经依法批准的城乡规划不得擅自修改。26日上午，《广州市城乡规划条例(草案)》(以下简称《条例草案》)进入市人大三审阶段，防止出现“一届政府一个规划”的现象，三审稿增加了一项规定：只有在四种情形下才可以改规划。（8月27日《南方都市报》）
规划乱象并不陌生，“一届政府一个规划”，不仅破坏了城市建设的科学性、连续性，还造就了一个又一个“规划之神”。根源在哪里？是有规划无规矩，还是有规矩无规约？坦率地讲，真正缺少还是规约，规划乱象其实就是权力乱象。
事实上，城乡规划并非没有严格的法规。最顶层的有《城乡规划法》，按照该法的规定，一个城市的总体规划的编制草案由同级人大常委会审议通过，并报上一级人民政府审批，通过后的总体规划具有法定性，每一块区域什么功能、怎么建设、基础设施怎么配套，都是固定的，大的修订需要启动修编的程序，不能擅自更改。类似的，区域的详细控制规划亦是如此，细节的功能配套、规划指标的数据，也是经规划委员会组织专家科学制定的，是城市建设审批的合法依据。
《城乡规划法》总体来说属于程序法，如果严格按照这个法规来制定和实施城市规划，足以保证建设的连续性与科学性。如果从立法的角度来说，地方制定《城乡规划条例》，把地方的实际考虑进去，可以丰富法规的层级和内涵。但是，从立法的原则来看，下位法是不能超越上位法的。《城乡规划法》中，人民政府对规划具有批准权，而人大的定位是监督权。所以，《城乡规划条例》不管怎么制订，客观上不会改变有法难依的困局，充其量只会在约束上起到一定的改良作用。
就广州市制定的草案来看，相对于《城乡规划法》的确有所突破。比如，设计的四个可以“动”规划的条件，把规划修改的合法性限定在了很小的空间。同时，在修改规划的方面，界定了规划委员会人员构成，其中专家和公众代表委员人数应当超过委员总数的二分之一，并且应当包括一定数量的人大代表、政协委员，并实现委员票决制。规划委员会票决的结果直接决定政府能否批准规划的修改。
这些突破是规划“该怎么做”上的进步，但是严格城市规划的执行，关键要解决不依法“该怎么办”的问题。前不久一位知名城市规划师在微博上批评广州规划“疯狂又狂妄”中披露黑幕，广州市城市规划委员会原本有常设委员会会议，由于很多项目专家通不过，便被撤掉了，而他本人更是因为“不听话”而被取消了委员资格。可见，所谓的制衡机制不过仅仅让权力表面上变得谦逊一些。权力可是颠覆规则，同样也可以绕过规则。
规划乱象是权力监督的命题，规划立法的绳子太细，缚不住“规划之神”的手。虽说立法是规范的前提，但是建立规则，找得到裁判，有“OUT”机制才是关键。就规划而言，同级的人大应当对规划有更强的监督权，尤其是随意涂抹规划拥有否决权，并视具体情况有问责建议权、甚至是罢免权，权力制衡的力量要远大于程序制衡。当然，这是规划立法之外的命题。
（责任编辑：李焱）
