本轮行政体制改革，从理论上可以概括为以大部门制为外在形式、以转变政府职能为本质内涵的政府公共治理变革。推进行政体制改革，实质上是一个根据经济基础发展需要不断调整上层建筑的过程，不可能毕其功于一役，应坚持不断探索、总结经验、循序渐进、成熟先行。这里需要在思想认识上解决好两个关键问题：实行大部门制治理结构，部门大小的边界在哪里？实行大部门制组织结构的前提条件是什么？
十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》（以下简称“《方案》”）引起社会各界广泛关注。把握本轮行政体制改革的主要特征，确立大部门制改革的正确理念，研究制定改革的推进策略，对本轮乃至未来我国行政体制改革非常重要。
本轮行政体制改革的主要特征
作为改革开放以来第七次大的行政体制改革，本轮改革给人们最深的印象就是突出了转变政府职能这个核心。《方案》内涵深刻，主要有以下几个显著特征。
突出问题导向。把行政管理活动中存在的一些突出问题作为改革的优先选项和切入点，这是《方案》的一个显著特征。如食品药品安全、人身健康以及大众出行等民生问题，成为改革的重要切入点。从政府管理和服务的视角看，正是这些领域存在一些长期没有解决好的老大难问题。比如在食品药品监管方面，长期存在监管分散、多头执法、各自为政、部门利益等问题，引起社会的强烈不满。这就需要从政府监管的源头上进行整合，确立合理的监管框架，构建无缝隙的监管体系。《方案》无论在食品药品监管和海上执法这两个老大难领域，还是在大交通体系构建方面，都迈出了实质性步伐。
突出转变政府职能这个核心。本轮行政体制改革的一个重要突破，就是围绕党的十八大报告确定的创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义这一转变政府职能的总方向，制定了一系列简政放权和深化行政审批制度改革的重大举措。在放权方面，从发挥全社会的积极性和主动性出发，当放则放，包括政府向市场放权、政府向社会放权以及政府向企业、公民个人放权等。与此同时，确立了凡是公民个人、法人等能够自主决定的事项，凡是市场机制可以调节的事项以及社会组织可以替代的事项，都不应设立行政许可和行政审批的原则。这在一定意义上为继续深化行政审批制度改革指明了方向。在注重政府对外放权的同时，还强调了行政体系内部中央向地方放权、上级向下级放权，减少中央部门对地方过多、过细的管理。这些改革绝不仅仅涉及被整合的机构和部门，而是对所有政府部门都有普遍的指导意义。
突出构建政府管理的基础性制度。在构建政府管理的基础性制度、建立科学规范的政府职责体系方面，《方案》取得了实质性进展。比如，建立不动产统一登记制度，以更好地落实物权法规定，保障不动产交易安全，有效保护不动产权利人的合法财产权；建立以公民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码等制度，完善信息网络、金融账户等实名登记制度和现金管理制度。建立这些基于信息网络技术的基础性制度，对提高我国政府管理水平和公共治理能力将产生深远影响。
突出整合。行政体制改革是一项巨大的系统工程。为构建一个职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，本轮行政体制改革突出了整合：一方面，通过机构整合，使政府的部门设置更加科学合理，比如组建国家卫生和计划生育委员会，就是国务院组成部委之间的整合；将新闻出版总署、广播电影电视总局的职责整合，组建国家新闻出版广电总局，就是国务院直属机构的整合。另一方面，通过政府不同部门的职能整合，消除职能交叉、职能重叠、政出多门、多头管理的痼疾。比如，除了整合食品药品监管和海上维权执法职能，还整合了城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的职责；整合了房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责，建立统一规范的公共资源交易平台、信用信息平台，推动资源共享、效能提高。这些改革不仅有望从根本上规范一些重要领域的执法和管理活动，而且为后续改革打下了基础。
确立正确的大部门制改革理念
基于上面的分析，本轮行政体制改革从理论上可以概括为以大部门制为外在形式、以转变政府职能为本质内涵的政府公共治理变革。这里实际上提出了两个关键的理论问题：一是实行大部门制治理结构，部门大小的边界在哪里？二是实行大部门制组织结构的前提条件是什么？深化行政体制改革，需要在思想认识上解决好这两个问题。
在大部门制治理结构中，如何确定一个大部门的边界？对现代政府治理来说，政府部门间的有效协作是一个永恒的主题，因为科学的分工协作是科学管理的基础，也是公共治理必须遵循的准则。从目前一些大国实行大部门制的情况看，其原则是将职能相近、业务雷同的事项尽量归到一个部门管理，避免出现职能交叉重叠等弊端，然后通过决策、执行、监督的相对分离，实行对公权力运行的监督。从我国的实际来看，政府部门设置应避免部门林立、机构臃肿、人浮于事的现象，但不能一味地追求政府规模越小越好，或者政府部门设置越少越好，这既不现实，也不科学。从国际经验看，一个国家的政府规模与其承担的公共事务职责相适应，并能实现公共治理高效、民众满意，就是好政府。从这个意义上说，党的十八大报告提出的“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”的服务型政府建设的理念和内涵，是与国际公共治理基本价值取向一致的。《方案》也体现了这样的理念。
从未来发展的视角看，大部门制改革需要确立三个前提：一是顶层权力结构的合理配置。理顺大的权力关系格局，就会为顺利推进政府的大部门制改革创造重要的基础性前提。二是减少政府对市场、社会的不必要干预。完善社会主义市场经济体制，充分发挥市场配置资源的基础性作用，需要避免过多的行政干预；同时，随着经济社会发展，我国的社会组织初具规模，但政府依然管了很多不该管、管不了、也管不好的事，社会自身的管理功能没有得到充分发挥。因此，需要明确政府与市场、社会的职责边界。三是对政府过大权力的实质性削减和下放。大部门制改革必须以转变职能、大力推进行政审批制度改革为前提。这与上面所说的政府权力边界是息息相关的。只有把转变政府职能放在突出位置，理顺部门内部的权责关系，取消不必要的行政许可、行政审批，从根本上约束政府过多、过大的管理权限，转变政府职能才有基础，实行大部门制改革才有意义。
《方案》在减少政府对市场、社会的不必要干预以及削减和下放政府过大权力方面，可以说出了重拳，推出了一系列重大举措，体现了内涵式改革的思路。
推进行政体制改革的趋势分析
推进行政体制改革，实质上是一个根据经济基础发展需要不断调整上层建筑的过程，不可能毕其功于一役，需要不断探索、总结经验、积累共识，坚持积极稳妥、循序渐进、成熟先行。
首先，我国正处于改革深化、经济社会转型过程中，在短时间内可行的选择是针对政府管理面临的一些突出问题进行适当调整，尽量减少政府组织结构不合理对公共治理的负面影响。《方案》的出台和实施是一个阶段性进展。
其次，相对定型的国务院大部门制的科学结构，需要一个好的顶层设计，需要各方面形成共识。无论顶层设计还是形成共识，都是需要时间的。没有深入的调查研究和充分的酝酿讨论，很难达成这样的共识。从这个意义上说，推进大部门制改革应该相对透明和公开，广泛征求各方意见，少走弯路、少付成本。
再次，今后几年在总结实践经验的基础上，可以考虑继续深入推进大部门制改革调整，并与直属机构、办事机构等的调整整体考虑，逐步使之法定化，相对稳定。同时，注意保持政府核心组织架构的连续性和稳定性，避免随意性。对政府的直属机构、办事机构以及议事协调机构进行必要的功能调整，可以考虑把直属机构更多地改造为执行机构，实现决策和执行的相对分离。
（作者为中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授）
（责任编辑：李志强）
