孔繁华
[摘 要] 在“双轨制”的专利权保护模式下，专利侵权纠纷的行政处理和司法审判发挥各自职能和优势，对于保障我国专利制度的实施，鼓励产业和技术创新，促进经济社会发展起到了积极作用。其中，专利侵权纠纷行政处理的立法规范经历了“行政机关一并处理侵权与损害赔偿纠纷”到“行政机关处理侵权纠纷并调解损害赔偿纠纷”的变化。当前，应结合我国知识产权保护制度的发展，对这一制度进行系统完善。专利侵权纠纷行政处理属于行政执法行为，应当遵守行政程序的要求，进一步完善专利侵权纠纷处理程序，提升行政机关查处违法行为的主动性，健全相关责任制度，通过行政诉讼一并解决行政与民事争议。
[关键词] 专利侵权纠纷；行政执法；行政裁决；行政命令；行政处理程序
[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7453（2025）04-0064-10
引言
保护知识产权就是保护创新。在知识经济时代，专利作为技术创新的法律凭证，其重要性体现在技术保护、市场竞争与政策支持等多个层面，需要对其实行严格、高效、便捷的保护。自1985年《中华人民共和国专利法》（以下简称《专利法》）实施以来，我国针对专利侵权纠纷设置了行政处理与司法审判并行的“双轨制”处理机制，并一直延续至今。其中行政处理程序是我国专利行政保护的重要措施之一，也是专利侵权纠纷的重要解决途径，被视为“是中国特色知识产权制度的重要组成部分” 。随着我国知识产权保护制度的发展和完善，这一处理机制在实践中也暴露出了性质定位不清晰、制度设计与相关法律规范不协调、行政处理与行政处罚不衔接等问题，一定程度上影响了对专利的保护力度和效果，学界对该制度的争论也从未止息。本文将从规范分析的视角审视专利侵犯纠纷行政处理行为的性质，并在此基础上对该制度的未来发展提出完善建议，通过充分发挥这一制度功能，进一步提升我国专利侵权纠纷解决体系的科学性与系统性。
一、专利侵权纠纷行政处理的立法演变
1984年3月12日，第六届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过《专利法》，该法历经了1992年、2000年、2008年、2020年四次修改。专利侵权纠纷行政处理制度在1984年创设，并在2000年的法律修改中发生较大变化，对于我国专利制度的实施发挥了重要作用。
（一）行政机关处理专利侵权与损害赔偿纠纷
1984年《专利法》第六十条第一款规定：“对未经专利权人许可，实施其专利的侵权行为，专利权人或者利害关系人可以请求专利管理机关进行处理，也可以直接向人民法院起诉。专利管理机关处理的时候，有权责令侵权人停止侵权行为，并赔偿损失；当事人不服的，可以在收到通知之日起三个月内向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，专利管理机关可以请求人民法院强制执行。”1992年立法修正时维持了这一规定。根据上述规定，专利侵权纠纷可以通过行政和司法两条途径处理，当事人可以自由选择。行政机关处理专利侵权纠纷，有权责令侵权人停止侵权行为，并赔偿损失。从立法前后表述来看，“赔偿损失”的行为性质是“责令”，责令行为的作出主体是“行政机关”；当事人对该行为不服可以向法院提起诉讼，立法虽未表述为“行政诉讼”，但“不服”所指向的是行政机关的责令行为；此外，专利管理机关可以请求人民法院强制执行的只能是“行政行为”。可见，行政机关作出的“责令停止侵权和赔偿损失”是具有法律效力的行政行为。
《专利法》规定行政机关处理专利侵权与损害赔偿纠纷，一方面可以发挥行政处理程序简洁、便捷高效、成本低廉的优势，有利于及时处理案件，减轻司法机关压力。“充分利用行政力量，满足了在较短时间内建成有效知识产权保护体系的需要，为知识产权保护工作作出了重要贡献。”[1]另一方面，1989年《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）颁布前，人民法院适用民事诉讼程序审理行政案件，即使经过行政先行处理，法院依然可以对行政行为按照《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）的规定进行审理并作出判决 。1989年《行政诉讼法》正式确立行政诉讼制度，规定了“合法性审查原则”，并确立了维持、撤销、履行和变更四种判决形式，其中变更判决仅适用于“显失公正”的行政处罚行为。这意味着，经过行政处理的专利侵权纠纷，如果法院认定行政机关作出的责令赔偿行为不适当，只能适用撤销判决并责令行政机关重新作出处理，无法彻底解决争议。
（二）行政机关处理专利侵权纠纷并调解赔偿纠纷
2000年修改的《专利法》第五十七条第一款规定：“未经专利权人许可，实施其专利，即侵犯其专利权，引起纠纷的，由当事人协商解决；不愿协商或者协商不成的，专利权人或者利害关系人可以向人民法院起诉，也可以请求管理专利工作的部门处理。管理专利工作的部门处理时，认定侵权行为成立的，可以责令侵权人立即停止侵权行为，当事人不服的，可以自收到处理通知之日起十五日内依照《中华人民共和国行政诉讼法》向人民法院起诉；侵权人期满不起诉又不停止侵权行为的，管理专利工作的部门可以申请人民法院强制执行。进行处理的管理专利工作的部门应当事人的请求，可以就侵犯专利权的赔偿数额进行调解；调解不成的，当事人可以依照《民事诉讼法》向人民法院起诉。”这一条款在此后的法律修改中均无变化，奠定了我国现行专利侵权纠纷处理制度的基本框架：专利侵权纠纷可由行政机关先行处理，当事人对行政处理行为不服可向法院提起行政诉讼；也可以不经过行政处理程序由法院直接按民事纠纷处理；专利侵权损害赔偿纠纷可以由行政机关调解，也可以向法院直接提起民事诉讼。
此次法律修改的重大变化包括：其一，增设当事人协商处理程序；其二，调整法律条文中司法诉讼和行政处理程序的顺序，确立“司法为主、行政为辅”的保护模式，将过去行政处理程序表述在前修改为“向人民法院起诉”在前；其三，缩小行政机关的权限，即由过去行政机关一并作出责令停止侵权与损害赔偿修改为行政机关仅作出责令停止侵权行为；其四，将行政机关责令作出损害赔偿的行为修改为应当事人的请求就赔偿数额进行调解，即由过去的强制性损害赔偿命令修改为损害赔偿调解。根据上述规定，行政机关仅认定侵权行为是否成立，而不再主动处理和强制介入损害赔偿争议，但可以进行调解。理由在于“根据民法的一般原则，专利侵权纠纷作为民事纠纷，原则上应当通过司法程序解决。但是由于专利侵权纠纷涉及比较复杂的技术问题，专利管理机关又比较熟悉，从方便当事人考虑，省级人民政府管理专利工作的部门根据当事人的请求，对专利侵权纠纷进行调解处理是可以的；如果当事人对调解处理不服，可以向人民法院起诉” 。可见，行政机关对专利侵权行为的介入有缩小的趋势，“法律更倾向规定调解或仲裁”。[2]《专利法》颁布之初，立法者出于对专利纠纷案件的专业性、司法机关审判能力、案件压力等多种因素的考量，规定由行政机关一并处理专利侵权和损害赔偿纠纷，符合当时的现实情况。但《专利法》实施多年后，立法规范和法律制度逐步完善，人民法院知识产权审判能力不断提升 ，许多因素已不再成为制约法院审理专利侵权纠纷案件的障碍，适时对解决纠纷的权力进行调整，符合权力分工原则，也符合司法权作为判断权的特征。[3]
尽管学界对是否保留专利行政机关的处理权力存在争议 ，且经由几次法律修改，专利行政机关的权力在一定程度上被限缩，但“裁决专利侵权纠纷的权力依然被保留”。[4]2024年1—11月，全国各省（区、市）专利侵权纠纷行政案件立案数60042件，[5]该制度的现实需求依然比较旺盛。面对这一现实情况，该制度的未来走向如何，是我国专利保护理论和实践的一个重要课题。
二、专利侵权纠纷行政处理制度的运行困境
近年来，专利纠纷行政处理制度在专利侵权纠纷处理中扮演了重要的角色，在保护知识产权、维护公平竞争的市场秩序、优化营商环境方面发挥了积极作用。但是随着法律制度的发展和现实条件的变化，这一制度在运行过程中也遭遇了以下问题。
（一）专利“侵权纠纷”与“损害赔偿纠纷”设置不同处理途径的理据不足
如前所述，《专利法》对专利侵权纠纷和损害赔偿纠纷设置了不同的处理途径。一般认为，专利行政机关的专业性和技术性优势是作出上述区分的理由，但立法并没有赋予行政机关对侵权问题的独断权或先行判断权。受害人可以直接向法院提起诉讼；即使案件经过行政处理，法院也应当对侵权行为进行全面审查，并在此基础上对损害赔偿问题进行处理。正因如此，有学者指出现行立法对侵权和损害赔偿分别处理，“人为地将‘责令停止侵权’与‘赔偿损失’两类实体救济为不同程序，可能不利于行政处理‘分流阀’功能的发挥”。[6]
（二）侵权纠纷只能由当事人申请启动不符合实际需要
行政保护的优势之一，就在于行政机关能够依职权主动打击相关违法行为，具有主动性特点。《专利法》没有规定管理专利工作的部门可以主动查处专利侵权行为，而是在第六十五条规定专利权人或者利害关系人可以“请求”管理专利工作的部门处理。专利侵权纠纷行政处理如果被视为一种行政裁决，“由于裁决侵权纠纷并不是行政管理职责，因此，该项权力须被动行使”，[7]那么管理专利工作的部门就不能主动查处违法行为。比较而言，《中华人民共和国商标法》（以下简称《商标法）》第六十一条明确规定“对侵犯注册商标专用权的行为，工商行政管理部门有权依法查处”。有学者认为上述区分的理由在于“立法者所理解的不同的知识产权中公共利益因素的差别”，[8]认为基于公共利益标准的判断结果是商标侵权纠纷损害了公共利益而专利侵权纠纷与公共利益无关。但事实上，专利权是一种对公共利益具有广泛影响的权利，上述理由缺乏足够的依据。
（三）单一的责令停止侵权行为难以达到制止侵权的目的
根据《专利法》第六十五条的规定，管理专利工作的部门认定侵犯他人专利权的行为成立，可以责令侵权人立即停止侵权行为，但不能作出其他强制性行为。有学者认为，“行政机关介入的目的在于制止侵权，不具有以公共利益的名义主动出击的特征，不能给侵权人以行政处罚”。[9]然而，管理专利工作的部门是否应当作出行政处罚是有争议的。《专利法修订草案（送审稿）》 曾规定对“涉嫌群体侵权、重复侵权等扰乱市场秩序的故意侵犯专利权的行为”进行行政处罚。尽管这一规定并未吸收到最终的法律修改之中，但现实中存在大量存在的重复侵权行为需要公权力介入予以处理，在《专利法》对侵权处罚规定缺位的情况下，目前主要是通过地方立法予以补充，部分地区已经设置了对重复侵犯专利权行为进行行政处罚的制度以满足实际需要。“对于行为人侵犯他人专利权，在行政裁决或者司法裁判生效后未停止侵权行为，就同一专利权持续或者再次实施侵权行为的，可以依据地方性法规直接认定为重复侵权行为并给予行政处罚。”
三、专利侵权纠纷行政处理属于执法行为
对专利行政处理行为性质的认识关系到该制度的理论构建。有人将管理专利工作的部门对侵权纠纷的处理视为行政裁决，认为“‘停止侵害’是民事责任的方式之一，从本质上说，知识产权侵权‘行政裁决’正是通过‘行政司法’程序来实现对侵权之民事责任救济。”[10]“行政主体责令承担民事责任，本质上就是行政主体以中间人的身份对当事人之间民事权利义务关系作出的类似司法判决的裁决，具有民事性、中间性和司法性特征。”[11]重新审视《专利法》相关规定，本文认为，管理专利工作的部门处理侵权纠纷在本质上属于一种行政执法行为。
（一）立法并未明确赋予管理专利工作的部门“裁决权”
有人将管理专利工作的部门对专利侵权纠纷的处理视为“行政裁决行为”。然而，一方面，《专利法》第六十五条使用“处理”而非“裁决”的概念，立法并未明确授予管理专利的部门以“裁决权”。处理可以理解为具有法律意义的行为并等同于具体行政行为，“行政处理是指行政主体为实现相应法律、法规、规章等所确定的行政管理目标和任务，而依行政相对人申请或者依职权依法处理涉及特定行政相对人某种权利义务事项的行政行为。”[12]也可以理解为不具有法律意义的处置和料理行为，如行政调解也是一种处理的表现。因此，将《专利法》第六十五条规定的“处理”认定为行政裁决并无直接的法律依据。另一方面，《专利法》明确规定了专利强制许可使用费争议裁决和药品专利纠纷早期解决机制裁决。作为权力分工原则的例外，赋予行政机关裁决民事纠纷的权力应具有专业性、必要性等特别的理由，前者因“行政机关在进行行政管理过程中引起”，后者因“与行政管理活动密切相关”。[13]可见，立法者有意区分不同纠纷的“处理”和“裁决”方式，将《专利法》第六十五条所规定的“处理”等同于“裁决”是不符合立法本意的。
（二）管理专利工作部门的处理是履行法定职责的行为
管理专利工作的部门并非居中裁处当事人之间的争议，而是在履行其法定职责。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》指出：“行政裁决是指行政机关根据当事人申请，根据法律法规授权，居中对与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行为。”根据上述规定，行政裁决的重要特征是行政机关对“民事纠纷”居中裁处，所谓“裁处”即判断并作出处置。如前所述，我国《专利法》颁布之初，行政一并处理侵权与损害赔偿纠纷，专利管理部门对民事争议进行全面调查并作出处置，包括判断是否存在侵权行为、是否存在损害以及是否应当由侵权人对受害人进行赔偿。但《专利法》2000年修改后将管理专利工作的部门作出的损害赔偿裁决改为调解；管理专利工作的部门处理专利侵权纠纷、认定侵权行为成立，只能责令侵权人停止侵权行为，即只完成是否侵权的判断，并没有对当事人之间的民事争议进行全面的裁处。
管理专利工作的部门是负有法定职责的行政机关，处理专利侵权纠纷是依法履行法定职责的行政执法行为。《专利法》在立法概念上区分了“国务院专利行政部门”和“管理专利工作的部门”，专利权人或者利害关系人可以请求“管理专利工作的部门”处理专利侵权纠纷。根据《专利法实施细则》第九十五条的规定，“管理专利工作的部门”是指“省、自治区、直辖市人民政府管理专利工作的部门以及专利管理工作量大又有实际处理能力的地级市、自治州、盟、地区和直辖市的区人民政府管理专利工作的部门”。《专利法》第三条规定：“国务院专利行政部门负责管理全国的专利工作；省、自治区、直辖市人民政府管理专利工作的部门负责本行政区域内的专利管理工作。”根据上述规定，管理专利工作的部门是负有法定职责的行政机关，处理专利侵权纠纷是履行行政职责的行为。
（三）责令立即停止侵权行为是行政命令
管理专利工作的部门作出的责令停止侵权行为具体表现形式不同。《专利纠纷行政裁决和调解办法》（以下简称《办法》）第三十二条细化了责令的具体措施，包括责令立即停止制造、责令立即停止使用、责令立即停止销售、责令立即停止许诺销售、责令立即停止进口、责令销毁产品等。上述行为都属于“责令改正或者限期改正违法行为”的行政命令，与作为民事责任的“停止侵害”在性质上存在不同。
首先，侵权行为可能侵犯多重法益，同时构成民事违法、行政违法和刑事违法。侵权行为并非完全属于私益争议，当相对人的侵权行为达到一定严重程度，损害法律所维护的和谐、稳定、安宁等社会秩序时，便可能构成行政违法甚至刑事违法，国家公权力机关有必要介入，及时查处、纠正并惩戒侵权行为。专利侵权行为不仅侵犯了他人的专利实施权，同时违反了法律所确立的公法秩序和保护创新的立法追求，其行为的严重程度已超越了私人权益边界；如果仅将侵权争议限定在私人争议范畴内并通过协商、诉讼等途径解决，侵权行为对公共利益和公共秩序造成的损害难以修复。行政权介入民事纠纷在传统行政管理领域已广泛存在。例如，“如果治安违法行为侵害了人身权或者财产权，这种侵害性也已经具有了一定的外部性和公共性特征，超出了私人自治的领域。”[14]《中华人民共和国治理管理处罚法》也明确将严重侵权行为作为行政违法行为，并设专节规定“侵犯人身权利、财产权利的行为和处罚”。
其次，责令停止侵权行为的目的是及时阻止行政违法行为，防止对公共利益和社会秩序造成进一步的损害。“由于私法上的争议常常会涉及公共利益和公共秩序，而对公共利益和公共秩序的维护是行政机关的重要职责，因此行政机关行使行政职权的行政管理行为常常间接地解决了部分私法上的争议。”[15]管理专利的机关作出责令停止侵权行为，直接目的是维护公共利益和社会秩序；但因侵权行为同时侵犯了多重法益，责令停止侵权客观上也维护了受害人的民事权益。只有将“责令停止侵权”视为行政行为，才能恰当解释立法对侵权纠纷和损害赔偿纠纷区分处理的合理性。即责令行为具有维护公益的效果，而损害赔偿涉及纯私人之间的争议，行政机关不必介入其中。
最后，责令停止侵权对行为人设定了不作为的义务，是行政机关作出的具有法律效果的处理行为。“处理行为是一种具有法律约束力的命令，是一种以实现某种法律后果为目的意思表示……法律后果表现为法律权利或义务的设定、变更、解除或具有法律约束力的确认……”[16]责令停止侵权行为是公法上的义务，不能因责令行为对受害人事实上的效果而将其认定为民事责任。责令停止侵权行为不仅确认当事人是否有侵权行为，而且设定了“停止侵权”的义务，这是行政机关意志的体现，即体现“行政主体依法要求行政相对人不为一定行为的意思表示。”[17]责令停止侵权行为具有法律上的效果，侵权人期满不起诉又不停止侵权行为的，管理专利工作的部门可以申请人民法院强制执行。
四、完善专利侵权纠纷行政处理制度的具体方案
将管理专利工作的部门对专利侵权纠纷的处理视为行政执法行为，侵权纠纷处理的程序规范就应当遵循行政程序的基本要求，处理结果应当符合行政管理的目标追求，并进一步理顺行政处理与司法救济程序。
（一）专利侵权纠纷处理应遵循行政程序的基本要求
部分学者主张对纠纷处理程序进行“司法化”改造，[18]以符合《与贸易有关的知识产权协定》等国际条约的要求。但如果参照司法程序构建侵权纠纷行政处理程序，既缺乏上位法依据，也可能导致行政程序与司法程序的混淆 。本文认为，专利侵权纠纷行政处理应当遵守行政程序的基本要求。
首先，完善专利侵权纠纷处理程序的启动机制。《办法》第十二条规定了权利人或者利害关系人请求处理的申请条件，强化了专利侵权纠纷“依申请”提出的要件。管理专利工作的部门具有维护公共利益和社会秩序、依法查处违法行为的法定职责。行政机关的法定职责具有权力和义务的双重属性，行政机关没有积极履行职责、查处违法行为，可能构成不履行或拖延履行法定职责。专利侵权是法律明确禁止的行为 ，侵犯他人专利权构成违法行为，管理专利工作的部门基于保护专利权人合法权益、维护社会秩序的需要，有权依法主动查处侵权行为。也就是说，对于专利侵权行为，专利权人或者利害关系人可以请求管理专利工作的部门处理；当事人不申请的，有关部门也应当主动查处；不应以受害人提出申请为必要条件。
其次，完善管辖规则。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）的规定，行政违法行为地域管辖的一般原则是“违法行为发生地”主体管辖，确立这一管辖原则的依据在于：一是便于行政执法机关对违反行政管理秩序的案件的管辖，适用起来范围较广，既包括实施违法行为地也包括危害结果发生地；二是有利于行政执法机关对违法事实的进一步侦查，便于调查、取证，可以有效地节省执法机关的人力、物力，提高工作效率；三是符合行政机关各司其职的原则。《办法》第六条规定：“专利侵权纠纷案件由侵权行为地或者被请求人住所地的管理专利工作的部门管辖。侵权行为地包括侵权行为实施地和侵权结果发生地。”该条规定源自《民事诉讼法》第二十九条“因侵权行为提起的诉讼，由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖”的规定。根据该条规定，“侵权行为地”和“被请求人住所地”的行政机关享有共同管辖权，可能引起行政机关之间的管辖权争议。根据行政案件地域管辖的一般原则，参考《公安机关办理行政案件程序规定》，可以考虑确立“以侵权行为地为主、被请求人住所地为辅”的管辖体制 ，并对侵权行为地和被请求人住所地进行细化规定。
最后，完善举证责任承担机制。《办法》第四十四条确立了“当事人举证为主、管理专利工作的部门依当事人请求或依职权调查取证为辅”的举证模式，遵循《民事诉讼法》“谁主张、谁举证”的原则。然而，上述规定却可能造成司法机关与行政机关在功能上的混淆。司法权具有被动性的特征，民事诉讼中举证责任分配规则基于当事人主义的诉讼结构，以当事人主张和提供证据为主导，法院出于中立和公正的地位进行裁判，当事人对自己的主张承担举证不利的法律后果。然而，管理专利工作的部门可能作出“责令停止侵权”的行为，并在行政诉讼中对该行为承担举证责任。如果管理专利工作的部门过度依赖当事人举证并认定侵权行为成立或不成立，可能在行政诉讼中处于不利的地位。当事人举证不充分时，行政机关应当主动调查和收集证据，以证明其认定侵权行为是否成立的结论。因此，《办法》规定的举证模式与《行政诉讼法》所规定的行政机关负主要举证责任的规定还应进一步加强衔接，进一步凸显司法权和行政权的分工。
（二）科学设置专利侵权的行政责任
针对严重侵犯专利权的行为应当依法、科学设置行政处罚。首先，专利侵权行为既侵害了他人的民事权利也损害了公共利益和社会秩序。《行政处罚法》第二条规定：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”根据该条规定，应受行政处罚行为具有“违法性”[19]。专利权是依法设定的权利，法律严格禁止未经专利权人许可实施其专利。侵权人的行为不仅侵犯了他人的合法权益，也进一步破坏了“鼓励发明创造，推动发明创造的应用，提高创新能力，促进科学技术进步和经济社会发展” 的社会秩序。因此，为了有效维护社会秩序，对于达到一定程度的行政违法行为，应当严谨、规范地设定行政处罚。
其次，立法已经对假冒专利行为设定了处罚。《专利法》第六十八条规定：“假冒专利的，除依法承担民事责任外，由负责专利执法的部门责令改正并予公告，没收违法所得，可以处违法所得五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得在五万元以下的，可以处二十五万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”专利侵权行为与假冒专利行为具有一定的相似性，其前提均是“未经专利权人许可”，侵犯了专利权人的独占实施权。基于同样情况同样对待的原则，针对专利侵权行为也应当设定行政处罚 。
最后，立法对侵犯其他知识产权行为也设定了行政处罚。例如《商标法》第六十条第二款规定：“工商行政管理部门处理时，认定侵权行为成立的，责令立即停止侵权行为，没收、销毁侵权商品和主要用于制造侵权商品、伪造注册商标标识的工具，违法经营额五万元以上的，可以处违法经营额五倍以下的罚款，没有违法经营额或者违法经营额不足五万元的，可以处二十五万元以下的罚款。对五年内实施两次以上商标侵权行为或者有其他严重情节的，应当从重处罚。”此外，《著作权法》第五十三条 、《集成电路布图设计保护条例》第三十一条 、《中华人民共和国植物新品种保护条例》第三十九条 等相关法律、法规对于同样的违法行为均设定了没收、罚款等行政处罚。同样作为知识产权，专利权与商标权、著作权、布图设计权、品种权一样，也与公共利益相关，侵犯专利权的行为在达到一定程度时也可能需要承担相应的行政责任。
（三）强化专利侵权纠纷行政处理与救济程序的衔接
当事人对管理专利工作的部门作出的处理行为不服，有权申请行政复议。根据《专利法》第六十五条的规定，对管理专利工作的部门作出的责令停止侵权行为，当事人不服“可以自收到处理通知之日起十五日内依照《中华人民共和国行政诉讼法》向人民法院起诉”。据此，有学者认为“对知识产权侵权纠纷行政裁决不服不能提起行政复议”。[20]修订后的《国家知识产权局行政复议规程》（国家知识产权局令第82号，以下简称《复议规程》） 第七条第六项规定，“申请国家知识产权局履行保护人身权利、财产权利等合法权益的法定职责，国家知识产权局拒绝履行、未依法履行或者不予答复”属于行政复议的范围。对专利侵权处理行为能否申请行政复议，涉及《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）和《专利法》的关系问题。《专利法》虽然没有明确规定责令停止侵权行为可以申请行政复议，但认可该行为是一种行政行为。根据《行政复议法》第十一条和第十二条的规定，只要不属于排除事项范围，公民、法人和其他组织“认为行政机关的其他行政行为侵犯其合法权益”的，均可以申请行政复议。专利权人或者利害关系人认为管理专利工作的部门作出的责令停止侵权行为侵犯自己的合法权益，可以视为《复议规程》所规定的“未依法履行”法定职责行为，同样可以纳入复议受理范围。司法实践中已有案例对专利侵权纠纷处理行为可以申请行政复议持肯定的态度，“按照行政复议法对复议范围规定看，除了该法明确排除的行政行为外，其他只要公民、法人、或者其他组织认为侵犯其合法权益的，都可以申请行政复议。……凡是能提起行政诉讼的案件，均可以申请行政复议。”
专利侵权纠纷经过行政处理可能导致在民事纠纷基础上又产生新的行政纠纷，立法上解决行政与民事交叉争议的制度安排是法院一并解决两类争议。《行政诉讼法》第六十一条规定：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。” 根据《专利法》第六十五条的规定，专利权人或者利害关系人可以就专利侵权和损害赔偿纠纷直接向法院提起民事诉讼；也可以在管理专利工作的部门处理侵权纠纷后，对处理行为不服向人民法院提起行政诉讼，对损害赔偿纠纷向人民法院提起民事诉讼，即通过行政诉讼和民事诉讼解决两类不同性质的争议。根据《行政诉讼法》的规定，经过行政先行处理的纠纷，当事人对处理行为不服向法院提起行政诉讼时，可以一并请求处理损害赔偿争议，避免法院多头审判和增加当事人的讼累。当事人提起行政诉讼虽非直接针对专利许可，但未经专利权人许可实施其专利，侵犯专利权人的独占实施权，属于法律所规定的“涉及行政许可”的争议，损害赔偿纠纷则属于“与行政许可相关的民事争议”。民事诉讼和行政诉讼只是处理纠纷的诉讼路径不同，只要争议属于人民法院受案范围且与行政争议“相关”，除非属于法定不宜一并审理的情形 ，基于效率原则的要求，应当一并受理和审理行政争议和民事争议，达到实质化解争议的目的。
结语
在明确专利侵权纠纷行政处理的性质基础上，对该制度应进一步完善优化，进而更好地各自发挥其制度优势和作用。行政执法和行政裁决两种不同思路决定专利侵权纠纷行政处理未来的发展方向。按照行政执法行为的思路来完善专利侵权纠纷行政处理程序能够进一步提升行政机关的主动性、强化对专利的保护力度，但相关执法部门也可能面临查处成本高、取证难、人力不足等问题。对此，应当进一步完善执法条件、提升执法水平、充实执法队伍，为制度的良好运行提供保障。
[作者简介] 孔繁华，华南师范大学法学院副院长，教授。
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