王伟进 许亚敏 关棋月

　　[摘　要] 基层治理是国家治理的基石。党领导下的“三治融合”基层治理体系的提出，是自治、法治、德治等治理传统在基层治理中的传承与发展，是各扬所长、各补其短、协同作用的理念创新，适应了基层社会矛盾发展与国家治理体系和治理能力现代化的需要。“三治融合”源于地方实践创新，在党的领导与国家顶层设计的确认下逐步推广，并发展出了村务契约化管理、村（居）民议事厅等创新形式。前期的实践探索与经验积累、党的领导与多元主体的壮大为三治融合基层治理体系的构建提供了有利条件，但自治广度深度有限、法治能力不足、德治约束力不强仍是重要限制。因此，“三治”深度融合仍需在党的领导下加强制度建设、实践创新与科技支撑。

　　[关键词] 三治融合；社区治理；基层治理；社会治理

　　[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7453（2025）01-0033-09

　　城乡基层治理事关党的执政基础，事关基层社会和谐稳定，事关群众切身利益。在社会治理重心下移的背景下，城乡基层和社区治理的地位愈发重要。2024年3月，习近平总书记在湖南考察时强调，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的基层治理体系，坚持和发展新时代“枫桥经验”。党的二十届三中全会指出，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善共建共治共享的社会治理制度。基层治理作为国家治理的基础环节，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。如何健全“三治融合”的基层治理体系是新时代我国国家治理的一项重要任务。各地因地制宜地展开了各具特色的基层治理探索，为“三治融合”基层治理体系的建构与完善积累了宝贵经验。同时，新时代以来，基层社会发生了较大变化，基层治理面临新问题、新挑战。对此，如何实现党领导下的“三治融合”，仍须进一步从理论与实践两方面进行探究。

　　一、“三治融合”基层治理体系发展的历史脉络

　　无论是历史上还是当前，自治、法治与德治均在中国社会治理中发挥重要作用。而村民自治的“非官方”治理与政府治理的“官方”治理之间、法治与德治之间的张力始终是“三治”融合面临的困境。因此，要更好地实现基层治理的“三治融合”，首先需要认识和理解这一治理体系提出的文化传统、制度沿革和基层社会形态的变化，需要去把握“三治融合”提出的历史脉络。

　　（一）“三治融合”治理思想的文化与传统溯源

　　我国自治、法治、德治及“三治融合”的思想古已有之。老子在《道德经》中提到的“我无为，而民自化”体现了自治的思想，是道家思想意义上的民众自我管理、自我发展。商鞅主张的“缘法而治”“事断于法”代表了传统法治治理思想。儒家强调“为政以德”“孝悌为本”，深刻体现了德治教化对于治国理政的重要意义。随着儒家、法家、道家思想等在发展过程中的相互影响和交融，“三治”融合的思想开始影响基层治理实践。例如，通过自治（乡里）、法治（刑罚）和德治（宗法伦理）的结合，古代帝王统治即可实现“皇权不下县”来统治乡社。[1]再如“约正之职，掌治乡之三约，一曰教约，以训乡民，一曰恤约，以惠乡民，一曰保约，以卫乡民”，实现乡约、社学、社仓、保甲的相辅相成。[2]这其中，自治与德治紧密相连，集中体现为宗族、社学等治理形式，通过道德教化与民间自治组织的互助共济来实现，其中士绅是国家治理在基层的重要桥梁与中介。法治管控包括“什伍”“保甲”等治理形式，表现为邻里间的互保和相互监督，具有一定强制管控特征。[3]自治、德治与法治的交相融合使得我国传统的乡村治理体系更为完善，治理精神更为丰富。[4]在传统的“家—国”逻辑下，基层治理主要凭借特殊的道德伦理与刑法而得以实现，因而显现出一种简易的基层治理方式与治理结构。而随着历史的发展变化，特别是近代以来宗族乡绅的权威性失效，传统治理模式对基层治理的影响日渐式微。[5]

　　（二）新中国成立后“三治”的持续发展

　　中华人民共和国成立后，在党的领导下，自治、法治、德治在基层治理中持续发挥重要作用。

　　我国基层的“自治”是相对“他治”提出的，是对政府基层管理的补充。基层群众自治制度可追溯到新中国成立后一些城市中群众自组织的实践，如防护队、防盗队和居民组、居民委员会等。1954年全国人民代表大会通过《城市居民委员会组织条例》，明确居民委员会是群众自治性居民组织。1982年，全国人大常委会将村民委员会和居民委员会一并写进宪法，从根本法高度明确了村（居）民委员会的基层群众性自治组织性质。1989年、1998年全国人大先后通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》《中华人民共和国村民委员会组织法》，进一步明确了城市居民委员会、农村村民委员会是居民（村民）自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其中村民委员会实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。党的十七大将“基层群众自治制度”写入党代会报告，基层群众自治成为党治国方略的重要内容。

　　基层治理法治化是依法治国方略的重要组成部分。党的十五大将依法治国确立为国家基本方略，党的十八大强调“法治是治国理政的基本方式”。党的十八届四中全会就全面依法治国进行专门部署，把法治中国建设推向纵深，对基层治理中法治与自治、德治之间的关系进行了系统论述。基层法治就是运用法律手段明确基层党组织、基层政府、基层群众自治组织、物业机构、业委会等主体的职责和关系，保障社区公共服务的有效供给，化解基层社会矛盾，管理各项社区事务。基层法治建设是基层治理现代化的重要保障。

　　德治是中国基层治理的优良传统，是基层治理深远持久的内驱力所在。德治是以道德为准绳来约束民众行为、形成社会秩序及公序良俗的治理观念和方式，是中华优秀传统文化在基层治理上的体现。孟子认为“善教得民心”，主张“设为庠序学校以教之”，这些观念成为我国几千年“教化式”治理的思想基础，影响深远。作为一种非正式的制度约束，在基层治理中德治以道德建设为基础，依靠社区中的无形规则或居民心中的道德律，实现对人们权利与义务的约束。作为一种治理手段，德治能够延伸到自治与法治难以触及的地方，破解深层次的社区治理难题。[6]同样，德治与党的领导是高度统一的，党经常性地开展基层教育活动，强调基层党组织和党员的示范带头作用，强化理想信念，紧密联系群众。

　　（三）新时代与“三治融合”模式的产生

　　随着社会的发展变迁，党领导下的“三治融合”日益成为基层治理的内在要求。

　　首先，“三治融合”基层治理体系的提出顺应了基层社会治理的发展需要。当前，我国社会的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，“三治融合”的治理体系正是从制度上进行调整，以应对城乡自治主体性缺位、乡村治理权威性弱化等公共领域转型困境。[7]社会矛盾的复杂化使得综合运用自治、法治、德治等治理方式成为必要，行政监管与服务、经济激励和惩罚、社会动员和创新等机制的综合运用成为趋势。[8]其次，“三治融合”作为推进加强和创新基层治理的安排，也是对国家治理体系和治理能力现代化顶层设计的回应。这一制度设计致力于重新激活基层群众自治制度，全面落实依法治国，更好保障人民当家作主的权利，实现治理的系统性、整体性、协同性。

　　基于此，党的二十大强调，在社会基层坚持和发展新时代“枫桥经验”，健全城乡社区治理体系，同时，要健全基层党组织领导的基层群众自治机制。这意味着党建引领在基层治理中发挥重要作用，[9]党建引领下的三治融合、综合治理、系统治理等成为新时代社会发展的现实需要。

　　二、党领导下“三治融合”基层治理体系的理论内涵

　　“三治融合”是指自治、法治、德治三者有机融合，强调三治优势互补、互相促进，是基层治理理论的重要创新，在党领导下的国家治理语境中有其独特的内涵。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调，“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”，“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础”。实现政府治理与社会调节、居民自治的有机结合仍面临复杂挑战，因为，三者间的关系还有待进一步明确，三者还内含活力与秩序的张力。对此，如何从中国的现实国情出发，打造党建引领基层治理的新格局是需要探讨的重要理论问题，需要全面理解党领导下基层自治、法治、德治及“三治融合”的内涵。

　　（一）党的领导是前提和保障

　　党建引领“三治融合”是将党的政治优势和组织优势转化为基层治理效能，实现基层治理现代化的过程。同时，在我国基层治理体系中，党建引领是基于长期探索和实践检验形成的政治要求。从根本上看，当前基层党建的重点是要实现党建引领与基层治理的有效联结，充分组织和调动社会力量参与其中。[10]一方面，基层党组织全面覆盖基层社区，畅通了公众参与的渠道，能够自下而上促进社区建设与社区治理，破解基层治理领域“被动参与”与“被动治理”的现实困境，[11]充分激发社区公众参与潜能。另一方面，党建引领能够利用自上而下的组织力量，提高基层治理效能。在具体实践中，往往是通过发挥社区中党支部书记作用，将基层政府的行政性任务有效地转化为基层自治的协商性事务。[12]

　　（二）“三治融合”方可扬长补短

　　自治、法治、德治各有优缺点，无法单一有效应对基层治理的问题，需要在党的领导下优势互补、协同发力（见表1）。

　　自治的优点主要体现在三个方面。一是自治使得基层社区能直接面向公众需求，整合居民诉求为其发声，实现“下情上达”。[13]二是自治具有较强的灵活性。自治保证了基层社区治理可以因地制宜、因事施策，有效避免行政管理自上而下的“一刀切”，这也是我国基层治理始终保持创新活力的原因。三是自治具有强有力的制度保障。基本政治制度的地位使得基层群众自治有了坚实制度基础。但同时也要看到，在社区自治的过程中，尚存在一些问题和不足。首先，基层政府治理与社区自治的职责分工仍存在着不明确之处。尽管各级政府围绕社区减负增效做了大量工作，但社区减负工作尚未到位，社区行政事务多、检查评比多、不合理证明多等问题仍存在，社区自治效果有限。[14]其次，村（居）民参与不足。许多村（居）民日常参与有时是为了支持、配合社区工作，更偏向参与一般性质的文娱活动，而在有关社区事务的决策、管理和监督等环节上参与不足。最后，在居民参与过程中，有时也会出现议而不决、决而不行的效率低下困境。综合来看，现阶段仅依靠自治还难以达到基层治理的最佳效果。

　　法治能够在基层治理中提供明确、具有一定强制性的处置方案，能够确保基层治理参与者严格以法律规制、村规民约为行动遵循，有序依规参与，实现城乡基层治理的规范化、制度化、组织化。但法治建设在基层治理中还存在着一定问题。例如，目前的法律法规中，关于民主选举的程序性规定较为完备，但对于民主决策、民主管理和民主监督的内容和方式的规定尚不充分，[15]基层法治难以面面俱到、覆盖所有治理事项。因此，还需要引入德治的“软约束”来加以补充。

　　在我国基层，尤其是农村社区，德治代表着村（居）民对于集体主义的文化认同，这一文化认同深植于中国传统的社会结构和儒家伦理中，[16]能够保证德治的效能。在长期的社区生活中，村（居）民间的“礼俗互动”有利于凝聚起社区共同体意识，形成独特的社区文化和社区规范，能够在基层社区治理中发挥重要作用。但同时，社区德治中也存在着道德约束力有限的问题。随着社会变迁，传统的家长权威、家长权威逐渐消失，而新的道德权威往往难以形成，成为基层德治的重要障碍。

　　因此，要在党的统一领导下，实现“三治”相互联动、互相耦合。具体而言，就是要加强党组织对城乡基层治理的全面依法领导，在城乡基层党组织的领导下，进一步完善“协商民主”制度，加强文明乡风建设，最终形成党领导下的“自治+德治+法治”有机相融的整体。

　　（三）“三治融合”是相互支撑的有机体

　　从各自功能看，党的领导在于指引方向、整合资源、协调政策，自治的作用在于增加社会活力，法治的作用在于强制度保障，德治的作用在于弘扬正气。三者相融后，自治为法治、德治提供合法性基础，法治为自治、德治提供规范性保障，德治为自治、法治提供教化性支撑。这其中，自治反映人民既是治理的客体更是治理主体，有利于充分发挥人民民主的体制优势，激发基层群众的创造力与基层治理的活力。将法治引入基层治理，既保证了自治过程有法可依，也巩固了自治成果。在自治与法治的基础上辅以德治，可内化各主体责任，增添基层治理的人文关怀。

　　从社会规范体系来看，法律地位崇高但并非万能，因为法治需要社会成员具有守法意识，德治可以弥补其不足但制度化程度低、约束力有限。同时，法治必须合乎正义、德治必须合法，实施过程需要“德法”密切配合，否则就容易出现村规民约与法律打架的治理困境。

　　党领导下的自治、法治、德治三个部分构成了相互支持、相辅相成的稳定三角关系，是中国特色社会主义基层善治之路。但三治融合并非三种因素简单相加，而是三种力量有机结合和补充，在打造基层治理共同体上共同释放向心力。党建引领下的三治融合治理体系是在党的领导下，整合各类资源、协调各方利益、凝聚群众参与的重要实践，充分展示出中国基层治理体系与治理能力现代化的制度逻辑。

　　三、党领导下“三治融合”基层治理体系的实践创新

　　（一）“三治融合”基层治理体系是顶层设计与地方探索良性互动的结果

　　在党的领导下，不同地区的试点实践、创设典型、学习先进等，成为了探索“三治融合”基层治理模式的内在驱动和创新源泉。各地根据实际情况探索解决具体问题的路径，其中的先进经验经由吸收成为中央政策的重要组成部分，从而在全国范围内加以推广。[17]基于此，多种类型、多种特色的地方实践涌现使得“三治融合”具有了脱离个案进行推广的意义。

　　2013年，浙江省D市F村基于更高水平平安建设的需要，率先开展自治、法治、德治融合的基层治理探索，对解决长期以来存在于基层社会的治理难题成效显著，逐渐在省内外推广，成为新时期我国基层治理创新的重要品牌。实践表明，自治、法治、德治相结合的治理模式，是提升城乡基层治理水平的有效途径。[18]

　　同时，三治融合上升为制度设计得益于中央对地方创新的顶层确认和推广。2017年，党的十九大报告提出，“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。至此，地方的三治融合经验上升为全国乡村治理的顶层设计。2019年，党的十九届四中全会提出，“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”。由此，三治融合进一步由乡村治理拓展为城乡基层治理的顶层设计。2021年4月，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出，“力争用5年左右时间，建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系”，明确了基层治理体系的建设目标。

　　（二）构建“三治融合”基层治理体系可因地制宜、形式多样

　　党领导下的自治、法治与德治能否相互结合乃至融合，关键在于发挥“三治”各自优势，最大程度让广大群众参与其中，形成“三治”各扬所长、相互配合、群众有序参与的良性循环。[19]浙江的“三治融合”、内蒙古的“村务契约化管理”、广州村（居）民议事厅等治理模式均是新时代“三治融合”的具体形式，对其进行深入剖析有助于总结与推广经验。

　　“一约两会三团”模式。针对以往自治、法治、德治“单兵作战”的问题，某地2013年提出“联合兵团”做法，以自治、法治、德治为手段，发展出了“一约两会三团”的“三治融合”模式。其中，“一约”即村规民约，让村民参与制定、监督，以“村言村语”规范行为、传播文明新风；“两会”即百姓议事会和乡贤参事会，充分发挥乡贤的感召力，协助村两委协调解决村中问题，实现村社事务民事民议、民事民办、民事民管；“三团”即建立百姓参政团、道德评判团、百事服务团，实现村里事情“大事一起干”、邻里矛盾“好坏大家判”、村民困难“事事有人管”。其创新之处在于，将自治、法治、德治三者融合，共同构成社会善治的“三脚架”。[20]

　　村务契约化管理模式。某地在村级事务和党组织建设的契约化管理方面已经形成了成熟规范的运作程序，是“三治融合”的典型之一。其主要做法包括以下方面。一是村级事务实行“标准型”契约化管理。根据各村实际，把容易引发矛盾纠纷和不稳定的村级事务归类为集体资产管理、经济项目建设、公益事业管理、社会事务管理四大类，每类中划分若干小项，形成完整的村级重大事务契约化管理体系。二是村两委班子实行“承诺型”契约化管理。对村委会主任候选人的“竞选承诺”运用契约进行管理，候选人在竞选时先用书面方式公开竞选创业承诺，竞选成功后，按承诺事项与S镇政府签订协议书，明确双方的职责和权利，将履约结果与干部工资、奖励、班子调整相挂钩。“村务契约化管理”将村务管理由人治上升为法治，以法治保障自治，将诚信友善用契约化的制度形式固定下来，实现德治与法治相互促进、相互约束。

　　村（居）民议事厅模式。“村（居）民议事厅”是“三治融合”的新思路。2017年以来，某地按照建好一个议事厅，落实一个议事制度，抓好议题收集、酝酿、协商、决策、执行、监督6个主要环节的工作思路，加大了城乡协商议事推进力度，激发了居民自治活力。村（居）民议事厅工作不仅有效落实了村（居）民自治，而且有力唤醒了社区村（居）民的民主意识和法律意识，为更好实现基层治理奠定了良好基础。

　　可以看到，目前各地区因地制宜的治理实践赋予了“三治融合”基层治理创新的深刻意涵，也从实践层面回答了“三治融合”如何可能的理论问题。“三治融合”基层治理体系的构建与探索，本质上是党和政府整合多方资源、采用多重治理工具，在多重维度上综合规划基层社会的过程。

　　（三）实现“三治融合”基层治理体系的现实条件与约束

　　党建引领“三治融合”基层治理体系的建立是个系统工程。当前推进“三治融合”基层治理体系有多方面的有利条件。一是地方实践经验的积累。各地城乡社区都进行了既有共性、又因地制宜的积极探索，为更大范围推进“三治融合”体系的建立提供了良好的实践基础。二是多元治理主体更加壮大。党和政府不断创新社会治理理念，提出共建共治共享、构建社会治理共同体等主张。作为社会治理的重要主体之一，社会组织有了较大的发展，为多元主体参与基层治理、促进“三治融合”打下了坚实基础。

　　当前，在社会结构更加多元的情况下，自治、法治、德治相结合的基层治理体系建设仍面临诸多挑战，表现为居民自治体系不完善、法治化水平不高、传统道德约束力下降、“三治”之间融合程度较低等。

　　一是村（居）民自治的广度、深度有限。基层群众自治是基层治理的基本制度设计，但在实际运行中，村（居）民自治制度面临挑战。首先，自治渠道有限。民政部政策研究中心问卷调查显示，在自治渠道上，绝大多数群众主要通过村（居）民（代表）会议或向村（居）两委反映情况来参与自治，仅有3成居民通过业主（代表）会议途径参与自治，超过5成的居民从未通过社区社会组织途径参与社区事务。其次，公众参与不足。虽然多数社区事务能进行公开民主协商，但协商主体多由基层政府及其派出机关、社区两委等带有行政色彩的机构组成，而居民代表及代表其利益的小组、业委会等参与却明显不足。

　　二是社区依法治理能力不强。尽管我国针对基层治理颁布了一系列法规，基本形成了以宪法为基础、以组织法为主体、规范文件作为补充的制度体系，但具有强制力的村（居）委员会组织法已经滞后于基层治理发展需要。一些规范性文件等虽能反映居民诉求，但法律权威性和规范性不足。[21]有时这些法规的执行也会打折扣。比如，我国城市社区居委会的直接选举覆盖面仅为22%。[22]在社区法治能力方面，少数工作人员缺乏依法解决社会问题、化解社会矛盾的意识和能力。

　　三是社区德治约束力不足。在德治方面，各地社区德治建设取得了一定成效，举办了道德大讲堂、家风建设、榜样评选等活动。相对而言，乡村社区的德治成效更明显，在城市社区中，陌生人占多数，存在着少数居民在日常生活中以最低的法律要求来约束自身的现象。随着工业化、城镇化推进，德治在发展与推行过程中有时逐渐失去了理论依据和成熟的体系，[23]有些领域存在社会道德约束力逐渐弱化的现象。

　　四、小结与启示

　　基层党组织领导下的基层群众自治不仅是简单提供一套规则，还关乎如何有效激励群众关注自身权益、关心所在社区的治理，引导群众充分发挥能动性与创造力，参与到规则制定之中。[24]推进社区法治不是简单的法规普及，更重要的是在社区内培养起居民、社区工作人员的法治意识。社区德治教化并非单纯的道德灌输，而是要在社区内培育积极健康的道德风尚，提高社区居民的道德感和荣辱感。以上均对“三治融合”提出了要求，实现党领导下的“三治融合”，关键在于好的制度设计和强有力的执行。

　　因此，从制度和机制层面推进党领导下的“三治融合”基层治理体系的建设，须着重考虑以下几个方面。一是顶层设计。建设“三治融合”的城乡基层治理体系是系统工程，需要科学设置管理体制与组织架构，理顺政府与社会关系，统筹社会各方面力量，将“三治”融入党委政府及其部门的全部基层治理工作中。针对已经进行的创新探索，可进行总结提升，加强“三治融合”的制度供给。二是基层党组织的领导。在基层治理过程中，发挥党在协调各方利益、统筹社区资源等方面的重要作用。三是科技支撑作用的有效发挥。作为一种新的合作模式，智慧治理通过运用信息通讯技术手段可实现更优结果和更开放的治理。将“智治”融入“三治”之中，必将使“三治融合”提质增效，并持续释放出强大生命力。[25]四是基层自治组织形式的创新。当前基层社区治理仍存在各主体“缺位、越位、卡位”现象，影响“三治融合”的效果。[26]基层治理面对的问题日趋复杂，更需社会各方共担责任，扩大社会力量参与范围，完善群众参与基层治理的制度化渠道，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。[27]五是基层法治建设的加强。在持续深入推进基层普法工作的同时，引导领导干部带头学习和遵守法规。积极引导社区村（居）民走法律途径解决社区内的各种矛盾，增强其运用法治思维和法治方式开展工作的能力。六是德治教化的传承发展。深入挖掘和阐发中华优秀传统文化讲仁爱、重民本、守诚信、崇正义、尚和合、守法纪的时代价值，形成“知荣辱、睦邻里、懂感恩”的新风正气。

　　[作者简介] 王伟进，国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所公共管理研究室主任、研究员；许亚敏，中国老年报社副社长、研究员；关棋月，北京工业大学马克思主义学院讲师。

　　表1 基层自治、法治、德治各自的优缺点及融合的必要性

　　治理方式        优点        缺点        融合的必要性

　　自治        面向需求

　　组织灵活

　　有制度保障        受行政化干扰

　　能力不足

　　公众参与度有限

　　效率低下        能调动部分积极性，但无法保证执行效率

　　法治        规范度高

　　有执行保障        不能面面俱到        规范性、强制性、约束力、执行力强，但难以覆盖所有治理事项

　　德治        有文化传统

　　社会认可度高

　　有助于形成共同体        约束力有限

　　道德权威消亡

　　道德观念变迁        社会认同度高，但约束力不足

　　资料来源：笔者自制

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