7月19日，底特律废弃的密歇根中央车站。1913年开始投入使用，是当时世界上最高的火车站大楼。现已被私人收购。 资料照片
●长期以来，存在一种对破产法的普遍误解，即认为破产法是淘汰法、主体消灭法。随着现代破产法治的发展，破产程序更为重要的目标和价值已经从清产核资、保护债权转变为整合资源、重整再生，使破产主体通过制度性阵痛来彻底甩掉包袱，为下一步发展奠定基础。
●地方政府申请破产，只标志该地方政府将失去清偿债务的能力，并不意味着政府职能的破产。
7月18日，因负债超过180亿美元，美国“汽车之城”、密歇根州最大的城市底特律，已根据《破产法》第九章规定正式向联邦法院申请地方政府破产保护，这有望成为美国历史上目前为止规模最大的城市破产案。
地方政府申请破产保护在美国已经出现过多次，这到底是一种什么样的制度，其立法目的和具体内容是什么，操作效果又怎么样呢？
可能成为美国最大规模的政府破产案
在美国破产法典中，第九章“市政当局债务的调整”明确规定了地方政府破产处理办法，即此次底特律申请破产保护的基本法律依据，一般在法律上称之为市政破产保护。
根据该法律针对市政当局破产保护申请的特别规定，在破产保护状态下，市政当局可以制定调整债务的方案，并与破产各方就方案进行磋商；除非获得州许可，否则市政当局不能申请这一破产保护。该章规定不适用于州政府，只适用于州政府下属的市、县等地方政府。此次底特律市破产保护申请，由底特律紧急状态管理人奥尔建议提交，最终由密歇根州州长斯奈德授权申请。
产生市政破产保护制度的需要，最早可能源于上世纪三十年代经济大萧条时期，当时由于绝大多数纳税人根本无力缴税，导致许多城市财政枯竭。当局迫于无奈采取的增税等制度也无济于事，申请市政破产保护被提上立法议程。
根据美国联邦破产法院的数据，自1981年以来，美国共有40余起地方政府宣布破产的案件，仅在2012年，加州就有斯托克顿、马麦斯湖、圣贝纳迪诺等3个城市相继向破产法院申请破产。此前，因未能偿还42亿美元债务，阿拉巴马州杰斐逊县于2011年11月9日申请破产保护，这是美国破产法庭在历史上受理的最大规模政府破产案。此次底特律申请破产，有望超过杰斐逊县成为最大规模政府破产保护案，规模可谓空前。
底特律市政府为何会破产
不论是何种主体破产，收支情况都是最为重要的一种衡量标准。
就政府而言，税收、发放地方债券以及一小部分特许经营收入往往是其收入的主要来源，而支出主要是运营开支、养老金和退休公务员医保等长期负担。一般来讲，政府不同于企业，企业需要经受市场竞争来获取收入，而政府具有征税权。这种政府征税权在市场看来是很好的信用保证，因而如果政府想用超过收入的资金，也可以通过债市融资得以实现，并由之后的税收来偿还。但实际上，政府对税收享有的只是有限征收权，征不征、征什么、征多少一般均由议会或选民直接决定，这也是现代政府的基本特征。再加上美国地方政府具有高度自治权，所以此种制度设计下出现政府破产极有可能。
对于政府破产保护申请条件的界定，往往与企业、个人、农场主等主体申请破产大致相似，主要标准为是否已不能清偿到期债务，辅之以资产负债情况、具体清偿能力等。在此次破产申请中，长达16页的破产申请书详细阐述了导致底特律市破产的多个原因，包括人口锐减以及引发的课税基础缩小、财务管理不善、整体经济形势不景气等。底特律人口在2000年后已减少了26%；空置的建筑物和土地很多；2007年以来36%的居民生活水平在贫困线以下；犯罪率在人口超过20万的美国城市中居于首位；自2008年以来年均超出收入的1亿美元开支完全依靠借贷；今年一季度，市内约有40%的路灯不亮，只有三分之一的救护车可提供服务。密歇根州州长斯奈德陈述，底特律市无法收取足够多的税收来满足当前各项义务要求，当前的财政紧急状况已经无法通过其他的自救措施来化解，宣告破产是当前唯一的出路。
申请市政破产保护是一次重新发展机会
此次底特律市政府申请破产保护，广为各方所接受，也并未引起恐慌，一些居民和企业对此甚至持适度乐观的看法，似乎破产并没有想象中的那样可怕。其实，这与美国破产法的制度功能有关系。
长期以来，存在一种对破产法的普遍误解，即认为破产法是淘汰法、主体消灭法。但随着现代破产法治的发展，破产程序更为重要的目标和价值已经从清产核资、保护债权转变为整合资源、重整再生，使破产主体通过制度性阵痛来彻底甩掉包袱，为下一步发展奠定基础。
具体到底特律市政破产保护，如果进入破产重整程序，按照美国《破产法》自动中止条款，底特律市政府有权中止所有针对该市及其财产的索偿行动，这可以使该市避免被那些希望获得偿付的债权人起诉。此时底特律市在维持政府日常运转之余，主要工作就是债务重组，包括债务展期、免除部分本息、存量债务再融资、平衡预算等。上述举措除了可以延缓支付对外债务、实施债务重组外，还可以为所有利益相关方提供稳定的制度预期。
另外，地方政府申请破产，只标志该地方政府将失去清偿债务的能力，并不意味着政府职能的破产。
随着地方政府的破产，城市债券的投资者或将成为首当其冲的受害者，因为地方政府破产相当于政府债券违约，发行的市政债券将无法到期偿还。此外，地方政府破产也可能会影响到普通民众的生活，因为破产后政府将不得不采取一系列措施，如加税、裁员、减薪等，在职和退休人员的养老和医疗费用也可能有所削减，使地方财政重回正轨。对于广大市民而言，除了一些基础性服务被削减外，一切都将基本照旧。当然，部分市属资产有可能会被拍卖，如底特律动物园、历史遗迹韦恩堡等。
底特律市紧急状态管理人奥尔近日表示，希望在六到八个月的时间内使底特律市脱离破产保护。但破产程序相对复杂，需要和破产各相关利益方进行广泛沟通，在申请破产保护前该市也并未能与相关债券持有人、养老基金和其他债权人就底特律市债务达成庭外重组协议，短期内使整个市政体系走上正轨的可能性并不大。
美国独具特色的破产法制
美国破产法是其庞杂法律体系中最具特色的一支。根据美国宪法，在联邦与各州实行严格分权制的前提下，破产立法和司法均属联邦权力范围，美国破产法由联邦立法机关即美国国会制定，作为美国联邦司法系统一部分的美国破产法院负责相应司法事宜，州法院均无权审理破产案件。
《司法机构与司法程序规则》将美国的50个州划分为89个地区，加上波多黎各、维京群岛、哥伦比亚特区、关岛和北马里亚纳群岛，共设有94个地区法院，其中共设有90个联邦破产法院管理其辖区内所有的破产案件。
美国现行破产法制定于1978年，由一般条款、定义和规则，案件管理，债权人、债务人及破产财产，清算，市政债务的调整，重整，有固定年收入的家庭农场主的债务调整，有固定收入的个人的债务调整等部分组成。该法在历史上做过多次修订。市政破产保护的规定，集中于其中第九章，即“市政当局债务的调整”。
美国破产法把保护债务人利益和债权人利益放在同等重要的位置，革新了破产法律制度从产生之时起单一追求债权人利益至上的立法理念，并深深影响了20世纪末的世界破产法改革运动。
我国破产法中未设置市政破产保护制度
根据我国于2007年6月1日起施行的《企业破产法》规定，企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，应该依照该法规定清理债务。对于破产申请主体，我国法律规定只限于企业，个人、政府都不是有权申请主体，所以在目前情况下，我国在法律上不会出现地方政府申请破产的情况。我国破产法除规定破产清算外，还重点规定了重整和和解程序，使彻底丧失市场竞争力的企业及时退出市场，让具有发展潜力和希望的公司通过重整和和解程序得以再生，促进社会资源的更有效利用。
我国地方债的风险问题值得警惕
地方债即地方政府债券，作为地方政府筹措财政收入的一种形式，收入列入地方政府预算，由地方政府安排调度，一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施建设，以地方政府税收能力作为还本付息的担保。
上世纪80年代末至90年代初，我国许多地方政府为了筹集资金修路建桥，都曾经发行过地方债券，但因承付兑现能力问题，在1993年被国务院叫停。2011年，我国重新启动地方债发行试点工作。按照最新的《2013年地方政府自行发债试点办法》，除上海市、浙江省、广东省、深圳市四个地方政府自行发债首批试点外，江苏、山东成为新试点。
地方债在促进区域基础设施建设、投资拉动等方面具有很大作用，但不可忽视的问题是，伴随地方债的市场风险也很大。虽然我国目前地方债规模还小于美国等国家，但由于没有相应的制度约束，地方债的发行可能会进一步加剧我国经济的系统性风险，值得我们警惕。
（责任编辑：李志强）
