业主委员会的产生和发展，给城市基层治理注入了新的活力和动力元素，有力推动和促进了基层社区治理结构的转型。作为一种新型的基层自治形式，以业主委员会为核心载体的业主自治是建立在业主的建筑物区分所有权的基础之上的。根据《物权法》规定，业主大会是物业管理的权利主体，也是住宅小区最高权力机构。业主委员会是业主大会的执行机构，根据业主大会的授权处理小区物权事务。由此，形成了一种“业主大会—业委会”的治理架构。作为业主选举产生的自治组织，业主委员会是依法组织和监督住宅小区物业管理活动的法定主体。随着物业管理服务越来越成为人民群众幸福感和满意度的聚焦点，住宅小区业主自治失灵愈益成为基层社会治理的重要难题，主要体现在四大方面。

　　“组织困境”：业委会成立比例较低

　　业委会成立难，严重影响和制约业主自治建设，也导致物业管理市场甲方主体长期缺位。虽然业委会制度的实施已有较长的一个时期，但其全国总体成立比例一直徘徊在较低水平，而能够实现正常有效运行的则更少。据相关数据显示，全国业委会成立比例大约为30%。业委会“难产”，主要体现在四个方面：

　　一是“选举难”。从成立条件来看，一个小区动辄几千甚至上万人，要实现法定比例(双2/3参与表决)的投票权数是相当困难的。选举投票程序本身的专业性和复杂性，也增加了难度和门槛。

　　二是“人选难”。业主普遍对小区公共事务参与度较低，要找到既具公益精神、公道正派，又具较强能力的候选委员相当困难。从已成立的业委会来看，大多数以退休人员为主，中青年群体参与相对较少，且委员素质和能力参差不齐。

　　三是“防范难”。从现实情况来看，业委会的发起和成立，大多源于业主自身利益受到侵害需要进行维权，由此就会引发矛盾冲突乃至群体性事件。这也使得业委会容易受到开发商和物业公司等利益相关方打击和破坏。

　　四是“备案难”。从行政合法性的角度来讲，业委会选举产生之后，须向基层政府相关部门完成备案程序方才正式成立。不少小区历经千辛万苦选举产生业委会之后，常会因各种原因在最后的备案环节无法通过而流产。导致业委会成立比例偏低的主要原因包括：一是在观念意识上，对成立业委会的必要性和重要性还存在认识偏差；二是在技术门槛方面，成立业委会客观上具有较高难度；三是在利益影响上，成立业委会利益牵涉大，容易引发利益相关者的阻挠；四是从政策支持上，针对成立业委会的系统支持和扶持较为不足。

　　“制度困境”：业委会履职不够规范

　　业委会履职存在较大的随意性，普遍缺乏清晰明确的责任约定，也缺乏规范标准的评价机制。从现实调查情况来看，业委会履职不够规范，主要表现在四个方面：

　　一是“撂挑子”。业委会主任或委员遇到问题产生矛盾就辞职，甚至集体辞职，直接致使业委会瘫痪解体。部分业主对业委会不满，有时会以发起罢免的方式呈现出来，加剧小区业主内部的“派系斗争”。

　　二是“玩失联”。业委会内部，特别是主任、副主任之间产生矛盾分歧，有时会出现彼此失联、无法联系、不可治理的状况。

　　三是“空挂名”。业委会虽然有多名委员，但经常参与工作的一般就是较少的个别委员，甚至有时候主要就是主任一个人在忙活，其他的委员则基本不参与、不管事、不开会，只是挂个名。

　　四是“拒交接”。新旧业委会换届改选，因利益纠葛时常会出现印章、账册无法及时交接，甚至拒不交接，影响业委会正常运转。值得注意的是，在业委会履职失范中，呈现出两种极端表现形式：一种是特别消极，没有积极性和动力；另一种是特别积极（受到个人私利的驱使）。业主行动中呈现出复杂的公私交织的“混合动因”。导致业委会履职不够规范的主要原因包括：一是履职筛选机制不足。业委会委员由选举产生，对其任职资格条件无法硬性规定，缺乏有效筛选规则，造成委员能力素质参差不齐，无法真正担负起小区治理的职责。二是履职激励机制不足。由于业余、兼职、志愿的性质，业委会成员对物业管理知识的学习意愿不强，长期持续性正常履职意愿和能力较为不足。三是履职监督机制不足。业委会内部的责任监督制度，要么缺乏，要么形同虚设，是否履职、履职好坏基本不承担责任；业主对业委会的监督手段有限，不少小区业主缺乏正常的监督表达和反馈机制。

　　“结构困境”：业委会的权责利失衡

　　从结构体系来看，业委会治理普遍面临权责利失衡困境，主要体现在如下方面：

　　一是“强权力—弱监督”。现行法律设定“业主大会—业委会”架构，业主大会在现实中主要以书面表决而非组织实体运转，缺乏日常的办事机构，这使得业委会在议题拟制、投票表决、决策执行等方面容易操控业主大会，业主大会也难以对业委会进行有效监督。业委会在内部事务上拥有很大的自主权，其处理的不少小区物权事项，所涉资金常常较大，存在各种利益寻租的空间，当业委会运转主要依赖于个别委员甚至单个主任时，业委会更容易出现内部专权而无监督、以权谋私的情形。

　　二是“强技能—弱配置”。业委会工作涉及多数人的利益和诉求，需要花费巨大的精力去思考和平衡，具有专业性、复杂性、难度大的特点，但业委会在人员配置上基本都是业余兼职型的，且人员素质能力良莠不齐、流变性大，缺乏长期稳定的人员队伍。业主委员会只有具备较强的组织管理和协调能力，同时又熟悉物业管理相关政策法规，才能较好胜任职位、行使权力。

　　三是“高风险—低保护”。业委会工作牵涉小区相关各方的利益，是一个较具风险性的岗位，经常要忍受不被理解，被无端的指责、纠缠、谩骂，甚至来自利益受损方的人身威胁和恐吓，且无法及时得到有效的权力救济。

　　四是“高成本—低回报”。现行政策法规大多把业委会定位为公益性组织，实行“义工制”。很多业委会主任、委员为小区公共事务付出大量的时间、精力、金钱成本，但却没有制度化的物质和精神回报，也很难获得应有的认同和尊重。即使有些小区提供一些工作补贴，一般标准也较低。这种高成本、低回报的公益履职模式难以持续，也造成业委会委员在历经上任之初的激情之后，转而寻求制度外的利益与心理补偿、选择退出或不作为。

　　“身份困境”：业委会法律地位不明

　　在城市社区中，居委会、物业公司和业委会是三个基本的治理主体，通常也被称为“三驾马车”。在这三个治理主体中，居委会属于特别法人，物业公司属于营利法人，业委会在现行法律中尚没有明确的法律身份，从而处于一种不对等的法律地位。在地方司法实践中，一些物业纠纷案件中，业委会有时也会被赋予诉讼主体资格。总体来看，业委会法律身份和地位不明，使得其在实际运行中产生一些治理盲区和难点，主要体现在：

　　一是难以有效监管。业委会法律地位的不明确，使得其在实际履职过程中，其行为存在较大的随意性，缺乏有效的监管和规制。不论是街道社区，还是房管部门，对业委会的监管普遍面临人手不足、手段有限、被动消极等问题。对一些比较棘手的物业矛盾纠纷，有时束手无策，或者是躲避不理。

　　二是难以依法追责。由于业委会不具备法人资格，也就很难承担相应的民事主体法律责任和后果。针对一些业委会的非诚信行为，以及侵占业主利益或是利用职务之便牟取个人不法利益的行为，甚至是一些违法犯罪行为，无法得到及时规范和查处。

　　三是难获正常薪酬。业委会作为公益性工作，其委员履职主要基于志愿奉献。目前现有政策法规规定，业委会可以根据小区自身情况，通过业主大会表决通过的内部规定提供一些工作补贴，但却无法按照工作绩效获得正常薪酬。业委会聘用的专职工作人员则可正常领薪，不少小区实践中一直都在实行。

　　四是难获社会认同。业委会法律地位的模糊以及体制地位的暧昧，影响了其社会形象的塑造。伴随着物业矛盾纠纷的大量产生，业委会有时会被视为“麻烦制造者”和“不稳定因素”，从而造成其社会形象敏感，基层政府普遍对其持有较强的防范和警惕心理。

　　总之，住宅小区物业管理关系到每个居民的切身利益，是人民安居乐业、社会和谐稳定的重要基石。业委会发展与治理面临的诸多难题和困境，亟待通过进一步深化改革创新从深层次上予以破解，使得业委会成为更为积极有效、具有正能量的治理主体力量。

　　[作者为北京师范大学社会学院副教授。详情请见《山西师大学报（社会科学版）》2023年第2期《城市社区业委会治理困境及对策研究》一文]

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　　我国城市业委会发展经历了四个阶段

　　城市社区业主委员会的产生是我国住房制度商品化改革的结构性产物，并对中国城市基层治理生态与格局产生深远影响。从一个较长的历史时段来看，我国城市住宅小区业主委员会的产生和发展，经历了一个从“自发成立”到“规范引导”、从“被动应对”到“积极推动”、从“无规可循”到“有法可依”的转变过程。从总体上来看，我国城市业主委员会的发展演变，主要经历了四个历史阶段：第一阶段，前《物业管理条例》阶段(1981—2003)；第二阶段，《物业管理条例》阶段(2003—2007)；第三阶段，《物权法》阶段(2007—2017)；第四阶段，《民法典》阶段(2017年至今)。（杜志辑）