根据任务的重要性和紧迫程度,公共事务可分为非常规事务和常规事务。对于不同性质的跨界事务,领导层级的介入程度具有差异性。当遇到全局性、突发性、紧急性的非常规任务时,高层决策者往往将其列为优先议程,设定治理期限,要求在规定时间内解决问题。这类任务面临巨大的时间压力,需要发挥领导力,构建集中化的跨界整合平台,汇聚多个部门(单位)的资源,组建工作专班,以任务为导向,进行跨界指挥和协调。而就常规事务来讲,其任务数量众多,决策者精力有限,处置的时间压力较小,各方行动者根据已有的规则、标准和程序运行,遇到需要协调的事项,则建立磋商机制。我国城市治理区分常规事务与非常规事务,跨界治理采取不同的议程设置方式,形成了差异化的治理逻辑。
非常规事务:政治引领的整合逻辑
非常规事务具有大量不确定因素,没有先例可循,任务应对的紧急性、风险性特征凸显。对非常规事务的界定,可能基于客观形势和外部压力,也可能基于领导者主观认定。指标异常、危机事件、抗议活动、媒体曝光都会触发议程设置,将常态问题转化为非常规问题,要求政府将其列入正式议程。领导者高度关注一项政策问题,可通过指示、批示方式做出部署,直接将其列入非常规事务,要求有关部门给予优先关注,并采取处置措施。当政府系统将一项议题列为非常规事务时,就会触发政治引领的整合治理,即压缩决策时间,迅速采取行动,进行跨部门动员和社会动员,调动多方主体及其资源,提升资源汲取能力,在规定时间内完成任务。在这种情境下,跨界治理依靠政治力量的驱动作用,进行跨部门、跨层级、跨系统整合,动员多方主体参与任务应对。一方面,政府系统通过议题建构方式,提出重点任务,释放政策信号,引起行政部门、利益相关者关注;另一方面,政治力量也会进行政治动员和社会动员,提供资源支持,形成整合治理格局。
在中国的制度情境下,这种政治引领的整合逻辑以执政党为枢纽,各级党委发挥引领和动员作用。执政党承认市场机制与社会机制的正当性,针对重大议题和重点事项,发挥政治引领作用,集中力量办大事,从而咬定目标、攻坚克难,推进重点工程、重点项目、重点任务落实。政治引领的整合逻辑以任务为导向,对政府、市场和社会主体进行跨界协调,调动人、财、物资源,形成合力。具体来讲,权威引领的整合逻辑具有以下几个特征:一是党总揽全局,负责把握政策方向,确定重点工作,提供政治势能;二是以中心任务为导向,设定优先事项,列入重点任务,提供注意力支持,从而打破常态运作,抽调资源集中应对;三是构建跨界整合平台,包括领导小组、联席会议、指挥部、工作专班等,将涉及部门列为成员单位,通过议题驱动、规划驱动、会议驱动方式,调动多部门的人、财、物资源,并吸纳社会主体参与。
从具体运行看,政治引领的跨界整合依赖以下几项机制发挥作用:(1)权威协调机制。当确定非常规任务后,党政系统将其列为重点任务,基于任务导向,推动组织和流程再造,构建议事协调平台,发挥政治势能的优势,从而重构条块关系,强化对行政机关、公共机构的统筹协调,促使各方采取协作行动。(2)关系嵌入机制。为提升非常规任务的应对能力,党政系统通过关系嵌入的方式,将组织、人员、资源嵌入企业、社会组织、社区,促进资源交换和共享,提升治理绩效。公共部门对市场和社会组织的引领能力,与组织和关系的嵌入程度具有直接相关性。(3)社会动员机制。有效的社会动员能增强市场和社会主体的认同感,调动各方积极性,增强社会凝聚力。为调动多方资源,党政系统依托党员队伍的组织优势,发挥党员干部的示范作用,引领社会力量参与,将党的领导优势转换为跨界治理的行动力。(4)考评问责机制。非常规任务治理具有紧迫性和时限压力,为促使各方履行责任,需要建立考评问责机制,强化过程和结果管理,纠正不作为现象,在必要时进行问责。
常规事务:规则带动的协同逻辑
常规事务是指重复出现的公共事务,具有常态性、例行性和广泛性,这类事务治理通常有法可依、有章可循,决策系统不再将其纳入优先事项,各部门基于专业化分工和职责定位,各司其职。对于跨界性质的常规事务,相关主体依据规则、标准和程序进行协调。格雷厄姆·艾利森提出:“协调就要求有标准运作程序,即做事规则。需要上百人参与的行动要想能够可靠地取得成功,则需要确定好的‘程式’。”对于部门间协调来讲,这种“程式”表现为科层制的常态程序,即需要遵守一套标准化程序,它顺应专业化分工的要求,适合于处理常规性任务。常规事务治理的时间压力较小,可按照例行的程序进行运作,遇到争端由当事方通过协商进行协调,或求助于制度化的争议裁决机制。当缺少规则时,当事方通过协商达成协议,形成共同规则。这样,常规事务的跨界治理在规则带动下进行协同运作。当出现争议时,各方协商寻求解决方案,如果不能自行解决,则通过行政仲裁、司法判决途径进行处理。
规则带动的协同逻辑的显著特征是行动者的地位平等,各方主体在信任、承诺和互惠的基础上,建立合作关系,明确各自的权利和责任,形成跨界运作的基本规则。换言之,协同逻辑以平等和自愿为基础,不同主体基于民主协商开展跨界合作。有研究者指出,协同治理是在民主制度中进行治理的新范式,它赋予公民和利益相关者利益和意见表达机会,引入“具有更高水平的透明度、责任性和合法性的治理体系”。法律法规以及集体规约为跨界协同提供了基本的规则、标准和程序,明确了权责划分,并设置争端解决机制,行动者可预判结果,有利于提升跨界协同的稳定性和可持续性。
在城市跨界治理中,规则带动的协同逻辑有赖于必要的运作机制,主要包括:(1)跨界对话机制。协同逻辑以行动者的地位平等为前提,设置集体论坛,吸纳利益相关者参与,通过面对面交流,寻求最大公约数,形成各方都接受的行动方案,保障跨界决策更为审慎、透明和负责。在此过程中,行动者在试图说服其他主体时,自身也会调整诉求。(2)契约规范机制。基于互惠承诺进行对话,目的在于达成集体约定,明确各方权利和责任,作为共享观念和集体记忆发挥作用,从而降低交易成本。(3)互惠合作机制。互惠有利于增进信任,可引导行动者作出合作承诺,并分担责任。如果人们确定合作能够得到回报,跨界合作就相对容易实现。(4)争端解决机制。为促使行动者遵守规则,跨界治理需要完善争端解决机制,对违规者给予相应制裁。在法治环境下,这种制裁主要通过行政和司法途径予以实施。
城市跨界治理的逻辑转换
城市跨界治理需要根据任务的不确定性、紧迫性和风险性,选择合适的组织逻辑。随着任务情境发生变化,组织逻辑也要进行转换。政治引领的整合逻辑并非万灵药,难以适用于所有情境。同样,规则带动的协同逻辑也不能解决所有问题。改进城市治理,需要破除单一最佳模式的思维定式,正确判断问题的性质,将跨界治理的组织模式“搞对”。这个过程既需要有一套制度规则,也需要收集问题情境的可靠信息。
政治引领的整合逻辑适用于非常规问题治理,这类问题的不确定性凸显、时限紧迫、潜在风险较高,需要政府系统给予优先关注,列入优先解决事项,打破科层体系的常规运作,调动多方主体及资源,在规定的时间内完成任务。整合逻辑要求政府系统在分配注意力时,对非常规问题有所倾斜,在资源配置时给予优先考虑。整合逻辑只能应用于部分事项,难以应用于所有任务。如果不区分轻重缓急,将该模式用于所有公共事务,决策系统的注意力和资源投入就会分散化,导致重大任务、重点项目、重点工程得不到有效落实。
相形之下,规则带动的协同逻辑适用于更广泛的公共事务。城市是具有综合性功能的人造空间,城市运行涉及的大量事务具有跨界特征,需要多方主体协作完成。各种组织都有自身的目标和功能定位,依据法律法规、行政规章设置的标准和程序运作。规则带动的协同逻辑强调各类组织依规运作,出现争议则经由协商达成共识,基于共识进行协同。良好的合作形成良性循环,使得协同行动更具可持续性。如果绩效不佳,跨界治理则会改进合作方式,探索新的治理路径。
当规则带动的协同治理不能有效解决问题时,随着时间推移,问题不断积累,风险越来越大,重复出现的常规事务也可能引起决策系统关注,从而转化为“非常规事务”。在这种情况下,跨界治理就会切换行动逻辑,从规则带动转化为政治引领,从协同逻辑转变为整合逻辑,致力于增加资源投入,尽快化解重大风险。随着跨界问题的风险性降低,政府系统会转移注意力,将政治引领模式应用于其他议题。这样,该项议题就会回归常态治理,依据规则、标准和程序进行运作。两种治理逻辑的适时切换,有利于提升资源配置效率,让城市治理更具韧性。党政系统基于实事求是的治理原则,根据具体情境和任务目标,及时切换组织模式,有效提升了公共治理的组织韧性。
(作者分别为中国人民大学公共管理学院教授、中国人民大学公共管理学院博士研究生)