据说，“狗是人类的朋友，养狗水平反映文明水平”。上世纪末，笔者曾家庭游欧洲八国，感觉那里城市街上，人少、车多、牵狗人多。想不到如今，上海的街上，人没少，私家车多，牵狗人也多了。据称，上世纪90年代初上海居民养犬数只有4.5万条，现养犬数激增，是那时的10余倍。狗多了，养犬人与不养犬人矛盾和纠纷，亦算是都市一种“烦恼”。1993年政府颁布《上海市犬类管理办法》规章，2011年2月23日人大通过《上海养犬管理条例》，力图以法规法纪来调节这方面的矛盾。
笔者因所任的职务，参与此法规的审议。为何养犬人这么多，登记的只有14万户、占少数？我们分析，关键之一是养狗登记的“门槛”太高（中心城区居民养犬每年须缴纳管理费2000元方能获“狗证”），于是，经多方面沟通协调，都降低到500元。还有的关键条款则是养犬者对犬的控制，包括所养犬须接种狂犬病防疫针、犬粪处理、牵犬绳长短、大犬的嘴罩配备、某些公共空间的避犬禁犬规定等。法规审议过程，立法者相当细致、认真，条条推敲斟酌，有的则有提议博弈，法规审议也到社区召开听证会。
这一法规审议通过实属不易。实施一年半后，人大常委会组织了执法检查。政府和人大常委会的执法报告指出，狂犬病免疫接种犬只同比增加187%，养犬登记证数增加90%。全市犬只伤人事件较《条例》实施前一年减少1900余起，犬吠扰民、不束牵引带遛狗、犬只排泄物影响环境卫生等现象明显减少。作为立法者，有点成就感。
但据有关数字反映，此法规的实施到如今，不文明养犬现象有“反弹”：截止到2014年11月，本市登记犬公153936条，比2012年7月的数据（26万多条）明显下降。其他条款的执行也有不少“走样”的情况。
徒法不足以自行。孔子曰：道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。法律法规法纪有着社会行为的规范作用和警示作用，但须“有法必依、执法必严”，离开了执法必严，若违反了法纪也没有什么处罚，不良之风就会反弹。笔者目睹有“自动伸缩犬绳”招摇于市，问及牵犬者，他说：“有买的，两种规格，一种是最长五米，一种是3米”，我愕然。因为养犬管理条例规定：“牵犬绳为2米”（便于控制），其实还有无牵犬绳的，问及，他答道，“我的狗狗乖着呢，你别怕，它听我指挥”，这，难道去报案？向谁报？谁来执法？还有如犬粪便的处理，有的还行，有的则并不在乎，弄脏了环境。可以说，养犬管理条例几乎成了一个“稻草人”。看来法规实施离不开养犬人的自觉。
以小见大，想到了依法治国。十八届四中全会决议提出“全社会法治意识的提高”。笔者以为，依法治国是一个系统工程，除了立法工作的更为有效、政府行政的“权力制约”更为实在、司法公正能得到执行和保证之外，就需要执政党率先守法、保证执法，需要全社会懂法、守法、护法。然后，与培育和践行社会主义核心价值观相结合，提高全社会道德水平。
倘若法治是“他律”的话，德治就是“自律”。法治是一种治理国家和社会的状态，它的要义在于制度，也就是一种以“制度形式写下来的规矩”，具有刚性的约束作用。德治是公民的自己对自己的道德约束，是“习惯形成的不成文规矩”。这两者是相互促进、强化的。法律法规是社会道德的底线，违反了法规，即对他人的损害是明显的，由此法规实施促进着道德进步；道德则有着教化作用，道德滋养着法治意识，离开了道德，法不能自行。尤其是，随着社会文明水平的提高，社会领域的立法执法的需求越来越强烈，而社会领域的法规实施与公德的践行联系紧密，如笔者对养犬管理条例个案的实施情况解析，就有这方面道理，还有如控烟条例、环境保护方面的条例等的执行，都需要法治与德治“携手同行“。在这方面，我们须真正做到习近平总书记所要求的“坚持依法治国和以德治国相结合，把法治建设和德治建设紧密结合起来，把他律和自律结合起来，做到法治和德治相辅相成、相互促进”。
（责任编辑：李焱）
