李长健 姜瑜
[摘 要] 当前乡村基层法治建设存在着“重资源整合，轻制度整合、模式整合”的治理趋势，以适应性与自主性为主要特征的弹性治理理念可以为乡村基层法治建设提供新的视角，对此趋势予以改善。弹性治理既能为乡村基层法治体系提供结构兼容、规则转化及理念补充的协同功能，又具备对乡村基层法治目标的实现具有切实效果和可行性、问题简易化及应用必要性等工具价值。将弹性治理理念融入乡村基层法治建设中，要遵循其自主性调适、兼容性创新、发展性规范与群众性监督的行动逻辑，并以组织弹性、目标弹性、规则弹性、方式弹性为抓手进行整体建构。
[关键词] 弹性治理；乡村基层法治；协同属性；工具属性
[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7453（2024）04-0075-09
一、问题的提出
党的二十大报告强调，“推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平”，[1]《中华人民共和国乡村振兴促进法》提到“建立健全党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制和自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系……”。着力健全乡村基层法治体系、完善乡村基层法治建设，是全要素、宽领域、高质量地推进基层治理体系和治理能力现代化的应有之义，为实现乡村全面振兴构建了规范化的行为框架、提供了兼具信度与效度的保障基础。从乡村基层法治的现有法律规范、具体治理实践和学术关注侧重点而言，该领域在治理资源、治理制度、治理模式等层面均已取得一定成果，但在乡村基层法治过程中亦表现出“重资源整合，轻制度整合、模式整合”的治理趋势，造成整合起来的治理资源因制度衔接松散、模式互动不畅等因素而使用效能较低，具体表现为少数乡村基层事项的治理资源反复配置而造成浪费、乡村基层法治的制度间存在兼容或过渡障碍、管理结构复杂的乡村基层法治主体在应对突发事件时统筹管理过程短暂失序、汲取其他乡村基层法治制度或模式的有益成果时机械模仿、部分乡村基层法治的创新实践难以实现预设治理效果等现实问题①。为了充分发挥乡村基层法治的治理资源实效，规避上述现实问题，需要在资源整合的同时强化制度整合与模式整合，引导治理资源、治理制度、治理模式走向同一向度内协同和多重维度间协同的状态，而探索出一种可以将上述要素协同起来的方法则是深度优化乡村基层法治的重要举措。
“弹性”作为学科背景丰富的专业名词，[2]在国家治理领域被广泛运用。一方面，围绕弹性治理科学理论的研究，有学者通过阐述弹性治理的治理逻辑、治理方式与治理能力，凝练出弹性治理的概念内涵；[3]有学者谈论到弹性治理思维的具体表现以及弹性治理如何在实践中予以实现的问题；[4]还有学者聚焦弹性治理核心要义的探索，强调充分保障个体权利和创新空间。[5]另一方面，着眼弹性治理实践样态的研究，有案例论证了弹性治理在衔接常态治理与危机治理过程中的作用；[6]还有学者尝试从正式制度与非正式制度之间的关系等视角探索乡村弹性治理的路径。[7]不论是关于弹性治理科学理论的研究，抑或是关于弹性治理实践样态的研究，大多突显出弹性治理的适应性和自主性特征，[8][9]这些特征正是弹性治理区别于韧性治理的关键，即弹性治理相较于韧性治理而言，不单具备吸纳并适应社会风险的能力，更多是拥有与社会系统中的主体要素、客体要素、环境要素等积极共振的自主力量。[10]
基于乡村基层法治一定程度所呈现出的“重资源整合，轻制度整合、模式整合”治理趋势，以及该治理趋势所催生的前述资源错配、衔接错位、应急失序、机械模仿、创新低效等诸多现实问题，本文尝试通过弹性治理进行改善，提出把弹性治理融入乡村基层法治体系中，建构起赋有弹性治理特质的乡村基层法治体系。本文所谈论的赋有弹性治理特质的乡村基层法治体系是指在保证法律强制性、规范性等刚性特质的基础上，弹性治理通过调适乡村基层法治体系中的组织、目标、规则、方式等要素，使法律的规范半径可以依据事件、环境的变化趋势进行合法的自主伸缩，进而促成与多种制度、模式的良性互动和契合。一方面，可以促进法律规范体系的全要素发展，增强法律对社会环境的适应能力；另一方面，还可以与村规民约等“民间法”[11]进行衔接与融合，弥补乡村基层法治体系的治理缺位与灵活度不足。
那么，如何使协同的、富有弹性治理特质的乡村基层法治体系建构起来？换言之，弹性治理如何融入乡村基层法治建设，并发挥作用？下文拟从理论证成、行动逻辑、整体建构等方面予以回应。
二、弹性治理融入乡村基层法治建设的理论证成
分析弹性治理为什么能够融入乡村基层法治体系之中，并为多种资源、制度与模式实现协同状态提供方法，前提要明确弹性治理与乡村基层法治体系的契合度。基于此，可以从“协同”和“工具”二元属性展开论证。
（一）弹性治理的协同属性
弹性治理之所以能够让乡村基层法治体系中的多种资源、制度和模式等迈向协同状态，其根据在于弹性治理为乡村基层法治体系提供了结构兼容、规则转化以及理念补充的功能。
其一，为多元矛盾纠纷化解提供了兼容性结构。弹性治理的适应性与自主性特征在嵌入乡村基层法治体系后，促使其在法治过程中适应不同乡村的实际情况去自主安排矛盾纠纷化解的结构。弹性治理并不是突破现有法律制度或模式所规定的矛盾纠纷化解结构，而是通过融合其他治理资源、治理制度及治理模式对矛盾纠纷化解的法定制度进行完善，形塑出法治视域下多元矛盾纠纷化解的兼容性结构，促进矛盾纠纷化解。不同治理资源、治理制度和治理模式在弹性治理所形塑的兼容性结构中发挥的功能各异，或是匹配至法定制度的前置程序，抑或是吸纳进法定制度中，需要适应矛盾纠纷化解工作的现实需要，灵活自主地调整其在兼容性结构中的功能定位，这些都充分体现了弹性治理为乡村基层法治体系所增补的结构兼容功能。而且矛盾纠纷越是复杂，越能彰显结构兼容功能的实践价值。例如在乡村推进林地确权工作时有时会遇到权属模糊的情况①，一些权属模糊是在乡村发展规划背景下产生的，与祖辈达成协议内容存在一定偏差，此时仅仅依托法律制度进行确权可能会激化矛盾，需要整合村规民约、当地习惯、乡贤等要素，通过共同治理来处理发展过程中的共同利益问题。
其二，为整合后的治理制度、治理模式等提供了规则转化空间。弹性治理在整合多种治理制度、治理模式的过程中，并非是无序无向地开展整合，其在整合时需要依据多种治理制度、治理模式之间的关系，例如相互之间存在的竞争、互促等关系，这些关系是决定采取何种思路整合治理制度、治理模式的关键所在。整合后的治理制度、模式等，如果想要维持相对稳定，就需要通过法律规则来确定整合结果。弹性治理推动整合后的治理制度、治理模式等进行规则转化并非为了规范而规范，而是因为整合后的结果在法律规则框架中才可能具备预期效力。弹性治理的适应性与自主性有助于厘清治理制度、治理模式相互之间的关系，并以这些关系为线索进行资源整合、制度整合及模式整合等，之后通过法律规则使整合后的资源、制度以及模式等更加规范化。
其三，为法治视域下的资源整合、制度整合以及模式整合等提供了理念补充。理念具有宏观性、指引性和包容性，本文提出的将弹性治理融入是为了从宏观上指引乡村基层法治体系不断包容更多的治理资源、治理制度及治理模式等，使其在资源整合、制度整合、模式整合的进程中日益完善。法治也具有价值理念的属性，[12]弹性治理融入乡村基层法治体系起到了理念补充的功能。强化乡村基层法治体系的制度整合与模式整合是为了更好地践行公平、正义等原则，但归根到底是夯实“以人民为中心的价值旨归”，[13]而弹性治理的适应性与自主性正是为了更好地服务人本价值而存在，这是法治理念与弹性治理理念的耦合之处，弹性治理是促进乡村基层法治体系中资源整合、制度整合以及模式整合的重要驱动力。然而，以适应性和自主性为内容的弹性治理理念强调因时、因事予以针对性回应，[14]所以当前无法在成文法中通过规定具体法律行为予以呈现，但在立法过程、法律适用过程中不容忽视。例如有学者研究了弹性治理对法治发展的赋能，论证了融弹性于规范的重要性。[15]
不论是弹性治理为乡村基层法治体系提供的结构兼容功能、规则转化功能还是理念补充功能，均表征出一种思路：弹性治理通过整合各种治理资源、治理制度以及治理模式等，为乡村基层法治体系的完善赋能。弹性治理维度中的整合过程并非简单的叠加，而是以适应性和自主性为目标，通过整合形成的法治视域下兼容性结构去化解乡村多元矛盾纠纷，以相互关系为线索开展整合，进而助推乡村基层法治体系的规则转化。与此同时，弹性治理的理念亦成为整合过程的催化剂，这是结构协同、规则协同、理念协同的表现。
（二）弹性治理的工具属性
一些学者们分别研究了信用规制、[16]行政约谈[17]以及绩效付酬[18]等如何作为治理的工具。基于理论归纳和案例剖析可知，成为工具的基础是对目标的实现具有切实效果和可行性、问题简易化以及应用必要性等积极作用。
其一，弹性治理的切实效果和可行性在国家治理、[19]政府模式转变[20]等方面已经得到体现，其对于乡村基层法治体系的切实效果和可行性主要表现在强化乡土优势、法治主体健全、数字技术应用等领域。在强化乡土优势上，弹性治理使法治与乡土文化、亲族血缘、乡贤群体等乡土资源融合得更为紧密，既有助于乡村基层法治体系在运行过程中主动适应乡村人情社会，又有利于通过法治规范、维护乡土资源。例如，弹性治理鼓励乡贤群体参与司法调解，既可以助力法律规范的落实，还可以提升乡贤队伍的专业能力，使乡贤群体参与法治建设更加规范有序、乡村自治的人才基础更加扎实；弹性治理让一些倡导性的法律条文可以融入乡村文化、乡村道德来推行，通过道德积分[21]等形式完善乡村基层法治体系。弹性治理可以改变当前由村民委员会主要承担乡村基层法治任务的现状，转由村民委员会、农村集体经济组织、家庭宗族等共同承担，集合多元主体力量共建乡村基层法治体系。[22]在数字技术应用上，弹性治理与数字治理存在一定的关联，[23][24]弹性治理在融入乡村基层法治体系时将数字技术一并嵌入，通过搭建乡村基层法治要素的数据库和互联互通网络，从而提升乡村基层法治体系的总体运行效率和要素配置精准度①。
其二，弹性治理通过提升乡村自治水平来简化乡村基层法治的监督与教育问题。弹性治理本身蕴含着灵活性[25]与创新性[26]，自治亦具备灵活与创新的品格。[27]法律规范和道德准则是经过法定程序和文化美德所形成的相对稳定的存在，其灵活性和创新性受到主体权限、议事规则、社会共识等诸多限制，且这些限制对于保障良法善治具有必要作用、不能任意突破。弹性治理通过自治为乡村基层法治过程补充了全周期、零距离、多向度的法治监督与教育机制，例如乡村在践行法律、行政法规存在偏差时，可以通过自治程序予以纠偏，由基层群众自治组织、农村集体经济组织等集体通过民主程序将监督意见报给区（县）或街道（乡），这是全过程人民民主与乡村基层法治建设的有益结合；又如法治教育作为乡村法治建设的重点和难点，法律法规已经为法治教育创设了适宜的制度环境、鼓励路径和保障举措基础，但充分发挥这些基础的实效，需要依赖村民接受法治教育的自主性，故而自治是推进法治教育的重要抓手，弹性治理提振乡村自治是由点及面解决乡村法治教育难点的关键。
其三，弹性治理的风险防范与处理能力之于乡村基层法治有着应用必要性。突发性公共卫生事件等因素对乡村的风险防范与处理能力提出了更高要求，但由于乡村在人才、资金、技术等治理资源方面存在相对弱势，目前的风险应对水平难以满足现实需求。仅仅依靠法律规则难以完全应对乡村的社会风险，融入“软法”[28]后的刚柔并济模式虽然缓冲了社会风险带来的冲击，但乡村缺乏对社会风险作出能动反应的能力，因此必须借助弹性治理的适应性与自主性对此进行调适。弹性治理使乡村基层法治要素的集约与分配更为灵活，拓宽了法治要素的行动空间，降低了社会风险对乡村系统的冲击力，从而能够在抵御社会风险的同时作出能动反应。例如乡村自设的调解组织在面对超负荷的群体事件调解任务时，可以主动向当地司法局或人民法院寻求司法资源下沉。
综上所述，弹性治理通过强化乡土优势、完善法治主体建设、推广数字技术应用为乡村基层法治的高质量发展策划了可行方案，又通过自治为低成本、高效率、较容易地解决乡村基层法治难题提供了简化路径，亦是帮助乡村克服资金、人力、技术条件等局限来应对社会风险的必要应用。弹性治理所起到的作用与工具衍生发展的目的相一致，这是弹性治理之于乡村基层法治的工具属性的集中体现。
三、弹性治理融入乡村基层法治建设的行动逻辑
基于上文的分析，可以推导出自主性调适、兼容性创新、发展性规范以及群众性监督等行动逻辑，这是弹性治理融入乡村基层法治建设的操作指南。其中，自主性调适的行动逻辑是原点，兼容性创新的行动逻辑是驱动，发展性规范的行动逻辑是保障，群众性监督的行动逻辑是约束。
（一）自主性调适的行动逻辑
弹性治理主要通过促进治理资源、治理制度以及治理模式等的有机协同，调适改善乡村基层法治体系中的资源配置失衡、制度衔接松散、模式互动不畅等问题。但由于法律规则具有刚性、滞后性和相对稳定性，道德准则衍生于历史传统或乡土地缘，因此法律规则和道德准则在调适治理资源、治理制度、治理模式间的协同关系时灵活度欠缺，这就需要依托富含灵活性的弹性治理对自治权利予以提升。需强调的是，此处自治权利是法律规则赋予的法定自治权利，弹性治理的调适过程更要讲究规则与限度。依托法定自治权利的自主性调适是弹性治理的行动原点，同时要配置一定的必要调适程序，例如参与人员的遴选程序、协同结果的认可程序等。通过自主性调适来协同乡村基层法治的治理资源、治理制度以及治理模式等，需要遴选诸如村民这样的乡村长期居住者、有关单位政策法律制定者与执行者以及参与乡村自治的乡村集体组织负责人等。至于出自不同考量而选出的参与人员分别占有多少比例，需要调适程序明确规定。经过议事程序而达成的协同结果，是直接交由乡村集体组织开展工作，还是先交由地方人大或农业农村部门审议再开展工作，也应当在调适程序中予以细化。协同结果先取得实效再提交有关单位予以认可，还是在议事程序结束后交由有关单位审议通过即可取得认可，亦需要在调适程序中得到相应的界定。
（二）兼容性创新的行动逻辑
弹性治理在协同乡村基层法治体系中的治理资源、治理制度以及治理模式时，会适应乡村的现实需求而自主创新协同的方式，这是适配乡村基层法治体系的兼容性创新的行动逻辑。要保持兼容性创新驱动的持续有力，需要弹性治理重点融入乡村基层法治体系的以下部分：一是要推动乡村集体组织参与涉及乡村事项的地方性法规、地方政府规章的草案评估。通过法律进一步明确乡村集体组织参与草案评估的必要性与合法渠道、评估建议的代表性与作用效果、有关部门对建议的采纳与反馈等问题，这是对乡村基层法治相关立法活动的流程优化，既确保了地方立法权不会任意扩张，又能保障弹性治理所衍生的创新协同方式是与乡村基层法治体系兼容的。二是优化乡村法治试点工作的开展。协同治理资源、治理制度以及治理模式的过程中需要检验，如果不开展试点工作难以保证协同的质量。弹性治理应用于乡村法治试点是将法治协同创新的逻辑起点进一步前置化，置于回应型法治[29]的创新之前。因为弹性治理不单要适应乡村环境，更为重要的是自主作出反应从而与乡村之外的其他要素共振。这对乡村基层法治的指引性、前瞻性和预测性提出了要求，亦更需要开展试点加以检验。乡村法治的试点工作开展要平常化，启动方式应包含先实施后在规定时间内报备的类型，从而补充先审批后实施的情况，如此由乡村通过试点自主探索的法治协同创新更为契合乡村基层法治，彼此间也更为兼容。
（三）发展性规范的行动逻辑
弹性治理既有可能催生出乡村基层法治体系的兼容性创新，亦有可能通过自主性调适促使有关部门修改或完善现有法律规则。发展性规范是未来可能被吸纳到法律规则内容的乡村自治行为规则，例如一些被司法解释承认并推广借鉴的乡村公序良俗在正式成为法律规则之前便属于发展性规范。发展性规范的规范发展方向可“进”可“退”，“进”可以从乡村自治行为规则转化为法律规则，“退”可以通过乡村集体组织的自治议事程序撤销。但要注意的是，尽管乡村自治行为规则作为发展性规范属于乡村自治范畴的内容，乡村自治也要在法治轨道上行进。[30]需要明确规定发展性规范对村民、农村集体经济组织等主体的正当权益造成损害时如何确定承担法律责任的主体，与此同时还要明确该法律责任的责任性质，考虑将罚则内容与责任主体所属系统的内部管理办法相衔接，更要制定对权益受损方的补偿或赔偿标准。发展性规范因其发展性特征所以可能造成规范的不确定性，需合法合理地判断责任承担主体、法律责任性质、罚则内容以及救济标准等。
（四）群众性监督的行动逻辑
弹性治理是在乡村基层法治精神与原则的范围内开展的，而非单在法律规则的范围内。其融入乡村基层法治体系后易于出现行动边界模糊的情况，需对前述行动逻辑进行审视。弹性治理融入乡村基层法治体系的各个方面，单是依靠公权力量难以对其进行既系统又精细的监督，需要充分借助群众的力量，切实有效地防止弹性治理越位。实现对弹性治理的阳光监督要依靠群众审视，更加强调规范化和专业化，需要发挥新型职业农民群体以及乡村网格员群体的作用，他们不仅对乡村社会环境有着细致了解，而且接受过专业的政策培训、技能培训等，加之绝大多数乡村有着网格化管理的基础，所以依托群众监督能够较好地兼顾成本与效果。
四、弹性治理融入乡村基层法治建设的整体建构
赋有弹性治理特质的乡村基层法治体系的具体实现要有现实抓手，而组织要素、目标要素、规则要素等是将弹性治理融入乡村基层法治建设的着力点。
（一）弹性治理以组织弹性为基础框架
组织是推动弹性治理的力量发出者。乡村基层组织结构存在着弹性不足的问题，而提振乡村自治组织是补充乡村基层组织弹性的关键。由于组织一般是由组织机构和组织人员构成，因此提振乡村自治组织既要以组织机构为施力点，又要以组织人员为施力点。一方面，要减少乡村自治组织中的常设机构，代之以因时因事而组建的结构简单、任务驱动的临时工作小组；另一方面，要防止乡村自治组织的过度编制化，因为人事编制可能造成乡村人才结构僵化，可以在大部分岗位采取定期比例轮换制度。[31]但需要注意的是，组织弹性不能超越法律对于组织机构和人事任免的规定，避免组织在弹性治理融入乡村基层法治过程中异常增生。
（二）弹性治理以目标弹性为促成动力
“目标管理”[32]的适用领域较为多元，目标设定的质量影响着弹性治理的方向与效果。倘若目标在初设之时就不含有弹性治理特质，那么后续的资源整合、制度整合以及模式整合等便也难以具备协同性。保持目标弹性需要对目标开展类型化分析再进行设定，可以综合所属维度、协同主体数量、实现步骤等分别由不同主体设定弹性目标。一些仅涉及自治维度、完成所需协同的主体较少、实现步骤较少的短期弹性治理目标可以由乡村自治组织制定，而一些需要协同公权力机关与其他社会组织、实现步骤较多的长远目标则可以由社会工作部门、区（县）及街道（乡）的机关部门制定，甚至部分法律规范层面的弹性目标在设定前可以外包给自治主体先开展自治层面的试点探索。弹性目标的底限是发展规律限度，即弹性目标的设定不能超越乡村法治系统的禀赋以及弹性治理的限度，目标的设定要经过合法性与弹性的双重审查。
（三）弹性治理以规则弹性为行动规范
规则赋有弹性的底层逻辑包括：一是弹性治理在协同乡村治理资源、治理制度以及治理模式时，使弹性治理行动规范的来源维度和规则形成程序得到拓宽，而非局限于法律规范和法定程序范畴，此为规则来源之弹性。二是弹性治理融入乡村基层法治建设过程中所衍生出的大量规则具有发展性，而规则的发展性正是在自主性调适和兼容性创新的行动逻辑基础上形塑的，发展过程本身就是一个动态弹性过程。三是规则所规定的内容包含弹性治理协同治理资源、治理制度以及治理模式的结果，结果所转化形成的规则自然赋有弹性。尽管前述规则的形成过程与具体内容较为多元，但其本质上仍为社会运行规则的组成部分，因此不能突破法律限度、公序良俗等，要在严格遵守法律的前提下协同各种正式规则与非正式规则所承载的权益。
（四）弹性治理以方式弹性为现实化表征
实现乡村基层法治治理资源、治理制度以及治理模式的协同方式弹性，可以借鉴应急管理思维，同时引入数字治理工具。一方面，应急管理思维体现的是紧急情形下的适应性与自主性，对应急管理的运作原则、管理结构、决策程序、动员机制等内容开展适用于乡村基层常态化治理的加工，使治理的结构协同方式、决策协同方式、人力协同方式、程序协同方式等更具弹性。另一方面，引入数字治理工具可以从协同方式运行空间、协同方式样态更迭等方面实现乡村基层法治协同方式的弹性。数字治理工具为弹性治理协同乡村法治的治理资源、治理制度以及治理模式提供了云空间，延展了弹性治理原有法治协同方式的行动空间；而且数字治理工具也丰富了乡村法治治理资源开发利用、治理制度理性决策以及治理模式转型升级的方式，使治理的法治协同方式在智能化、数字化赋能进程中更具弹性。
[ 参 考 文 献 ]
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[基金项目] 国家社会科学基金重大项目“深化基层矛盾纠纷化解共建共治机制及其风险预判研究”（18ZDA166）；中央高校基本科研业务费专项资金资助“中国智治：中国式现代化背景下数字乡村治理法律实现机制及对策研究”（YCJJ20230579）。
[作者简介] 李长健，中国农业农村法治研究会副会长、华中科技大学法律与公共政策研究院院长、华中科技大学法学院博士生导师；姜瑜，华中科技大学法学院硕士研究生。
①这些现实问题是基于笔者近五年前往安徽省、湖北省、湖南省、河南省、山东省等地调研归纳所得。
①案例源自湖北省某市的基层法院。
①相关研究可参见苏岚岚、赵雪梅、彭艳玲于2023年在《电子政务》发表的《农民数字治理参与对乡村治理效能的影响研究》等文献。
