任群委 马宝成

[摘　要] 大安全大应急框架的提出，为分析应急管理体制改革提供了系统性统合的分析新视角。基于该视角对L县应急管理体制改革实践分析发现，L县通过建立应急管理机构、应急“一张网”联动与集中指挥权、战时集中办公与平时阵地角色等融合、制度与技术赋能网格化管理等改革举措，实现了灾种、主体、过程和资源的有效统合，缓解了县域有限应急资源同突发事件有效处置之间的张力。鉴于L县应急管理体制改革存在的风险治理工作质效不足、应急资源的统筹空间和统合成效有限以及多重改革“堕距”等问题。我国需要坚持平战结合、工具理性和价值理性相统一、开放性统合等原则，高度警惕“木桶效应”，加快健全县级应急管理领导协同体制、综合运用多种统合手段、兼顾政府内部和外部的统合，统筹推进县域统合型应急管理体制建设。

[关键词] 系统性统合；应急管理体制；改革；行动逻辑

[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7453（2025）04-0036-10

引言

郡县治，天下安。新时代新征程，面对严峻复杂的安全形势以及基层应急管理体制改革出现的新问题新挑战，以习近平同志为核心的党中央多次就基层应急管理体制改革作出战略部署。2022年2月，国务院印发的《“十四五”国家应急体系规划》明确提出，到2025年，应急管理体系和能力现代化建设取得重大进展，形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的中国特色应急管理体制。党的二十届三中全会进一步指出，强化基层应急基础和力量。县域作为应急管理的主战场，是从源头化解各类风险隐患以及开展应急处置的“最先一公里”，也是应急管理各项战略部署落地见效的“最后一公里”。县域应急管理体制作为国家应急管理体系现代化建设的基石，其改革具有基础性、复杂性和紧迫性等特征，从根本上决定着我国应急管理体系和能力现代化建设水平。因此，加快建立健全基层应急管理体制已经成为新时代新征程上的重大时代课题。

围绕基层应急管理体制改革，国内相关学者基于不同方面进行了多视角研究。李雪峰基于党组织引领的视角，聚焦最大限度地运用各类应急资源、获取社会支持以及推动协同应急，提出基层党组织要走好应急管理领域的群众路线，组织动员群众共同参与安全应急治理；[1]王久平、容志等人基于整合视角，提出要推动应急管理体系向下延伸，与社区治理体系进行无缝、紧密和高效对接，加强社区之间、社区与其他组织之间的链接与沟通，实现各类信息和资源的共享和互动，系统提升社区风险感知、风险准备和应急处置能力；[2]薛澜、张海波等人基于协同视角，提出基层政府要扮演好主导者和推动者角色，推动专家共同体的蓬勃发展、实现企业共同体的广泛连接、促进网民共同体的良性互动，培育和激发出更多的市场与社会活力，加强政府与市场、社会的协同，应急管理体系才能成为更加开放的系统。[3][4]颜德如、詹承豫等人基于韧性视角，提出要着眼于解决基层应急基础设施薄弱、政社关系模糊、智慧社区建设缓慢、制度运转失灵等问题，提升社区受到外界扰动后的自我组织、自我调适和自我恢复的能力，[5]通过主动调整基层应急管理系统要素、优化系统结构、塑造系统环境，即使应急管理体系在面对极端风险冲击的动态过程中，仍具备防御力、恢复力、适应力等韧性能力。[6]整体来看，我国关于基层应急管理体制改革的研究取得了诸多进展，但受制于我国基层应急管理体制改革时间较短，当前研究在系统性、实证性、理论性等多元动态的分析研究方面还存在不足。因此，在持续深化基层应急管理体制改革的大背景下，本文以县域应急管理体制现代化改革取得突出成效的L县为例，深入分析其改革成功的内在逻辑以及存在的不足，进而提出对策建议，以期为我国县域应急管理体制改革提供有益参考。

一、大安全大应急框架下应急管理体制改革的研究新视角

党的二十大报告提出了“大安全大应急框架”，为深化应急管理体制改革提供了行动方向，也为开展应急管理体制改革研究提出了新的视角。本文基于中国应急管理话语体系中的“大安全大应急框架”，在系统阐释其丰富内涵的基础上提出了县域应急管理体制改革的分析新视角——系统性统合。

（一）大安全大应急框架的丰富内涵

党的二十大报告提出：“坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型。”[7]围绕大安全大应急框架，学界主要从应急主体、对象、过程、保障、时空等维度进行了解读。比如，三维度的解读为全过程、全主体、全方位，[8]四维度的解读包括多灾种、全过程、全主体和全时空，[9]以及对象、行动、主体及流程上的主动拓展、开放整合和全流程优化。[10]本文基于大安全大应急框架的既有研究，鉴于“多灾种”“全主体”在一定程度上囊括了“全时空”，由此选择从应急管理涉及的主体、客体、过程和保障四个维度解读大安全大应急框架。

第一，主体维度——多主体参与。应急管理是一项点多面广的系统工程，需要社会多元治理主体的共同参与。2024年6月28日修订通过的《中华人民共和国突发事件应对法》第六条规定，国家建立有效的社会动员机制，组织动员企业事业单位、社会组织、志愿者等各方力量依法有序参与突发事件应对工作。[11]

第二，客体维度——多灾种管理。习近平总书记强调：“提升多灾种和灾害链综合监测、风险早期识别和预报预警能力。”[12]风险或灾种之间的联动性和潜在的演化关系，在一定程度上模糊了不同风险或灾种之间的边界，衍生出风险综合体或者形成复杂的灾害链条，需要推动单灾种或分散化的应急管理体制改革，形成多灾种管理模式。

第三，过程维度——全过程管理。习近平总书记指出，防灾减灾救灾是一项长期任务，要坚持以防为主、防抗救相结合的方针。[13]全周期闭环管理思维强调统筹风险或灾害从滋生、爆发至演化的全流程治理，为落实“以防为主、防抗救相结合”应急管理方针提供实践路径，其闭环特性可促进“防”与“救”的动态衔接及效能叠加。

第四，保障维度——全资源统筹。我国社会正处于现代化进程中的深度转型期，许多突发事件的影响具有典型的溢出效应，往往有可能演化为复杂的灾害链条，短时间内对应急资源的需求呈现出倍增态势，同应急资源的有限性和分散性之间形成巨大张力。我国亟须建立健全应急管理全资源统筹体制，合理安排和灵活调度分散化的应急资源。

（二）系统性统合：县域应急管理体制改革研究的新视角

整体来看，大安全大应急框架倡导多主体参与、多灾种管理、全过程管理和全资源统筹，这对于我们研究县域应急管理体制改革提供了一个重要视角——系统性统合，即把县域视为一个有机整体，通过党的领导、机构改革、制度赋能、流程再造和技术支撑等，对县域应急管理的主体、灾种、过程和资源等要素进行有机整合，形成多主体参与、多灾种管理、全过程覆盖、全资源统筹的应急管理过程。具体而言，在平时基于责任分工和专业优势推动风险隐患的防范治理；战时能够灵活调度分散的应急力量和资源，缓解基层有限的应急力量和资源同应急管理效能提升之间的张力。

主体维度，围绕实现多主体协同应对各类风险或灾害，要有效统合县域多元化应急管理主体。纵向维度，要打破县、乡、村三级应急主体之间的沟通和协同壁垒，实现三级应急力量的一体化灵活调度。横向维度，要推动不同层级的部门之间、各乡镇之间、相邻村社之间以及政府部门同社会应急力量之间的高效协调。质言之，针对县域的各类风险隐患或突发事件，要破除科层制下的层级阻隔和社会应急主体参与的渠道壁垒，确保以最快速度调集和整合不同类型的应急管理主体。

客体维度，围绕实现多灾种管理，基层应急管理者要坚持系统思维，做到常观大势、善谋全局，提高独具只眼的洞察能力、见微知著的预见能力和透过现象看本质的综合研判能力，深化对各类风险隐患以及突发事件之间的联动耦合规律的认识，全面考虑可能出现的各类风险隐患和灾害事故，[14]从总体安全的维度统筹应对潜在的复杂灾害链条。

过程维度，围绕实现全过程高效应对，建立覆盖应急管理全过程的闭环管理模式。通过贯彻落实以防为主、防抗救相结合的方针，把基层一线作为应急管理工作的主战场，推动应急管理工作端口前移、力量下沉、保障下倾，强化基层应急基础与力量，充分调动基层各类应急力量参与风险隐患排查化解的积极性和主动性，建立预警与响应联动机制，做好灾后恢复重建和复盘总结，统筹实现应急管理过程全覆盖和应急管理能力全链条提升。

资源维度，围绕实现全资源统筹运用，在摸清基层应急物资和装备底数的基础上，依据灾害的分布地点和战时应急资源需求，科学布局应急物资储备，为应对各类灾害事故做好物资与装备准备。同时，基层政府要积极动员企业和基层群众等社会应急主体开展应急物资储备,提升企业应急物资的实物与产能储备水平、家庭应急物资储备水平，建立各类应急物资和装备储备的信息化台账，确保灾害事故发生第一时间，可以实现应急物资和装备的就近高效调用和合法征用。

二、系统性统合视角下L县应急管理体制改革的行动逻辑

2019年，为了贯彻落实党中央关于党和国家机构改革的决策部署，加快提升县域应急管理效能，L县拉开了应急管理体制改革序幕。L县委、县政府将应急管理体系和能力建设作为突出工作，纳入当地经济社会发展总体布局，围绕“全灾种、大应急”的目标任务，开展了应急管理体制改革。通过建立三级应急管理机构、完善应急管理制度、健全应急管理队伍、深化数字技术应用等一系列改革举措，在全县形成“有机构管事、有人员办事、有资金干事、有制度理事”的运作模式。该模式在应急管理实践中有效地提高了应急管理效率和效能，逐步形成了县域应急管理体制改革的“L县模式”，其成效受到国务院安委会的高度肯定，应急管理部曾将其经验向全国推广。L县的改革是对“大安全大应急框架”的生动实践，为本文研究提供了成功的案例素材。

基于系统性统合的视角审视L县应急管理体制改革实践，可以发现，L县通过建立应急管理机构、应急“一张网”联动与集中指挥权、战时集中办公与平时阵地角色等融合、制度与技术等赋能网格化管理等改革举措，实现了灾种、主体、过程和资源的有效统合，建立了多灾种管理体制、应急管理统一指挥体制、多元主体高效协同体制、覆盖应急管理全过程的综合减灾体制和应急资源共享体制，这些体制共同构成了县域统合型应急管理体制。可从以下几个方面理解该体制（如图1）：一是统合内容，包括应急管理过程、资源、主体、灾种；二是统合手段，包括技术、利益、权力、机构、角色融合与制度；三是统合目标，包括多主体、多灾种、全过程、全资源。

（一）以机构改革推动灾种部门整合，建立多灾种管理体制

L县按照党和国家机构改革的总体部署成立了县应急管理局。在各乡镇设立应急管理办公室，部分乡镇成立了安全生产办公室，并开展有班子、有机制、有预案、有队伍、有物资、有培训演练的“六有”标准化建设。在村社层面开展有场地设施、有工作制度、有装备物资的“三有”标准化建设。随着应急管理体制改革的不断深化，L县在县应急管理局成立应急管理局委员会以及应急管理指挥中心，搭建了“1+11+N”的应急管理指挥体系，即1个总体指挥部和安全生产、消防安全、防汛抗旱、抗震救灾、交通运输等11个专项指挥部，以及危化品、溺水、坍塌等N个分项指挥部。在乡镇政府层面成立了应急管理委员会，统筹乡镇各类突发事件，各村社设置安全劝导站、应急物资储备室、应急救援队、应急广播，配备安全劝导员、灾害信息员、应急消防协调员和1个应急避难场所。整体来看，L县以党和国家机构改革为契机，在县、乡、村三级逐步建立应急管理机构，基本实现了多灾种的有效覆盖。其中县级应急管理局作为常设性机构，主要负责自然灾害和灾难事故两大类突发事件处置工作，实现了灾种管理部门的有限整合。“1+11+N”的应急管理指挥体系作为临时性机构，则把自然灾害、灾难事故、公共卫生、社会安全等灾种管理部门纳入了指挥框架，进一步健全了多灾种管理模式。在乡镇层面，L县建立的应急管理委员会，负责乡镇全域的各类灾害事故应对工作，从机构建设层面确立了多灾种管理方式。在村社层面，通过设置安全劝导站、充实应急力量、建立相关规章制度，改变了以往“农村不设防”的被动局面，夯实了排查化解各类风险隐患的基层基础，为多灾种管理体制的有效运转提供了重要保障。

（二）“一张网”联动，建立应急管理统一指挥体制

L县不断深化数字技术在应急管理工作中的应用，如图2所示，以构建应急管理“一张网”调度指挥系统为抓手，建立县级应急管理指挥信息平台，推动县级应急指挥信息平台同省市应急指挥信息平台、县级行业部门、乡镇综合指挥中心、村社“一站三员”互联对接，构建了上下贯通、左右联通的“一张网”应急调度指挥系统，并借助数字化视频系统，实现了相关应急管理主体之间的可视化沟通与远程指挥，为统筹协调各类应急管理主体提供了技术支撑。为进一步加强应急管理统筹指挥，《L县突发事件总体预案》规定，L县应急指挥部总指挥长为县长，当启动突发事件Ⅳ级响应时，由县政府分管领导组织指挥应急救援，当启动突发事件Ⅲ级及其以上响应时，主要领导负责组织指挥应急救援工作，实现了应急指挥权的集中统一行使，有助于在一盘棋的思维下统筹部署突发事件的各项处置工作。综合来看，L县利用数字技术以及指挥权两种统合手段，以应急管理“一张网”调度指挥系统和集中统一行使应急指挥权为依托，初步建立了县级应急管理统一指挥体制。

（三）战时集中办公与平时阵地角色等融合，建立多元主体高效协同体制

L县建立了县、乡、村三级的应急管理队伍，培育和吸纳了企业、民众等社会应急力量，形成了应急管理主体多元化的新格局。为进一步提升多元应急主体的高效协调水平，L县从横向和纵向两个维度进行了探索，初步建立了横向到边、纵向到底的应急管理高效协同体制。如图3所示，从横向看，在县级层面设置总指挥部和现场指挥部，以集中办公模式开展指挥部内部现场协调。即一旦启动突发事件应急响应，县应急管理总指挥部及其下属分项指挥部和专项指挥部负责人，要立即进入应急指挥部，实行集中办公，作为总指挥的县长全权负责突发事件处置工作，现场协调分项指挥部和专项指挥部负责人。对于突然遭遇的突发事件，L县明确了县应急管理局在突发事件应急处置中“召集人”的职责定位，县乡党政领导与卫健、消防、应急、公安等四个固定部门及行业主管部门立即赶赴现场，在县级党政负责人的领导下按照突发事件处置预案和既定职责，协同开展科学排险和伤员救治。在乡镇层面，L县转变传统分类分工的治理模式，整合应急管理、消防救援、综合执法、人民武装、综合治理等优势力量，实行“五位一体”工作机制，推动五部门阵地融合、资源融合、工作融合，并在应急管理委员会和乡镇综合指挥中心的领导指挥下，把传统五个部门的力量资源整合成为一只有力的“拳头”，打破了传统体制下因职责分工带来的部门壁垒等协同困境。在村社层面，L县基于网格化治理和角色融合的思路，在全县行政村选配五百余名民兵干部，赋予基层民兵和治理网格员、计划生育管理员、市场监管员、人民调解员、宗教协理员、交通安全员、应急救援员、辅警等九种角色，以角色融合减少协同主体类别。村社党支部书记作为网格长利用网格化治理以及协调权威，实现村社治理力量的有效领导和高效协调。从纵向看，L县通过应急“一张网”贯通县、乡镇、村社三级应急管理机构和力量，同时县级应急管理指挥部总指挥通过集中统一行使应急指挥权，为协调各级应急管理主体提供了技术和权力保障。

（四）制度、技术与利益赋能网格化管理，构建覆盖应急管理全过程的综合减灾体制

L县积极贯彻落实“两个坚持、三个转变”应急管理理念，在明确各级应急管理部门以及相关职能部门职责的基础上，坚持以风险隐患治理为中心，以制度、技术和利益赋能网格化管理为抓手，整合事前风险隐患排查化解和事中突发事件应急处置等职责，逐步建立了覆盖应急管理全过程的综合减灾体制（如图4）。以制度化推进应急管理“防”与“救”的动态衔接。L县制定了覆盖县、乡、村三级的应急管理规章制度，对县、乡、村三级应急管理机构、职能部门以及责任人的应急管理职责进行了明确划分，特别明确了基层村社层面安全劝导员、灾害信息员等人员的风险隐患排查化解和信息上报责任，一体推进风险隐患的普查、巡查、防控、监测、预警、督导、管控等各项工作，以制度赋能基层网格化治理的方式，打通风险隐患排查治理的“最后一公里”，拧紧应急管理“防”与“救”的责任链条。为进一步落实以防为主、防抗救相结合的应急管理方针，L县不断强化技术与利益赋能，搭建风险隐患排查、上报与处置的县、乡、村三级信息网络，基层一线的安全劝导员、应急协调员、灾情信息员、网格员以及基层群众对于发现的各类风险隐患或者突发事件。在积极开展前期预处置的同时，可利用“微连心”小程序或者“网格通”APP上报到乡镇和县级“一中心四平台”，乡镇接到信息后立即赶赴现场进行处置，若超出自身处置能力，则由县级“一中心四平台”进行分类处置：对于已发生的突发事件，相关人员和部门进入应急指挥中心开展协同处置；对于未发生的各类风险隐患流转到相关职能部门开展前期风险隐患化解工作。为鼓励基层社会各类主体参与应急管理，L县应急管理局探索采用“积分管理”的模式和现金等奖励方式，对在应急管理工作中作出贡献的基层各类社会应急管理主体实施奖励。此外，应急指挥中心与人员密集场所、危化企业、重大危险源信息系统对接，实现了对大型超市、危化企业、加油站、医院等在线监控，有效地提高了风险隐患的监测预警效能，进一步完善了应急管理综合减灾体制。

（五）以技术与标准推动应急资源体系化管理，建立应急资源共享体制

应急资源主要包括应急物资、应急装备等，是开展应急管理工作的基础。突发事件的不确定性为应急资源管理带来了巨大的挑战，L县对标应急管理实际需要，立足长远，以技术与标准为统合手段，推动应急资源体系化管理，初步建立了共享型应急资源管理体制。一方面，L县强化数字技术在应急资源体系化管理方面的应用，通过建立全县应急资源大数据库，全面掌握全县应急资源的分布情况，为日常应急资源更换、补充以及跨区域调用提供了数据支撑。另一方面，L县在乡镇和村社积极开展应急资源标准化建设，推动应急资源下沉，改善了以往基层一线应急资源不足的状况。各乡镇以及村社之间的应急资源可以相互借用和共享，进一步缓解了基层一线应急资源相对有限的问题。此外，L县应急管理局根据所辖乡镇的灾害分布特点，设立了防汛物资和粮食物资储备仓库，统筹为河流沿线可能遭受洪涝灾害的乡镇配备各类应急资源，并与企业签订救援救灾物资储备协议，拓宽了应急物资来源渠道，弥补政府单方面储备不足的问题。

三、系统性统合视角下L县应急管理体制改革存在的不足

L县应急管理体制改革取得了长足进步，在风险防范化解和灾害事故应对方面取得了显著成就。但在日常风险治理、应急力量和资源的统合广度和力度、统合手段综合运用以及体制改革的均衡性等方面还存在诸多不足，影响应急管理体制的高效运转和应急工作质效的提升。

（一）日常风险治理的领导和协调能力不足，风险治理工作质效有待提升

当前，不同领域的风险隐患呈现出显著的联动性与耦合性特征，排查治理工作存在着空间与责任的重叠区，需要应急管理相关职能部门乃至地方政府间的通力合作，而合作达成的重要前提就是建立完善的日常领导协调体制。从L县应急管理体制改革来看，相对于战时应急处置所依赖的应急统一指挥体制，平时风险隐患排查化解仍然缺少一个牵头抓总的统一领导和日常协调机构。现有的应急管理部门受制于自身有限的权力与权威，在实际工作过程中尚无法胜任这一领导协调角色，衍生出“同级协调同级、下级协调上级”的问题，在应急管理实践中常常需要“体制不足机制补、机制不足作风补”，长此以往，难以为继。此外，基层社会日常风险隐患排查治理领导和协调体制不足，导致难以针对风险隐患协同治理制定系统性和全面性的战略规划，不利于转变重救灾轻预防的应急管理模式。

（二）统合广度和力度有限，亟需拓展应急资源的统筹空间

L县基于系统集成的思路,持续深化县域应急管理体制改革,初步实现了各类应急资源的统合。但从L县应急管理体制改革现状和实际运转来看，存在统合广度和力度有限，以及重视政府内部统合、轻政府外部统合的结构性问题。在应急管理主体统合方面，对县域应急管理相关政府职能部门基本上实现了有效统合，但对于各类社会应急管理力量的统合相对不足，特别是针对各类社会应急力量的有限统合，导致基层应急基础和力量仍旧相对薄弱，难以支撑应急管理部门有力有序有效地开展应急工作。在应急资源统合方面，L县主要着眼于统合县域各类政府部门的应急资源，针对社会应急物资的统合力度不足，同时也因制度化的利益补偿机制不健全，尚未有效培育出企业、社会组织等应急物资储备或产能储备的新增长点，在应急管理实践中不得不依赖政府应急物资实物储备。

（三）统合手段运用呈现结构性失衡，制约了应急资源统合成效

L县在统合县域应急资源的手段运用方面呈现结构性失衡问题，突出表现为过度依赖机构重组、技术嵌入与制度调适等刚性统合方式，忽视党组织引领、利益平衡与激励、应急文化培育与引领等柔性统合手段，制约了应急资源统合成效。党组织作为中国特色治理体系的核心政治资源，其组织网络已经覆盖基层治理单元，在应急资源统合方面有着强大的组织优势和群众基础，但在社会应急资源统合方面尚未实现把党的政治优势充分转化为应急资源统合效能。利益平衡与激励手段运用不足，L县在统合跨县域和社会应急资源方面制度化的利益补偿机制不健全，在提升社会应急资源储备水平方面缺少利益激励手段，导致出现应急资源统合碎片化等问题。文化统合手段存在显著短板，由于应急管理的社会化认知体系尚未建立，参与式应急文化建设滞后于应急管理体制改革，基层群众的安全意识和应急能力明显不足，是制约基层应急管理能力提升的一个突出“短板”。[15]

（四）应急管理体制改革的非均衡性，诱发改革“堕距”

改革具有典型的系统性特征，需要兼顾改革的各个方面。从L县应急管理体制改革实践来看，各方面改革之间存在着进度不一的问题，诱发改革“堕距”，影响应急管理体制的整体运转和效能呈现。一是层级之间出现改革“堕距”。相对于县级应急管理体制改革，乡镇特别是村社应急管理体制改革相对滞后，局部地区受制于有限的应急资源和力量，机构实体化运转不畅。二是应急管理体制各方面之间存在改革“堕距”。相对于应急管理战时的统一指挥体制、多灾种管理体制、应急资源共享体制而言，应急管理日常风险排查化解的领导协调体制改革相对滞后，不利于推动应急管理工作端口前移。三是政府内部和外部改革方面存在改革“堕距”。当前L县对于县域政府系统内部的力量和应急资源的统合较为成功，但对于政府系统外部的社会应急力量和资源的统合还存在诸多不足。

四、系统性统合视角下我国县域应急管理体制改革的优化路径

改革没有完成时，只有进行时。基于L县的应急管理体制改革实践及其暴露出的问题，我国在进一步深化县域应急管理体制改革方面，需要坚持平战结合、开放性统合、工具理性和价值理性相统一的原则，进一步完善县级应急管理领导协调体制、兼顾政府内部和外部的统合、综合运用多种统合手段，同时要高度警惕“木桶效应”，统筹推进县域应急管理体制各项改革。

（一）坚持平战结合的原则，进一步完善县级应急管理领导协调体制

平战结合是我国特色应急管理体制改革的内在要求，本质上是实现常态治理与非常态治理有机衔接的治理范式，需坚持以风险管理为中心，加强安全与应急的一体化发展，[16]打破传统“事件响应型”的应急管理模式，推动应急管理工作端口前移。因此，县级政府不仅要重视战时状态的应急指挥体制建设，更要围绕推动风险隐患的日常高效排查化解，建立健全应急管理统一领导体制和日常协调体制。为此，可在县级政府层面成立应急管理委员会，由县级政府主要领导担任委员会主任，把职位和身份带来的政治势能差转化为日常领导和协调权威，并定期召开县域风险隐患综合研判联席会议，实现对县域内各类风险隐患排查治理工作的有效领导和高效协调，指导应急管理相关部门协同制定防灾减灾救灾战略规划，审议应急管理相关重大事项，确保日常风险隐患排查治理各项责任与任务落地落实。

（二）坚持开放性统合原则，兼顾政府内部和外部的统合

县域应急资源统合出现的局限性问题，折射出科层制下的应急管理体制与风险社会复杂治理需求间的深层矛盾。为此，基层政府需要坚持开放性统合原则，加快提升各类应急资源的统合广度和深度，最大限度地整合应急资源，构建多方参与的协作互补型治理网络，[17]健全县域统合型应急管理体制。应急管理部门要加强同各类社会应急力量之间的日常沟通与协调，以联合党建和协同演练等为手段，提升统合社会各类应急力量的有效性；要破除行政区划壁垒，以建立健全跨区域资源调度补偿机制为前提，搭建跨县域政府之间的支援或合作框架，实现应急资源的跨县域统合。要强化基层社会应急资源统合，加快制定和完善县域应急物资征用与利益补偿细则，倡导家庭应急物资储备，以财政、土地等政策红利激发各类企业提升应急物资储备和产能储备水平。

（三）坚持工具理性和价值理性相统一，综合运用多种统合手段

为破解县域应急资源统合手段的结构性矛盾，需要坚持工具理性和价值理性相统一的原则，综合运用多种统合手段。一是充分发挥党组织的领导作用，将党的政治优势转化为跨部门应急力量和资源的统合效能。以基层党建为抓手，统筹推进基层党组织建设和社会应急力量发展，充分发挥基层党组织的组织动员优势，最大限度地统合社会应急力量与资源。二是构建利益平衡和激励机制，建立健全跨县域等应急协作或应急资源支援的利益补偿机制，运用财政转移支付、资源置换等方式实现利益补偿，破除县域应急协调联动机制受到的基于行政区划的财政体制的约束，[18]推动跨县域应急资源共享。三是培育风险共治的应急文化。应急文化更是应急管理体制机制与应急管理模式的根基，是应急管理策略、方法与措施的准则、动力和导向。[19]围绕培育“人人有责、人人参与和人人尽责”的参与式应急文化，科学设计分层分类的安全教育体系，通过学校安全教育、情景模拟、社区参与式演练等手段，提升基层民众安全意识和责任，实现应急知识向行为习惯的转化。

（四）高度警惕“木桶效应”，统筹推进县域应急管理体制各项改革

“木桶效应”揭示了系统效能受限于最薄弱环节的客观规律。县域应急管理体制改革是一项点多面广的系统性工程，其改革具有典型的“木桶效应”。在深化我国县域应急管理体制改革的进程中，要坚持系统思维，破除传统改革中“局部优化”的路径惯性，转向全要素协同的体系化改革，加快补齐应急管理体制改革进程中的各项短板，统筹协调推进县域应急管理体制改革工作。此外，要基于“问题诊断、策略调整、效能提升”的改革逻辑，建立健全应急管理体制改革成效动态评估指标，定期开展应急管理体制改革举措和成效评估，及时掌握组织架构、制度建设、资源整合、人员配置等改革要素之间的适配性，以“靶向补短”取代被动应对，消除各类改革“堕距”，确保县域应急管理体制在改革进程中始终处于螺旋式优化状态。

[基金项目] 国家社会科学基金重大专项“加强国家应急管理体系和能力建设研究（22ZDA103）”；中央高校基本科研业务费项目“数字化赋能‘枫桥经验’发展的内在机理与路径优化”（2024JKF02SK01）。

[作者简介] 任群委,中国人民公安大学治安学院讲师，法学博士；马宝成,中共中央党校（国家行政学院）应急管理研究院院长、教授。

[ 参 考 文 献 ]

[1]李雪峰.健全完善应急管理体系[J].中国应急管理,2023(2).

[2]王久平,容志,张勤,杨安华.多渠道提升基层应急能力——“基层应急管理与创新治理”论坛摘编[J].中国应急管理,2020(12).

[3]张海波.中国第四代应急管理体系：逻辑与框架[J].中国行政管理,2022(4).

[4]薛澜.学习四中全会《决定》精神,推进国家应急管理体系和能力现代化[J].公共管理评论,2019(3).

[5]颜德如.构建韧性的社区应急治理体制[J].行政论坛,2020(3).

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