党的二十届四中全会提出“坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重，促进城乡融合发展”。经过40多年的改革开放，我国解决“三农”问题的基础和条件发生重大变化。一方面，我国总体进入工业化后期，工业化基础与新科技革命交汇融合，为农业农村现代化创造了必要的物质技术基础；另一方面，我国进入以人为本的新型城镇化新阶段，推动农业转移人口市民化成为一个重大任务。新阶段解决好“三农”问题，要以城乡融合发展为根本之策。城乡融合发展，核心在于打破长期存在的城乡二元结构，推动要素在城乡间双向自由流动和平等交换，构建工农互促、城乡互补、共同繁荣的新型关系。
以提升农民财产性收入为重点缩小城乡收入差距
目前，城乡居民财产性收入差距过大。城乡财产性收入差距是当前我国城乡发展不平衡的突出体现，也是导致区域差距和贫富差距的重要因素。2024年，城乡居民人均可支配收入之比为2.3:1，与2019年2.6:1的水平相比明显下降，但城乡居民财产性收入之比仍为9.4:1。财产性收入差距过大，不仅制约了农民收入的可持续增长和财富积累，也抑制了内需潜力释放和经济高质量发展。因此，促进城乡融合发展，要把提升财产性收入作为重大任务；争取在“十五五”时期将城乡居民财产性收入差距缩小到5:1左右。
当前，农村土地价值潜力远未释放。2024年，农村居民财产净收入占可支配收入的比重仅为2.5%，明显低于城镇居民10.1%的水平。主要在于农村居民的土地、住房等资产价值潜力未能释放。例如，有研究表明，农村土地流转将使得农村居民可支配收入提升34%，城乡居民可支配收入比有望由2.3:1缩小至1.7:1。
土地是农业最基本的生产资料，是农民最可靠的保障，也是农村最大的财富所在。当前，全国农村集体建设用地总面积约19万平方公里，其中宅基地占比超过70%，蕴含着巨大的价值。建议在严格的土地规划管理、严格的土地用途管制的前提下，加快推进农村土地市场化配置改革，赋予农民更完整、更有保障的财产权利。
应鼓励各地因地制宜，探索土地股份合作、信托经营、产权长期租赁等多元化实现形式。引导农民以土地经营权、宅基地使用权等入股龙头企业或合作社，建立长期稳定的利益联结机制，让农民持续分享产业链增值收益。除土地外，应进一步深化农村金融改革，拓宽农民获取财产性收入的渠道。一方面，发展农村普惠金融，提高农民获取信贷支持的能力；另一方面，探索建立农村集体资产股份合作制，使劳动、土地、资本、技术、管理、数据等各种要素都能够自由联合、作价入股，优化组合。
以产业融合为重点促进农业现代化进程
当前，我国农业仍面临产业链条短、附加值低、与二三产业融合不足等问题。推动农业现代化，是提升农业质量效益和竞争力的关键。这要求必须跳出农业看农业，用工业化思维和组织方式改造农业。与此同时，农业生产性服务业是农业现代化的重要组成部分，也是当前突出的短板。目前，我国农业劳动生产率与第二产业劳动生产率的比值仅为22%，不足四分之一，迫切需要在城乡融合中赋能农业、农村、农民，形成农业新质生产力布局。要着力健全覆盖农业全产业链的专业化服务体系，大力发展农业领域研发设计、物流销售等生产性服务业，以产业深度融合培育农业发展新动能。
要以农业工业化带动农业的产业链供应链升级。农业工业化一头连着农业、农村和农民，一头连着工业、城市和市民。建设农业强国、以农业工业化带动农业农村现代化，重在实现低附加值初级产品向高附加值精深加工产品的转变。要着力发展农产品初加工、精深加工和综合利用加工，构建从田间到餐桌的完整产业链，带动农业领域生产、加工、保鲜、流通、储藏及物流配送等关联产业协同发展，实现农业工业化、农民职业化。数据显示，我国农产品加工业产值与农业总产值比值从2018年的2.3:1提高到2024年的2.61:1，但与发达国家3.5:1以上的水平仍有差距。争取在“十五五”时期推动农产品加工业产值与农业总产值之比由2024年的2.61:1提升到3:1。
要以农业工业化带动农业组织方式、生产方式的深刻变革。与农业新经济形态演进的趋势相适应，要重点发展各类专业性、互助性、平台性集体经济，充分发挥农业行业协会、农村经济合作组织、电子商务等的优势，探索一二三产业融合发展的新产业、新业态、新模式。例如，鼓励支持跨地区、跨行业、跨所有制要素组合，鼓励发达地区对接乡村发展“飞地经济”；围绕农业工业化的产业链构建，培育一批龙头骨干企业和“专精特新”中小企业，促进农业价值链、产业链高级化，支持集体经济组织与城市工商资本等联合投资、联合经营，探索村社融合机制，创办城乡有效衔接的生产类、服务类、资源类等合作社。
以补齐基本公共服务短板为重点推进农村现代化建设
“十五五”规划建议提出“稳步推进基本公共服务均等化”。没有农村的现代化，就没有国家的现代化；没有城乡基本公共服务的均等化，城乡融合发展就难以落到实处，农村现代化建设就难以突破。当前，城乡居民与城镇职工相比，人均基本养老保险待遇和基本医疗保险支出都很低。从广大农民的现实需求来看，实现城乡基本公共服务均等化，日益迫切且重要。
推进农村现代化需要优化基本公共服务配置格局。当前，我国城市化滞后于工业化的一个重要原因在于城乡基本公共服务仍存在较大差距，城乡公共资源配置机制有待均衡。有研究表明，在城乡二元结构下农民工的消费被抑制了约23%；如果通过城市化并实现城乡基本公共服务均等化，把1.8亿农民工的消费潜力释放出来，每年预计可新增2万亿元以上的消费需求。因此，“十五五”时期必须稳步提高农村社会保障水平，逐步缩小城乡居民在养老金待遇、医保报销比例等方面的差距；优化公共资源布局，推动优质教育和医疗资源向农村延伸、下沉；加快实现城乡基本公共服务在标准、制度和管理上的并轨，使得城乡居民能够享受到大体相当、质量可及的基本公共服务。
农民工是我国工业化、城镇化进程中形成的特殊群体，也是城乡融合发展中最关键、最需要关注的群体之一。2023年，全国农民工总量为2.98亿人，而农民工月均收入4780元，仅相当于城镇职工月均收入的47.5%。相当一部分农民工面临较大的养老、医疗和子女教育压力，导致农民工的储蓄率高达70%，是城市居民的2倍。近十几年来，我在多个场合呼吁“让农民工成为历史”，就是要通过结构性改革，打破户籍壁垒，推动农民工及其家庭全面融入城市。今天看来，全面实现农民工市民化更有条件。建议未来几年，坚定有序地推动城乡二元户籍制度退出历史舞台，全面实行以居住证为载体、与居住年限和社保缴纳情况相挂钩的基本公共服务提供机制，使得规模巨大的农民工群体在城市留得住、过得体面。
要发挥城镇化在带动农村基础设施建设中的特殊作用。目前，我国农村基础设施已经有很大改观，如自来水普及率已达94%，电力网平均供电可靠率达99.9%。但与此同时，城乡基础设施的投入差距、管理水平和运维标准差距依然显著，提升农村公共设施水平成为农村建设的重大任务。2023年，全国城市人均市政公用设施建设投入是农村的10.8倍。“十五五”时期要把公共基础设施建设的重点放在乡村，推动乡村基础设施升级，争取到2035年实现城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护，为城乡融合发展提供坚实的硬件支撑。
“十五五”时期是我国城乡关系深刻调整、城乡融合发展攻坚克难的关键窗口期。必须坚持以人民为中心的发展思想，以更大的决心和勇气深化改革，让广大农民群众过上更加富足、美好、有尊严的生活。【作者为中国（海南）改革发展研究院院长】
