农业转移人口是我国经济社会结构转型过程中出现的特殊群体。改革开放以来，农业转移人口规模不断扩大，已遍布全国各个地区和各个行业，成为推动我国工业化、城镇化进程的重要力量。长期以来，我国实行城乡分治的户籍管理制度，农业转移人口虽已进城务工经商，但农民身份没有变，未能获得与城市居民平等的权利。农业转移人口家分两地，长期奔波于城乡之间，不能在城市安居乐业，这种不彻底的转移方式，起不到减少农民、促进土地向务农劳动力稳定流转和集中的作用。农业转移人口长期处在城市的边缘，融不进城市社会，定会累积很多矛盾。推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，不仅直接关系到从根本上解决农业、农村和农民问题，也关系到工业化、城镇化乃至整个现代化的健康发展，关系到改革发展稳定的全局。
根据国家新型城镇化规划，有序推进农业转移人口市民化，关键是解决好三个问题。
第一，加快户籍制度改革，推动农业转移人口落户城镇。大体上，全国各地迄今为止的户籍制度可以分为两种类型，一是实行城乡统一的户口登记制度，取消农业户口、非农业户口的划分。目前，全国已有20多个省份宣布实现城乡统一登记的居民户口制度。二是实行居住证制度。自2010年起，广东开始实施居住证制度，办理居住证的流动人口，可依法享有劳动就业、社会保险、法律援助、计划生育、卫生保健、职称评定和其他方面的七类公共服务。
从各地实践看，实行城乡统一的户口登记制度后，附着在户籍制度上的公共服务和福利制度并没有发生实质改变，原城乡人口在最低生活保障、保障性住房保障、社会保险等方面的待遇差别问题，尚未得到根本解决。各试点地区在政策设计上，原则上具有稳定就业、稳定收入和稳定住所及一定居住年限的农业转移人口，可以在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益，但由于实际落户的前置条件很多，大量农业转移人口难以真正在城镇落户。很多地方的户籍改革主要是针对本辖区（往往是本县或者最多是地级市的）的农业转移人口，对跨行政区的农业转移人口落户限制较多，户籍基本没有放开。除了跨区农业转移人口户籍改革进展缓慢之外，特大、大型城市的户籍也基本没有放开。户籍制度抬高了农业转移人口进城的门槛，使城镇化处于僵持状态，成为农业转移人口谋求待遇平等、机会公平的主要障碍，限制了农业转移人口融入城市社会。
国家新型城镇化规划提出，要根据各类城镇综合承载能力和发展潜力，实施差别化落户政策，这明确了推动农业转移人口落户的总体方向。特别需要强调的是，规划提出要全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开50万—100万人口中等城市落户限制，合理放开100万—300万人口大城市落户限制，合理确定300万—500万人口大城市落户条件，严格控制500万人口以上的特大城市人口规模，调控其落户规模和节奏。这是户籍改革的重大突破，依据城市人口规模制定落户条件同时调高城市规模划分标准，既避免了根据城市行政等级制定落户标准的诸多弊端，又相应降低了农业转移人口落户城镇的门槛。规划还要求地方要因地制宜制定具体的落户标准，这既强化了政府在推进农业人口市民化过程中的责任，又有利于引导农业转移人口落户预期和选择。
从广东等地经验看，实行居住证制度，可以分类分批渐次解决进城务工特别是跨区域进入大中城市的农业转移人口落户问题。要全面实行居住证制度，以居住证为载体，按照权利义务对等、梯度赋予权利的原则，逐步解决流动人口在劳动就业、子女就学、公共卫生、住房租购、社会保障等方面的实际问题，为打破城乡分隔二元结构创造条件。
第二，推进农业转移人口享有城镇基本公共服务。长期以来，在城乡二元结构大背景下，城乡居民享有的公共服务存在很大差距，公共服务体制呈现城乡二元状态。在快速城镇化背景下，农业转移人口尽管在城镇就业和居住，有的已经实现了举家迁移，但他们难以享有与城镇居民同等的福利待遇。存在的主要问题有：农业转移人口从公共就业服务机构得到的有效服务不足，在就业居住地不能享受再就业保障；农业转移人口随迁子女义务教育“两为主”进展不均衡，全国仍有约20%的农业转移人口随迁子女在基础设施和师资力量薄弱的民办学校或农民工子弟学校就读，随迁子女学前教育和中考高考问题日益突出；农业转移人口医疗保险体系不健全、异地就医结算困难等原因导致的“看病难、看病贵”问题仍然突出，在一些地方流动人口还不能平等享受公共卫生服务，随迁子女计划免疫接种率较低；农业转移人口在城镇参加社会保险的比率和保障水平低，不能在流入地城镇享有最低生活保障等社会福利，也没有纳入住房保障体系；农业转移人口基本文化权益缺乏制度化保障，文化生活贫乏。农业转移人口市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程。在这个过程中，户口的转换是形，服务的分享是实。推进农业转移人口市民化，关键是稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，保障农业转移人口享有城镇基本公共服务。
当前，改革和完善城镇基本公共服务制度的重点任务是：完善公共就业服务，加强技能培训和职业教育，提升农业转移人口就业能力和就业质量。以流入地为主，以公办中小学为主，同等条件接收农业转移人口子女入学接受义务教育。为农业转移人口随迁子女提供普惠性学前教育。推进中考制度和高考制度改革，逐步实现农业转移人口随迁子女在流入地参加中考和高考。落实流入地属地化管理责任，为农业转移人口及其子女提供基本公共卫生服务。提高农业转移人口参加城镇养老和医疗保险比重，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系。完善城乡社会保险制度之间的衔接政策，实现养老和医疗保险在城乡之间、地区之间顺畅转移接续。建立惠及农业转移人口的社会救助制度。要通过逐步增加和不断完善农业转移人口的公共服务，最终达到消除户口待遇差别的目标。
第三，合理分摊农业转移人口市民化成本。农业转移人口市民化的成本支出是一个长期的过程。从近期看，政府需要承担的成本主要是农业转移人口子女教育、公共卫生、低保、保障性住房等的支出。从远期看，农业转移人口退休后按目前的养老金发放办法，政府需要对个人养老金发放进行补贴。随着农业转移人口的增加，政府还需要增加各项城市基础设施的投资。农业转移人口市民化的成本并非不可承受，关键在于建立中央政府和地方政府之间、政府和企业之间、企业和个人之间的成本合理分担机制。当前，农业转移人口公共服务的财政分担机制不完善，中央和地方政府之间公共服务支出责任划分不合理。保障农业转移人口平等享有城镇基本公共服务，从中央财政讲，要进一步加大对地方的一般性转移支付，中央对地方的一般性转移支付，要考虑农业转移人口的公共服务支出因素，与各地吸收和承载外来人口的数量挂钩，与各地提高基本公共服务均等化水平的工作努力程度挂钩。从地方财政讲，要按照以人为本的原则，以各项民生支出为重点，着力优化财政支出结构，不断增加基本公共服务投入，逐步建立起覆盖城乡、功能完善、分布合理、管理有效、水平适度的基本公共服务体系。
（作者为国务院发展研究中心副主任）
（责任编辑：周姗姗）
