改革开放新高地，推动内陆地区城市群自身的互联互通，推进内陆地区城市群与三大主力军、两个核心区的对接、与“一带一路”沿线国家和地区的对接，实现“一带一路”地区的共同发展。建立内陆型改革开放新高地的意义在于突破经济资源和要素优化配置的各种障碍，盘活“一带一路”沿线发展潜力，共同打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构。从这个意义上来说，以西安、武汉等八个城市为依托的“一带一路”新高地是不仅是经济发展的新高地，更是体制机制改革创新的新高地，它们对于链接发达地区和发展中地区，实现共同发展和可持续发展发挥着举足轻重的作用，必须切实抓紧抓好。
（赵可金，清华大学当代国际关系研究院副教授、察哈尔学会高级研究员）
（责任编辑：李焱）
