王增文    张文雅 

　　[摘 要] 实施积极应对人口老龄化国家战略是“十四五”时期的重要战略部署。我国将进入中度老龄化时期，其中，与城市相比，农村养老服务存在先天不足，养老保障工作面临较大压力，如何实现农村养老服务高质量发展是积极应对人口老龄化的关键举措。在此背景下，从国家与家庭视域切入，对我国农村养老服务质量的发展进行现实考察，并结合家庭化与去家庭化、工具性与整合性之间的关系，从上下联动、技术驱动、内外发力、能力导向四个维度，提出完善我国农村养老服务质量的路径，以期持续提升社会治理效能，让发展成果更多更公平惠及全体人民。

　　[关键词] 国家-家庭；农村；养老服务；高质量发展

　　[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7453（2023）04-0011-09

　　一、问题的提出

　　统筹解决好养老问题事关国计民生和社会稳定，是促进我国人口长期均衡发展的关键环节。党的十九届五中全会深入分析我国发展环境面临的深刻复杂变化，并提出“十四五”时期经济社会发展要以推动高质量发展为主题。党的二十大报告明确指出，要实施积极应对人口老龄化国家战略，推动实现全体老年人享有基本养老服务。立足高质量发展要求和积极应对人口老龄化国家战略，当前我国老龄工作应聚焦于养老服务质量提升，积极构建促进全体老年人物质生活与精神生活共同富裕的基本养老服务体系。

　　自2000年以来，我国老年人口比例持续增长。第七次全国人口普查数据显示，我国60岁、65岁及以上老年人口比重分别为18.7%、13.5%，其中，农村60岁、65岁及以上的老年人口比重已达到23.81%、17.72%，比城镇分别高出7.99、6.61个百分点，激增的老龄人口不仅扩张了农村养老服务需求，也使“未富先老”成为阻碍我国农业农村现代化进程中不容忽视的社会问题。此外，2011-2020年，我国农村老年抚养比持续上升（图1），且一直高于全国老年抚养比，表明农村养老面临更大压力，老龄化形势严峻。

图1 2011-2020年老年抚养比

数据来源：2012-2021年《中国人口与就业统计年鉴》

　　与此同时，在积极老龄化背景下，农村老年人需求结构正从生存必需型向享受型、发展型、参与型转变，老人们不再是被动地接受服务和照顾，而是主动地参与到养老服务供给中，成为养老服务的受益者和合作生产方。这种合作生产是在新公共治理理念指导下的一种有效服务供给模式，^[1]即作为具有“国家福利”性质的准公共物品，在社会环境变迁、老年人角色和服务需求转变等背景下，农村养老服务不能只是一味地向老年人“输出”，还应当将生产主导逻辑转变为服务主导逻辑，并将服务质量评估置于公共服务递送的核心位置。因此，如何满足广大农村老年群体日益增长的多层次养老需求、全力推进农村养老服务高质量发展成为新时代我国社会治理的重点和难点，也是本文要关注的核心问题。对此，本文从国家与家庭视域切入，基于国家养老责任的不同转向与家庭养老功能转变的双向框架对我国农村养老服务质量展开系统考察，并结合家庭化与去家庭化、工具性与整合性之间的关系，从上下联动、技术驱动、内外发力、能力导向四个维度，构建我国农村养老服务质量的发展路径，以期加快健全农村养老服务体系，增强服务的均衡性和可及性，继续扎实推进全体人民共同富裕。

　　二、收缩与回归：国家养老责任的不同转向

　　国家养老责任，即在养老服务的公共供给上，国家在多大程度上承担满足个体养老需求的责任，体现为国家、社会与家庭的责任边界划分。国家政策实践直接影响农村养老服务质量的发展，且是基于经济社会环境之上而形成的一种理性制度选择，^[2]故有必要根据不同时期国家养老责任的定位对我国农村养老服务质量展开现实分析。

　　理论层面，在中国传统社会中，我国一直重视国家与家庭之间的关系，强调“天下之本在国，国之本在家”（《孟子?离娄章句上?第五节）。随着国家的产生与发展，家庭作为构成社会的基本单位，成为连接个体与国家的关键要素，而国家则基于满足个体需要与解决社会问题的目的性导向，对家庭生活进行干预。^[3]可见，在政治学视野下，国家为家庭规定基本的关系秩序，主导家庭及其成员的发展，以实现控制和稳定的目标。^[4]而在社会学语境下，国家、社会与家庭成为风险应对与福利供给的单元，依据国家在社会福利供给中的责任分担程度，有福利国家、自由主义福利与福利多元主义三种理论。福利国家论认为，在生产资料所有制中，国家有责任面向人民大规模提供社会福利，以实现“全民福利”；^[5]自由主义福利论则反对国家直接提供综合性福利，主张国家角色最小化，国家应面向特定群体提供补缺式福利；Rose于1986年提出福利多元理论，^[6]他认为应超越政府与市场的二分思维，主张社会福利供给来源于国家、市场与家庭。^[7]此外，依据国家对家庭干预的主要形式，存在三种关系类型，分别是国家替代家庭、国家支持家庭与家庭支持国家。

　　现实层面，不同时期，国家养老责任伴随经济社会发展的变迁与民众需求的变化而不断调整，其治理逻辑经历了收缩与回归的多次转变。新中国成立初期，我国政府致力于解决基本生活保障问题，所提供的养老服务覆盖范围和内容有限。随着城乡二元经济结构的形成，养老服务逐渐在城市与农村间出现发展不均衡现象。^[8]计划经济时期，我国养老服务供给呈现出典型的国家属性，市场、社会组织等力量参与很少。彼时，城镇养老保障属于国家单位负责制，政府依托单位承包职工及其家属的社会福利供给，而农村主要依托农业合作社、人民公社等集体经济为年老体弱、“五保”对象等特殊群体提供基本养老服务，集体与家庭共同成为农村养老的主要力量。^[9]改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的日益完善，农村原有养老保障的集体经济基础逐渐瓦解，国家对家庭养老的福利供给责任趋于收缩。在以经济建设为中心的战略背景下，地方政府主要采用围绕GDP增长而展开的晋升激励方式作为公共政策的治理依据。^[10]然而养老服务属于纵向行政发包程度高而横向晋升竞争程度低的政府事务。这类事务投资大、见效慢、治理难，干部在短暂任期内难以取得显著成效，作为社会各界关注度最高的领域，却没有充分反映在相关干部绩效考核的核心指标上。^[11]在此背景下，养老责任主要由社会和家庭承担，家庭、市场与社会的福利供给角色进一步凸显，农村家庭养老压力日渐上升。由于农村地区人口老龄化率普遍高于城市，物质条件、基础设施与配套制度却相对落后，导致农村养老问题存在诸多难点。党的十八大以来，在农村养老服务供需矛盾凸显和民生保障力度不断加大的背景下，国家在农村养老服务供给中的责任逐步推进，不断采取有力措施保障农村养老服务，通过提供综合补贴、税收优惠、服务支持、时间补偿等政策以促进农村养老服务供给水平的提高，进而提升家庭整体抵御风险的能力。然而，当前农村在满足老年人多层次多样化养老需求，提供均衡合理、优质高效的养老服务方面还存在以下两方面困境。

　　（一）服务供给总量与结构难以满足老年人多样化需求

　　首先，从总量上看，作为农村基本养老服务的主要供给者，政府理应负有更多责任。但资源有限性与养老需求无限性之间的矛盾要求政府行为必须理性，故由政府主导的公办养老服务机构往往会优先满足一部分特殊老年群体的需求，从而使得该类机构经常呈现拥挤状态。然而，由于农民收入和消费能力有限，机构投资收益率较低，市场化的养老服务机构不愿意进入农村养老服务市场，导致农村现有养老服务有效供给总量仍显不足。其次，从结构上看，在“健康中国”战略的大背景下，农村老年人对医疗服务呈现刚性需求，传统以经济供养和基本生活照料为主的养老模式已经无法满足农村老年人的健康养老需要。但在我国，“医”与“养”长期分离，医疗与养老资源双向互通机制衔接不畅。受限于政策、资金与技术因素，大部分农村养老机构、居家养老服务中心以及社区未能达到“医”与“养”的深度融合，更多是在服务内容上实现资源的简单嵌入，比如定期的健康体检与档案建立工作。

　　（二）服务人员的数量与质量难以支撑对高质量养老服务的需求

　　一方面，随着人口预期寿命延长，无论是城镇还是农村地区，对社会化养老照护的需求均逐渐增加。据民政部2021年的统计，不包括从事居家养老服务的人员，至少需要200万名护理人员，养老护理人才仍存在较大需求缺口。受限于劳动强度大、薪酬待遇偏低、职业发展空间狭窄等因素，农村养老行业对劳动力的吸引力明显不足，现有护理人员主要以农村中年妇女为主，年轻人普遍不愿从事一线养老服务行业，使得养老护理人员在农村养老服务市场中处于供不应求的状态。^[12]此外，农村护理人员普遍工资较低，集中在2000～3000元区间，工资与他们超负荷的工作不匹配，使得农村专业护理人员流动性大，数量严重短缺。另一方面，老年人需求态势的明显升级对农村养老服务人才结构提出了更高要求，但现有人员队伍普遍存在着平均年龄偏大、学历水平不高等问题。以湖南省为例，通过走访调研多家农村养老服务机构发现，70%的护理人员学历为初中及以下，其中大部分（60%）是通过亲友介绍才从事养老服务行业，凭应聘或就业机构推荐入职农村养老服务机构的护理人员少之又少（13.34%）。

　　三、变迁与转型：传统农村家庭养老功能弱化

　　社会转型是研究我国改革开放以来社会体制、结构与形态变革的重要语境，其实质是由传统向现代重构社会秩序的过程，而家庭转型与发展内嵌于社会变迁中。^[13]古德是家庭现代化理论的代表，他在《世界革命和家庭模式》一书中指出，^[14]在传统农业社会向现代市场经济转变过程中，雇佣劳动替代家庭作坊，夫妻式家庭模式日益成为主流模式。同样，奥格本也认为，在工业化革命和社会快速变迁的影响下，家庭规模、结构、功能以及权力关系正在发生变化。^[15]中国社会的现代化进程与西方国家相比，既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。^[16]因此，理解农村老年人的养老问题，需要结合中国具体情境，深刻把握社会转型过程中农村家庭变迁从而进行本土化阐释，具体包括农村传统家庭结构、权力关系与家庭伦理三方面。

　　（一）农村传统家庭结构变迁，养老保障能力逐渐弱化

　　首先，现代社会中，我国家庭规模向小型化演变。2020年，我国家庭户均规模为2.62人，比2010年减少0.48人。农村家庭小型化也在加速，一定程度上削减了家庭养老服务供给的人力资源，导致子代养老负担剧增。其次，农村家庭居住方式离散化。城乡人口的双向流动改变了农村传统家庭居住方式，使得农村适龄劳动力大规模向城镇转移以求谋生，农村普遍出现留守老人、妇女与儿童等特殊群体，依托时空在场的家庭养老保障受到诸多限制，降低了农村老年人经济支持与精神慰藉资源的可获得性。最后，高等教育的扩展与互联网信息的传播重塑着家庭话语建构。作为传统农村家庭中赡养照料的主体，女性往往面临工作与家庭的冲突，传统责任与现代意识的碰撞与融合倒逼越来越多的农村女性重新审视家庭性别分工模式，并选择外出工作提高经济独立性，这一转变将挤占家庭照料的劳动资源，家庭赡养能力逐渐弱化。

　　（二）代际权力关系发生转移

　　20世纪80年代以来，在以市场经济为主导的城镇化进程中，农村家庭生产组织形式由原本的“农耕”为主的家计生产方式向“半工半耕”的谋生方式转变，现代农村家庭的生产目标已不是完成土地资源的继替，而是需要在激烈的市场竞争中扩大化家庭再生产，在城市中安身立足。子代对父辈的资源依附性减弱，^[17]导致农村老年群体在家庭中的地位和权威因经济价值产出的降低而不断消解，其在家庭事务中的话语权与决策权被边缘化，农村家庭关系逐渐由伦理本位向经济本位转移。在扩大化家庭再生产模式中，越来越多的农村女性实现跨区域流动，从传统婚姻结构中解放出来。再加上性别比失衡的影响，农村女性在婚姻缔结中日益占据主导地位，使得家庭权力关系向以夫妻关系为主体的子代转移。^[18]子代既要面临养家糊口的生计压力，又要面临养老与抚幼的照料压力，对多种压力的权衡，致使大部分家庭出现赡养功能被抚幼功能挤占的现象。^[19]

　　（三）传统家庭伦理逐渐弱化，家庭养老照料难度增加

　　费孝通先生曾多次指出，在中国传统的伦理文化中，子女具有赡养父母的义务和责任。^[20]但社会发展和时代变迁使得家庭政治秩序和伦理文化受到冲击，传统代际反哺关系被经济理性入侵，孝道行为功利化趋势显著。从经济层面来看，家庭往往将子女教育、结婚买房视为主要目标，并为其耗费大量家庭资源，一定程度上挤占了农村老年人养老保障的经济基础，使得代与代之间家庭经济资源持续向下倾斜；从价值文化层面来看，道德力量、家族规训与村规村约等公共力量对家庭的约束逐渐减少，^[21]子代履行赡养义务失去监督和制约主体，可能会减少对老年人的家庭照料行为。从代际层面来看，在目前农村社会化服务尚不完善的情况下，家庭抚育的责任很大一部分通过代际转移的方式转嫁到长辈身上，老年人对核心家庭的扶持与照料被视作理所当然，甚至很多子代一味追求长辈付出与回报间的公平程度，由此引发的代际冲突严重影响家庭养老功能的发挥。与此同时，子代个体自主性增强，单人家庭、丁克家庭、留守家庭、离异家庭和重组家庭等非传统形态家庭形式不断涌现，加大了家庭养老照料的难度。

　　四、国家—家庭视域下农村养老服务高质量发展路径

　　基于对国家养老责任在不同时期的战略调整与农村传统家庭结构转型的分析发现，我国农村养老服务体系仍面临诸多困境。“十四五”时期是完善和发展农村养老服务质量的重要战略机遇期，在积极应对人口老龄化的过程中，应坚持以人民为中心的价值取向，尝试通过上下联动、技术驱动、内外发力、能力导向四个维度为政策制定提供具体举措，以期持续提升社会治理效能，推动实现全体老年人享有基本养老服务。

　　（一）农村养老服务高质量发展的核心议题

　　在构建我国农村养老服务高质量发展路径的同时，需要聚焦于两个议题，即对于农村养老服务，是坚持家庭化还是去家庭化，工具性还是整体性的政策取向，对上述两个议题的回答至关重要，关系到农村养老服务的发展方向与治理路径。

　　1.家庭化VS去家庭化。艾斯平—安德森引入“家庭主义”与“去家庭化”两个概念以系统阐释国家与家庭之间的关系。其中，“家庭化”（familialism）指的是以家庭为主要的福利供给者，强调国家对家庭领域基本采取不干预的态度。“去家庭化”（de-familialism）则指的是由国家主导家庭内部各项福利的供给。^[22]

　　当前，我国农村养老服务供给质量的提高涉及国家、市场和家庭的福利责任划分，其中，国家与家庭之间不是此消彼长的关系。即较强程度的家庭化并不必然导致较低的去家庭化，两者之间可以是相辅相成的关系而不一定是简单的替代关系。因此，老龄化趋势下，需要重新理解国家与家庭在推进农村养老服务质量提高中的作用。具体而言，国家应面向家庭，通过“社会化”或“市场化”的服务分担模式减轻子女的家庭养老照料负担，以政策提升并扩展农村家庭养老保障能力，而非用外部支持系统彻底取代家庭。农村家庭所提供的某些情感价值、经济支持和文化塑造是国家和社会化市场服务难以满足的，适度有效介入家庭事务，平衡“去家庭化”与“家庭化”之间的关系，是实现农村养老服务高质量发展需要遵循的价值理念。

　　2.工具性VS整体性。工具性（instrumentalism）即实用主义，目的在于寻找解决困境的工具。与之对应的整体性治理（holistic governance）是由英国学者佩里?希克斯等人提出的，主张以民众需求为治理导向，借信息技术治理手段，跨越功能过度区分及部门本位问题，使政府内部机构目标及资源充分整合。^[23]

　　现行政策的工具性价值取向使得我国农村养老服务多聚焦于贫困家庭、失独家庭与失能失智等特殊家庭的事后支持与应急干预，相对忽视了对普通家庭养老服务的预防性支持。应该意识到，农村养老服务质量的改善仅依靠工具性的政策难以兼顾多元主体利益，更无法实现养老服务资源的优化配置。为此，应倡导整体性治理理念，一方面，在科层体制内协调条块关系，推动政府部门之间形成政策合力，协调发挥职能部门优势，减少政策制约以有效提高农村养老服务质量。另一方面，针对农村养老服务体系的碎片化特征，可加快农村养老服务的数字化升级，打通服务供给主体间的信息壁垒，通过大数据平台促进医疗、养老、就业等服务资源共享联动，形成促进农村养老服务质量改善的一揽子政策体系。

　　（二）推动农村养老服务高质量发展的政策建议

　　在关于国家与家庭关系的理论阐释中，当前的主流观点是主张国家通过引导社会、市场等多元力量支持家庭发展，承担维系家庭养老的功能。遵循该观点，建议以上下联动机制扩大农村养老服务的有效供给，以技术驱动统筹协调养老资源配置，从内部和外部发力完善农村养老人才队伍建设，以提高家庭养老能力为导向强化家庭养老功能，从而助推农村养老服务高质量发展。

　　1.上下联动：扩大服务有效供给。实现农村养老服务高质量发展需要国家、社会与家庭多元主体之间的互动与合作。其中，政府作为农村养老服务供给的主体，应该从国家战略视角对农村养老服务体系建设做好整体战略布局与顶层设计，鼓励支持引导社会力量参与农村养老服务发展。

　　第一，需要理顺条块关系。由政府主导部门统筹协调有关事宜，建立以工作为中心的联动机制，以互联网信息技术为依托，推进跨层级、跨部门、跨地区信息联通平台建设，以实现各部门之间资源清单、需求清单和服务清单共联共享共治，打破信息合作壁垒。同时，以绩效为抓手、以考核为指挥棒，构建“目标管理、过程监控、绩效评估”三大工作体系，科学准确识别各部门的责任与产出，将改革成果与部门政绩考核机制挂钩，倒逼各职能部门有所为而不敢不作为。第二，优化财政支出结构。政府根据地方发展规划、财力水平、老龄人口数量和结构，合理划分农村养老服务省市县级的支出责任，发挥好纵向转移支付的作用，优先保障农村落后地区的养老服务质量。可采取对口支援的方式，协调不同地区养老服务政策，盘活农村养老资源。第三，坚持市场化、社会化的发展导向，激发农村养老服务市场活力。政府可通过购买服务的PPP模式与其他社会主体建立契约关系，多渠道解决农村养老机构融资难问题，引导银行尤其是政策性银行对其提供低息的绿色信贷。但养老服务机构总量的增加不代表有效服务供给的增加，政府部门应在和机构协商的基础上，科学布局规划养老服务机构的建设位置与服务设施，健全与老年人实际需求相匹配的服务种类与数量，增强有效服务的供给。

　　2.技术驱动：统筹协调资源配置。以技术赋能农村养老，大力推动互联网、大数据等新一代信息技术在农村养老领域的应用，依托信息技术实现需求与供给的精准匹配，可以有针对性地向老年人输送服务，有利于统筹协调社会资源，推动农村养老服务健康发展。

　　第一，依托智能设备采集信息，建立农村养老服务对象的需求数据库和动态监测库，精准识别老年人的需求，为养老服务人员减轻数据采集和实时反馈的工作负担。同时，大力推动信息技术在农村老年助餐配送、助浴助洁服务以及健康医疗服务中的应用，有效协调利用智慧养老服务平台应对农村地区人口居住分散的特点，突破原有养老服务人员不足的限制，以统一集中配送的优势协调养老资源。村委、志愿者组织以及涉老组织要积极采取多种形式帮助农村老年人从内心接受科技养老的理念，从行动上克服使用屏障。第二，构建省—市—县—乡—村五级健康养老服务网络，为边远农村、贫困山区居民提供全过程、全生命周期的健康养老保障服务，通过智慧医疗的健康大数据平台，打造农村医养结合智慧化养老新模式。在此过程中、政府要强化农村智慧健康养老安全管理。一方面，加快农村养老服务管理信息系统建设，推进与户籍、医疗、养老、就业等信息资源的对接，以加强资源整合，提升农村养老资源配置效率。另一方面，加大信息安全立法工作力度，建立养老服务行业网络安全态势分析与安全风险监测等机制，保证农村智慧健康养老信息化平台的安全规范运作。

　　3.内外发力：培育为老服务力量。农村养老服务人才队伍建设的困境主要源于养老服务人员的数量不足和质量不高，如何利用好农村内部资源禀赋和外部条件破解难题是完善和加强人才队伍建设的关键。

　　第一，扩大外部渠道。建立常态化的农村养老服务技能人才引进机制，并完善技能人才配套措施，如严格落实初中高级养老护理员岗位补贴，逐步提高养老服务行业一线农村工作人员薪酬待遇，在工资基础上，对全日制本科及以上学历养老从业人员和持有护理专业证书的护理人员发放不同层次的人才津贴。同时，加强农村养老服务机构社会工作岗位开发与设置，引导和鼓励志愿者积极参与养老服务，持续开展“时间银行”、互助式养老等志愿服务，鼓励打造农村养老服务特色社工服务项目。从长远角度来看，国家应该丰富养老服务人员的多链式培育，比如推动学科布局调整，大力加强老年学与其他交叉学科的建设、积极实施校企融合育人模式，对院校学生实施“订单式”“定向式”培养等。第二，利用农村自身力量助老。一方面，吸纳本地劳动力作为养老机构的经营主体。相对外来资本，本地人经营的养老机构往往在实践中表现出更易调动社会资源减少成本的适应性。应当将返乡创业青年吸收进农村养老产业中，通过财政补贴、土地划拨和人才培训等方式，培育愿意长期留在农村的养老服务人才。另一方面，积极推行多样化农村互助养老模式，村委要积极组织老年人子女、农村低龄老年人以及爱心人士等为养老服务对象提供互助帮扶，填补短期养老服务人员紧缺需求。另外，可定期开展“最美邻居”的评选活动，挖掘好、宣传好身边先进典型，推动形成“尊老、敬老、爱老、助老”的良好乡村社会风尚。

　　4.能力导向：巩固家庭养老优势。农村家庭养老保障功能虽有所弱化，但仍是并将长期是养老服务供给的主体单位。为此，要强化家庭在养老中的基础地位，根据农村具体社会情境，以积极老龄观为引领，提高农村家庭自身的赡养能力。

　　一方面，从家庭赡养意识入手，以道德文化引领农村家庭建设，利用“学校—家庭—社会”三层社会网络加强农村地区尊老道德建设，对文明和谐家庭进行评选与奖励，可将家庭道德失范行为与村民社会福利领取挂钩，促进家庭在社会政策中的主体回归，推动形成老幼共融、代际和谐的社会环境。此外，也要引导低龄老年人充分发挥自身主观能动性，最大限度激发其内在活力与潜力，避免过度依赖和照顾思想，以实现低龄老年人社会价值再创造。另一方面，从家庭赡养能力入手，将农村养老服务发展置于乡村振兴战略背景下，在实现家庭养老保障目标的同时促进家庭发展与经济社会发展协同，充分发挥农村养老服务政策保障性功能与自身造血功能。需要综合评估农村家庭在养老服务方面存在的照护资源缺口，在凝练家庭共性需求的基础上精细化识别空巢老人、失能人群、留守儿童等特殊人群的特殊诉求，通过增加普惠性、兜底性、多层次的养老资源缓解家庭照料者的时间成本和经济压力。同时，强化农村地区的职业教育培训，保证家庭照料者人力资本提升与家庭发展建设相融合，提升老年人及家庭成员的能力，巩固家庭养老的内在资源优势。