[摘要] 在国家安全战略和基层治理现代化的大背景下，基层应急管理体系面临着深化顶层设计、落实新法新规的要求，同时也面临组织体系不完善、人员和物资保障不足等现实困境。为此，基层应急管理体系创新需遵循“人民至上、生命至上”的核心价值理念、“两个坚持、三个转变” 的基本目标以及因地制宜、依法创新的工作方法。在实践中，要通过调查研究摸清风险、灾害和资源底数，对照理论、政策和实践标准找准差距，进行系统设计和统筹推进，并从组织体系、指挥体系、预案体系、保障体系和救援力量体系等方面抓住重点积极创新，进而构建更加高效的基层应急管理体系，提升基层应急管理能力，筑牢安全防线。
[关键词] 基层应急管理体系；体系创新；基本遵循；实践路径
[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7453（2025）02-0061-09
引言
基层应急管理体系是基层治理体系的重要组成部分，在基层治理中发挥着防范化解风险、保护人民生命财产安全、维护社会安全稳定的重要作用。党的二十大将公共安全治理和社会治理能力建设提升到国家安全战略高度，成为筑牢国家安全屏障的重要抓手。党的二十届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为进一步全面深化改革的总目标之一，明确到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化。这对加强基层应急管理体系建设提出了更高的要求。基层应急管理体系的创新是一项系统性工程，涉及组织结构、指挥机制、队伍建设、资源保障等多个方面。随着风险环境日益复杂，创新基层应急管理体系显得尤为迫切。
当前，关于基层应急管理体系创新和实践的研究主要围绕优化基层应急组织结构与体制机制、[1]提升指挥决策能力、[2]加强队伍建设、[3]完善应急物资保障和物资储备[4]等方面展开。亦有学者结合地方实践进行分析，如浙江省的“党政一体化领导、各部门协同作战”的模式、[5]应急管理区域联动机制、[6]构建多元化应急力量体系等。但关于基层应急管理体系创新与实践路径的研究，仍存在不足。本文将基于国家战略决策导向，通过分析我国基层应急管理体系的不足，围绕“人民至上、生命至上”的核心价值理念，“两个坚持、三个转变”的基本目标，因地制宜、依法创新的工作方法，摸清底数、找准差距、系统推进，在组织指挥体系、职责责任体系、预案体系、救援力量体系和保障体系等方面对基层应急管理体系创新和实践路径作进一步深入探究，以期在新时代战略目标指导下，构建更加高效的基层应急管理体系。
一、基层应急管理体系面临的新形势、新任务
在国家安全体系建设和基层治理现代化的推动下，基层应急管理体系正面临前所未有的改革需求。党的二十大提出要健全国家安全体系，提高公共安全治理水平，并将其作为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。与此同时，2024年发布的《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步提升基层应急管理能力的意见》（以下简称《意见》），为基层应急管理体系的建设提供了政策指导，强调党政领导责任、贯彻“两个坚持、三个转变”，以提高防灾减灾能力。然而，在现实层面，基层应急管理体系仍存在组织体系不完善、人员和物资保障不足、应急响应能力薄弱等问题，致使基层在应对突发事件时面临诸多挑战。因此，如何在顶层设计、政策落实和基层实践之间实现有效衔接，推动基层应急管理体系向现代化、科学化、智能化方向发展，成为当前亟待解决的重要课题。
（一）顶层设计：深化国家安全治理体系的要求
基层应急管理体系的顶层设计面临深化改革的要求。一是构建“大安全、大应急”体系。当前，我国正在构建“大安全、大应急”框架，以实现全灾种、全链条的管理体系。这一要求不仅针对中央和省级层面，也对县乡基层应急管理提出了整合、统筹的制度设计要求。二是推进基层治理体系现代化。党的二十届三中全会强调，到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化。这意味着，基层应急管理体系必须实现精细化、数字化和智能化转型，以适应现代治理需求。
（二）国家政策：新法新规的指导与推动
《意见》对基层应急管理体系的建设提出了具体要求。一是强化党政领导责任。《意见》规定，党政主要负责同志是本地应急管理工作的第一责任人，要定期组织研究应急管理工作。这一要求使得基层应急管理的组织体系更加清晰，强化了责任落实。二是贯彻、落实“两个坚持、三个转变”。“两个坚持”，是指要坚持以防为主、防抗救相结合的方针，坚持常态减灾和非常态救灾相统一。“三个转变”，是指努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。[7]在基层落实过程中，这一理念意味着既要从观念上全面实现“预防为主”的转变，又要从职能机构上实现统筹和整合；既要在具体操作上实现“防”的能力提升（包括加强应急预案建设、提升监测预警能力、加大基层防灾减灾资金投入等），又要在考评制度上实现创新（以提高防风险能力和降低灾害损失等为主要指标）。
（三）现实状况：基层应急管理体系的挑战与困境
尽管国家层面已经对基层应急管理提出了系统性要求，但在现实操作中，基层仍然面临诸多挑战。一是组织体系不完善。大多数县乡应急管理机构仍处于整合阶段，存在“指挥不畅、队伍不稳、能力不强”等问题。[8]例如，在甘肃省的调研报告中提到，县级应急指挥体系尚未延伸至乡镇和村（社区）一级，常态化管理仍以电话和会议系统传达为主，缺乏统一的数字化应急平台。二是人员编制不足，专业能力欠缺。全国大部分乡镇尚未独立设立应急管理机构，相关岗位多为兼职，缺乏专职、专业人员。根据《中国应急管理发展报告（2023）》，全国乡镇街道消防站仅配备6.3万名专职工作人员，难以满足日益增长的应急管理需求。[9]三是物资保障和救援力量体系不健全。在基层应急管理体系中，物资储备和救援力量的布局仍存在“倒差”现象，即重要装备和储备资源主要集中在县级及以上单位，而村屯一级保障能力明显不足。[10]在突发事件中，基层往往面临“第一时间响应难、物资调配难、协同作战难”的困境。
在国家安全战略和基层治理现代化的大背景下，我国基层应急管理体系正在经历深刻变革。通过完善顶层设计、落实政策要求，并针对现实问题精准施策，可以推动基层应急管理体系向现代化、科学化、智能化方向迈进。未来，基层应急管理的创新应重点围绕组织体系建设、数字化治理、专业人才培养和物资保障体系优化展开。
二、基层应急管理体系创新的基本遵循
基层应急管理体系的创新是提升应急管理能力的核心内容。面对日益复杂的风险环境和各地基层发展水平的差异，必须结合实际情况创新应急管理体系，以适应新时代应急管理工作的需求。然而，创新不能脱离科学理论的指导，必须遵循应急管理的基本规律和基本原则，以确保改革的合理性、有效性和可操作性。结合党和国家关于国家安全治理的顶层设计、国家新政策、法规的指导与推动，以及基层应急管理体系面临的新挑战，笔者认为基层应急管理体系的创新应当坚持“人民至上、生命至上”的核心价值理念，以“两个坚持、三个转变”为导向，坚持因地制宜、依法创新的工作方法，推动基层应急管理体系改革再上新台阶。
（一）坚持“人民至上、生命至上”的核心价值理念
“人民至上、生命至上”是我国应急管理工作的核心价值理念。应急管理工作的根本目标是保护人民生命财产安全，重点是保护人民生命安全。基层应急管理工作直接面对各种风险、各类突发事件的挑战，其体系是应急管理各项工作的基础保障。因此，无论是组织体系的构成还是体制机制的模式，都应当以实现此目标为根本遵循。
1.在组织体系上，必须做到系统、有力。组织体系解决的是管理主体问题，是解决“谁来管”的问题。人民安全的重要性不言而喻（以人民安全为宗旨），这么重要的事情必然要求管理主体具备系统性和专业性。一方面，要求基层党政主要领导必须承担应急管理领导、决策、指挥职责。《意见》规定，党政主要负责同志是本地应急管理工作的第一责任人，定期组织研究应急管理工作。另一方面，要求承担应急管理具体工作的主体不能有缺失，必须满足全风险、全过程、全链条的管理要求。此外，这些主体还必须具备相应的专业化履职能力。
2.在管理体制上，必须做到权威、科学。应急管理体制在应急决策指挥中居于决定性地位。这就要求在基层应急管理实践中落实《意见》第一条要求，全面加强党的领导，在党的集中统一领导下，完善基层应急组织体系，把党的领导贯彻到基层应急管理的全过程各方面。例如，根据“党政主要负责同志是本地应急管理工作的第一责任人，定期组织研究应急管理工作；党政领导班子其他成员对分管范围内的应急管理工作承担领导责任，与业务工作同部署、同推进、同检查”，建立落实相应的管理体制和工作机制。在实现体制权威性的同时还必须满足科学性。科学性就是要优化基层应急管理权责配置。一方面，需要在创新相关决策指挥机构（如减灾委）时充分考虑必要性，在创新日常管理协调机构（如减灾办）时也需要赋予其专业性。另一方面，由于基层突发事件的突发性、直接性、具体性的特点，对处置的快速性、有效性要求更高。因此，基层应急体制要考虑指挥决策权的下移和免责条款的配套。
3.在应急机制上，必须做到灵活、高效。如果应急机制不健全，再多的部门（人员）堆积在一起也无法有效保障人民安全，反而有可能造成多头指挥、推诿扯皮，进而严重影响应急管理效能。因此，应急管理体系创新的内在要求必然是运行机制的灵活、高效，而基层面对风险和突发事件的直接性和紧急性决定了基层管理应急体系必须创新工作机制，确保灵活高效。例如，基层突发事件会商研判机制就没必要过于讲究阵势的全面和流程的完整。
（二）贯彻落实“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾理念
“两个坚持、三个转变”是我国应急管理工作的根本遵循，也是基层应急管理体系改革创新的主要目标，具体要通过职能统筹、队伍整合、力量前置等来实现。
1.实现职能统筹。职能统筹就是要坚持系统思维，按照“以防为主、防抗救相结合”的方针统筹基层各职能部门在防、抗、救各环节职能的完整落实，要防止职能推诿（应急管理体制改革之初，有的职能部门把“防和抗”的职能一股脑推给应急部门）和缺位。从调研的情况看，基层政府应急管理体系存在比较突出的问题就是应急职能统筹不到位，这也是近年来各地纷纷进行改革创新（比较常见的做法就是成立应急委和各专项指挥部）的内在动因。
2.实现队伍整合。应急队伍（力量）整合是提高基层综合防灾减灾救灾能力的必然要求和有效手段。整合不是合并，是统筹使用，让专业的人干专业的事，取长补短。在基层主要通过完善预案体系的方式整合专业、半专业、志愿者队伍，整合消防综合救援队伍、特种专业救援队伍，整合上级、本级、下级应急队伍，使各支队伍能够在应急过程中协调发挥各自的力量。
3.实现力量前置。力量前置就是根据风险预警，提前将相关队伍部署到灾害可能发生的最前端。例如，广西壮族自治区是洪涝灾害频发的地方，自治区应急管理厅从机构成立之初就在防汛抗涝方面坚持“一线工作法”，核心举措是提前将各支队伍和相关设备部署到防灾救灾一线，努力缩短救援距离、减少准备时间，尽力将灾害损失降至最低。
（三）坚持因地制宜、依法创新的工作方法
《意见》颁布之后，很多地方迅速出台了实施办法，为基层应急管理体系创新提供了新的契机和依据。在这种情况下，一些先行先试的地方（如浙江省）可能会成为其他地方学习模仿的榜样。但是，每个地方的风险特征、经济发展水平、社会治理水平等都有差异，可以借鉴转化，但不能照搬照抄，否则会“水土不服”。加之体系的创新一定涉及人财物的重新调整和分配，还必须依法开展。
1.坚持因地制宜创新。因地制宜是我们党的基本工作方法，是马克思辩证唯物主义在工作实践中的基本要求和反映。基层应急管理体系创新因地制宜的大方向是要坚持“因灾适用，量力而行”。基层应急管理体系创新“因灾适用”是指要根据各地的灾情实际和常发性突发事件（风险）的应对需要而开展，在表现形式上既不必跟上级体系保持完全一致，也不必跟其他同层次基层应急管理体系完全相同。“量力而行”是指各地基层应急管理预算编制和投入要与本地经济社会发展相适应。
2.坚持依法创新。依法创新始终是各项创新工作的底线，应急管理体系创新也不例外。基层应急管理体系创新要遵循相关法律法规。一是遵循组织法，表现为构成新体系的机构和人员在规格、规模和性质上必须符合现行组织法相关规定。二是遵循应急管理方面的法律法规，表现为相关做法或规定不能违背突发事件应对法等上位法的基本规定，如权责义务、信息报送、责任认定等。三是遵循其他重要政策和行业规定，尤其是不能违背自然灾害、事故灾难、公共卫生事件及社会安全事件的硬性规定，如关于自然灾害（防洪法）、安全生产（持证上岗）、环境保护等方面的政策和行业规定。
三、创新基层应急管理体系的实践探索
为了确保基层应急管理体系创新的顺利实施，各级党委和政府需在现有框架基础上，进行多维度的统筹设计和系统性创新。通过对现状的全面分析，深入挖掘潜在问题与差距，结合理论和政策标准，基层应急管理体系的创新路径应从实地调研、差距识别、资源整合到系统设计逐步展开，从而实现应急管理能力的提升。
（一）把握基层应急管理体系创新的基本底数与实践标准
任何改革或创新都是基于对现状的研究，通过改革或创新消除现状与目标之间的差距。同时，基层应急管理体系的创新应当有明确的标准，对照标准摸清楚差距再精准发力。因此，创新基层应急管理体系需要把握基层应急管理体系的“三大底数”和“三类标准”。
1.创新基层应急管理体系要基于对本地应急管理基本要素的调查研究，把握“三大底数”。一是把握“风险底数”。要建立常态化风险识别和评估机制，为常态化风险监测提供动态、有效的依据。首先，要密切关注传统风险的现状，敏锐感知其演化趋势。特别是要落实党的二十大关于“推进安全生产风险专项整治，加强重点行业、重点领域安全监管”的重要部署。其次，要密切关注非传统风险。责成相关主管机构，如减灾委或相关职能部门建立非传统风险研判机制，实现风险感知全覆盖。最后，还要及时研判新项目新决策风险，按照“建立健全风险研判机制、决策风险评估机制”的要求，建立健全重大项目、重大决策风险评估机制。二是把握“灾害底数”。一方面，利用统计系统和统计工具（尤其是大数据技术），从灾害本身角度将本地区灾害种类、发生时间、地点、受影响范围、灾害损失等形成完整的数据，为基层应急管理提供规律性认识和重点性布局。另一方面，也要将赈灾救灾以及恢复重建的相关数据也纳入灾害底数管理，为未来的相关工作提供依据和参考。三是把握“资源底数”。包括人力资源、政策资源、财力资源、装备资源、应急储备、物流资源、紧急避难场地资源等，这些资源是应急体系得以运转、应急能力得以提升的基本保障。
2.创新基层应急管理体系要参照理论、政策与实践标准。第一，理论标准层面。需要按照“大安全大应急”“全灾种全过程”的理念来设计体系框架和组建职能部门。要求各机构之间要实现职能边界清晰，责任链条完整，行为迅速规范，目标清晰统一。第二，政策标准层面。新修订的《中华人民共和国突发事件应对法》规定：国家建立统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制和综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的工作体系。这给各级党委、政府提出了应急管理体系建设的政策标准，是体系建设的依据和目标。第三，实践标准层面。对标《意见》要求，从是否真正有利于提升基层应急五大能力方面进行检验，即：组织指挥能力、风险防范能力、队伍实战能力、应急处置能力、支撑保障能力。
（二）创新基层应急管理体系的总体工作思路
有了原则遵循、基本标准，各地基层党委、政府还应当认真审视应急管理体系现状，进一步思考是否存在差距、差距有多大、形成差距的原因何在、依靠当前的资源能否通过创新体系减小或消除差距，以及如何通过创新体系、整合资源实现提升基层应急管理能力的目标等问题。
1.调查研究，拿出“办法”。按照《意见》要求，基层党委、政府必须落实主体责任，建立主要领导亲自挂帅、分管领导亲自指挥、主管领导亲自推进的工作格局。要在充分调查掌握本县域应急管理底数和全国其他县域创新做法的基础上制定本县（市、区）落实《意见》的实施办法，如《XX县（市、区）进一步提升应急管理能力的实施办法》。基层提升应急管理能力的实施办法必须切实可行，落实落细，绝不能只是上级的《意见》或实施办法的翻版，只提原则要求和目标，而是要基于本县的资源、借鉴外县的创新实践，拿出具体的改革创新措施，并在附件中增加具体做法、操作说明等，为基层应急实践提供参考。
2.顶层设计，形成“格局”。一是建立大安全大应急框架。党的二十大提出要“建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型”。这对基层应急管理体系提出了新的要求，最根本的就是形成涵盖所有风险的治理结构，完善责任体系和问责机制，建立防、抗、救、复（重建）有机运转的协调机制，形成监测预警、会商决策、响应处置、信息发布、善后恢复闭环运行的应急机制，等等。这就需要基层在职能、机构、制度、机制等方面实现创新（优化和重构），消除职能交叉、权责不清、推诿扯皮的现象。二是要统筹发展和安全。统筹发展和安全是党中央对各级党委、政府的基本要求，基层是我国治理的重点和难点，是各种风险和突发事件的汇集地，特别需要强化统筹发展和安全的能力，“守住不发生系统性风险的底线”。越是在基层，统筹发展和安全的压力越大、要求越具体。一方面，通过建立健全责任体系落实“三管三必须”（管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全）；另一方面，建立健全大安全大应急框架下的横向到边、纵向到底的指挥体系。
3.统筹资源，稳步推进。基层要善于统筹政府、市场、社会三方面资源。统筹政府资源主要是指统筹政府内各系统、各部门之间的资源，包括软资源（如人才、队伍、政策等）和硬资源（财力、设备、数据等），为创新基层应急管理体系创造基础条件，如一些县应急管理局指挥平台整合了公安、交通、政法、市场监管、水利（水务）的监控终端，实现了预警和指挥体系的大融合，极大提高了决策和指挥效率。统筹市场资源主要是统筹经营主体参与应急事业，充分发挥经营主体的创造力和市场体系的运转消化能力，为基层应急管理组织体系提供可选择的治理主体（购买服务），为基层物资保障体系提供合作伙伴、减负增效等。统筹社会资源主要是通过创新组织体系、队伍体系、政策体系等，整合社会组织（特别是志愿者组织）和民众力量，在应用科普宣教、信息报告、预警、第一响应、辅助救援等方面发挥积极作用。稳步推进是指基层应急管理体系既不可能一蹴而就，需要量力而行、逐步提升；也不可能一成不变，需要不断改革、创新完善。因此，基层应急管理体系创新应该采取渐进路径，根据条件和资源，立足有什么就用什么、需要什么就争取什么的原则，不断创新、动态完善。
（三）基层应急管理体系创新的主要面向
在应急管理体系的具体内容没有统一答案之前，对照《意见》中提升基层应急管理能力的要求，创新基层应急管理体系着重从以下几个方面发力。
1.组织体系创新。主要是从机构完备、职责明晰和人员到位等方面入手，实现应急管理职能县、乡（镇）、村、屯四级贯通。在县级层面，主要是通过建立统一领导机构和专业指挥机构，厘清各部门的职能责任、整合各系统给予基层的资源，实现统一指挥、专业化运行。在乡镇层面，要创新组织，形成载体，明确应急管理职能。可以借鉴浙江基层应急管理体系和能力建设先行示范区的做法：在乡镇（街道）层面全面建立由党政主要负责人为双主任（组长）的应急管理委员会（领导小组），由分管平安建设工作的党委（党工委）副书记或政府常务副职担任常务副主任（副组长）、各相关分管负责人为副主任（副组长）；根据需要设专职应急管理人员若干名。例如，浙江绍兴建立健全以乡镇（街道）主要领导负总责，排位第一的行政副职领导牵头负责本辖区安全生产和消防安全工作；整合安委会、消安委、消防指等议事协调机构职能，统一设置应急和消防安全委员会。在社区（村）层面全面建立由社区（村）“两委”主要负责人担任组长的应急管理工作组。在社区（村）干部中择优选配社区（村）应急管理员，负责统筹落实社区（村）安全生产、消防安全、自然灾害防治等应急管理日常工作。在屯级层面建立以网格为基本单元的基层应急管理组织架构，实行一名应急管理员面上统筹、多名责任人分领域负责、网格长和网格员分区域落实机制。
2.指挥体系创新。按照《意见》“建立应急指挥机制。完善县（市、区、旗）、乡镇（街道）大安全大应急框架下的应急指挥机制，统一组织、指挥、协调突发事件应急处置工作。明确党政领导班子成员和相关单位职责，完善调度指挥、会商研判、业务保障等设施设备和系统，确保上下贯通、一体应对”的要求，在完善组织体系的基础上，从软硬件两方面构建统一指挥的平台。从硬件方面整合平台资源，将县一级承接的上级各系统平台实现整合和共享；从软件方面通过“智慧应急一张图”实现各系统终端信息集中；在效果上通过现代通信技术和会议系统实现“面对面”、可视化。如江西省资溪县2021年3月初建成全省首个乡镇级应急指挥中心嵩市镇应急指挥中心，按照“大应急”思路，该中心充分整合应急、消防、气象、交警等各类资源，建立了一套紧急事件发生时进行高效决策的应急指挥系统，形成多部门联动机制，可有效应对各类灾害事故的指挥、救援、监测、预警、发布、上报等工作。目前，该中心共有森林防火半专业队、消防中队、交警中队、综合执法队等4支队伍，共计20余人，实行24小时值班，建立健全“发现上报、协调救援、跟踪回访”闭环工作机制，进一步提高了紧急事件处理质量与效率。
3.预案体系创新。首先，要从预案制（修）定方法上确保基层预案的可行性、实操性、简易性。主要是遵循“四个基于”：一是基于风险分析，以最基本、最常发、最严重的风险为制定预案的依据，既实现预案全覆盖又把握重点；二是基于情景构建，以风险发生后的致灾（害）范围、致灾（害）方式、灾害性质特点等为依据形成应对机制，规范应对行为；三是基于应急资源（设备、物资、队伍等），提供应急保障；四是基于常态化应急演练，完善应急机制、提高处置能力。其次，要利用技术手段不断提升预案的管理能力，实现资源保障可视化调配、指挥处置“面对面“开展，大力提升预案质量和启动预案（响应）的效果。
4.保障体系创新。一方面，要充分发挥市场和社会机制作用，根据物资储备目录和救灾实际需要，吸纳相关企事业单位参与到应急物资储备保障体系当中，有针对性地加大救灾物资协议储备力度。如广西南宁、钦州等市制定政策鼓励企业通过在社区和村（屯）投资建设“应急超市”，为家庭储备应急物资和装备提供方便，为应急保障下沉提供支持。另一方面，要根据灾害风险评估和需求分析，合理规划和布局应急物资储备库、应急救援队伍、应急避难场所等，确保在灾害发生时能够迅速响应并提供有效支持。
5.救援力量体系创新。《意见》提出完善救援力量体系，构建“综合+专业+社会”基层应急救援力量体系，推动力量下沉、保障下倾，在党委和政府领导下，由应急管理部门统一指挥、调度使用。这些指导性意见抓住了基层应急管理实践的基本特点，同时也吸纳了各地基层的创新做法。创新救援力量体系关键是在基层培育多元救援主体，挖掘社会力量参与应急。如广西通过五年的努力建立了覆盖全区农村和社区的“八桂应急先锋社区响应队”，响应队的成员主要是基层街道（社区）、乡镇、村（屯）的工作人员和辖区内身体好、有专长的居民（村民）、转业军人等。社区响应队由全区各级减灾委、应急管理局组织实施，明确行动目标和保障措施，把社区响应队伍建设纳入基层应急救援队伍建设统筹范围，统一规划、统一实施，从组织建设、技能培训、救援实施、政策扶持、评估考核等方面统筹协调和推进。响应队在应急宣教、防灾减灾、信息报告、先期处置等方面发挥了第一响应人的积极作用。江西省将社会救援队伍建设纳入民生工程进行统筹，强化资金扶持，由财政给予一定资金补助，用于装备采购维护、人员培训等，实现区域合作和资源共享，提升社会救援队伍协同应对突发事件的能力。全省已成立蓝天救援队、蓝豹救援队、赣南公益救援队等县级以上各类抢险救援队伍共698支32765人，从事野外搜救、水上救护、心理疏导等多种类型的应急救援救助。
结语
在新时代国家治理体系和治理能力现代化的背景下，基层应急管理体系的建设已成为国家安全战略的重要组成部分。本文围绕基层应急管理体系的创新需求，从理论依据、实践路径及现实挑战等方面进行了深入探讨。研究表明，基层应急管理体系的创新必须坚持“人民至上、生命至上”的核心理念，以“两个坚持、三个转变”为指导方向，并在因地制宜、依法创新的原则下，推动组织体系、指挥体系、预案体系、救援力量体系和保障体系的协同发展。
尽管当前基层应急管理体系建设取得了一定成效，但仍面临一些突出问题，包括组织架构不完善、预警与应急响应能力不足、资源整合不充分等。未来的改革可以从以下几个方面着手。一是完善法律保障，强化责任落实。推动突发事件应对法细化与配套政策出台，明确基层政府的法定职责，建立分级管理与考核机制，确保各级政府在应急管理体系中权责清晰。二是优化财政支持，提升资源配置。建立稳定的财政支持体系，设立基层应急管理专项资金，推动财政资金向基层倾斜。鼓励地方政府通过政府与社会资本合作（PPP）模式，引入市场力量，提高资金使用效率。三是推动技术赋能，提升数字化治理能力。加强基层应急管理的数字化转型，构建智慧应急管理平台，充分利用大数据、人工智能、物联网等技术，提升风险预警能力和决策科学性。例如，推广基于地理信息系统（GIS）的灾害风险评估，提高突发事件监测与预警能力。四是加强社会协同，构建多元参与机制。充分发挥社会组织、志愿者、企业等多元主体的作用，建立政府与社会力量协同的应急管理模式。鼓励社区建立基层应急响应队伍，推动社会资本参与应急物资储备和应急演练，提高社会协同能力。五是强化能力建设，提高基层应急响应水平。加强基层应急管理队伍的专业化培训，设立常态化培训和演练机制，提升应急管理人员的实战能力。同时，建立跨区域应急联动机制，实现区域协同应对，提高基层突发事件的快速响应能力。
随着治理理念和科技手段的不断发展，基层应急管理体系将向着更加智能化、精准化、协同化的方向发展。未来，必须加强政策引导、技术赋能和社会协同，推动基层应急管理从被动应对向主动预防转变，构建高效、智能、可持续的基层应急管理体系，为国家安全和社会稳定提供坚实保障。
[基金项目] 中共广西区委党校（广西行政学院）国家社会科学基金申报培育项目“西南民族地区农村应急志愿者队伍建设研究”（2021PY02）。
[作者简介] 盘世贵，中共广西区委党校（广西行政学院）应急管理培训部主任、教授；刘锐一，中共广西区委党校（广西行政学院）讲师，博士。
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