当地时间4月2日，美国总统特朗普宣布进入国家紧急状态，签署关于所谓“对等关税”的行政令，并从9日起对中、欧、日等主要经济体加征高额关税。数日之内，市场震荡，舆论如沸，特朗普又突然宣布对未实施报复性关税的国家暂停政策90天。堂堂世界第一强国，政策反复无常，表态一如闹剧。这不禁让人发问：“三权分立”的政治架构为何无力约束总统的任性狂飙？
特朗普上任后频繁签署行政命令，将其作为常态化治理手段，几乎绕过了国会的任何实质性讨论，被称为“行政命令治国”。行政命令虽然很少被国会与最高法院推翻，但至少存在法理上的可能。而对于实行“对等关税”、颠覆国际贸易秩序这种疯狂企图，简单签署行政命令似乎已经不能满足其绕开国会的需求，更为“高效”的方式，就是依据美1976年颁布实施的《全国紧急状态法》宣布“国家进入紧急状态”，再根据1977年颁布实施的《国际紧急经济权力法》(IEEPA)加征关税。这是特朗普此次得以冒天下之大不韪，迅速推行对等关税政策的操作基础。
美《全国紧急状态法》对构成“国家紧急状态”的情形没有进行界定，也没有明确规定总统为缓解已发生的国家紧急状态可以采取哪些具体措施，这就给了总统很大的自由裁量权。一旦总统宣布“国家进入紧急状态”，便会拥有很多现有法律框架下不被允许的权力，并畅通无阻地绕开国会。
美国总统宣布“国家进入紧急状态”的大多数情况，本应是“紧急情况”真的发生，在应对中为了简化冗长的程序，乃至防止被国会中反对派掣肘。特朗普却反其道而行之，利用“国家紧急状态”缺乏界定的漏洞，将自身那些无法被国会认可的政策诉求列为紧急状态所需，而后明目张胆大幅提升自己作为总统的权力，这也将美国分权制衡体系中的漏洞暴露无遗。
“特朗普现象”折射出美国政治精英长期以来的认知悖论：在严防外部挑战的同时，却对体制内生风险视而不见。
冷战结束后的几十年以来，美国的综合国力长期在世界上处于绝对领先的地位，强大的实力造就了美国对自身体制的过度自信与对外政策的霸权思维。美国建制派政客一向以怀疑乃至敌视的眼光防范其所谓的“对手”，并采用军事威胁、科技封锁与经济制裁等诸多方式进行全方位遏制，确保自己在世界秩序中“一家独尊”。但对国内体制的自信导致他们并未注意防范本国政客利用制度漏洞自行其是。短短几个月，特朗普对包括自由贸易体制在内的世界秩序的破坏远大于冷战后美国的任意一个外部假想敌。
特朗普的上台与执政，展示了民粹主义者利用选举政治的漏洞腐蚀代议制民主的路径，也暴露了美国分权制衡的体制在制约总统权力上的结构性弱点。如此制度，将如何避免危机的到来呢？
（作者单位：对外经济贸易大学国际发展合作学院）
