迟福林

　　[摘　要] 中国式现代化的本质是人的现代化。进一步全面深化改革推进中国式现代化要聚焦于人的现代化。加快推进以人为核心的新型城镇化进程，是全面扩大内需的根本之策，是经济转型的重大任务，是进一步全面深化改革、推进中国式现代化的重大举措。

　　[关键词] 以人为中心；新型城镇化；全面深化改革

　　[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7453（2025）01-0004-08

　　中国式现代化的本质是人的现代化。进一步全面深化改革、推进中国式现代化要聚焦于人的现代化。首先，扩大内需、拉动消费的主体是人。解决人的现代化问题，是解决总需求不足的重要前提，是完成现代化结构转型的关键。其次，发展新质生产力关键在人。人才是创新的第一推动力，关键在于提升人力资本水平，实现人的现代化。再次，社会结构变化要求加快解决人的现代化。新生代社会群体成为社会主流群体之后，对更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件等方面的需求明显提高。

　　当前，我国经济增长既面临外部环境变化的不利因素，也面临国内宏观经济总需求不足的制约。面对国内经济增长的新形势，推出一揽子增量刺激政策是十分重要的，更重要的是推进以人为核心的新型城镇化进程。这既是经济转型升级的重大任务，又是解决总需求不足、全方位拉动国内消费的根本之策，是进一步全面深化改革、推进中国式现代化的重大举措。

　　一、经济转型的重大任务：推进以人为核心的新型城镇化

　　城市化或新型城镇化通常指的是人口从农村向城市集中的过程，以及第一产业人口向第二、三产业人口转换的过程。它是一个全球性的现象，反映了工业化、现代化和经济发展的趋势。未来10年，我国正处在经济转型的关键阶段，推进以人为核心的新型城镇化进程，将释放巨大的内需潜力和中长期增长潜力。

　　（一）经济转型将成为未来10年经济增长的主要支撑

　　分析中国经济增长前景，既要看短期，也要看中长期；既要看总量，也要看结构。从短期看，经济增长面临的困难较大，不确定性因素很多；从中长期看，经济转型进程尚未结束，并正处在重要的历史关节点。未来几年，经济转型若能取得实质性突破，将释放未来10年5%左右的经济增长潜力。

　　第一，城乡结构转型推动经济增长。城镇化率在超过60%之后，每提升1个百分点，将带动同期的人均资本存量增长3.5%。加上其他方面结构转型升级的动力，未来10年我国经济年均增长达到5%左右，是有条件、有可能的。

　　第二，中等收入群体倍增推动经济增长。当前，我国中等收入群体规模为4亿人左右，到2035年如果实现倍增达到8亿人，将带来巨大的消费和投资空间。

　　第三，能源结构转型推动经济增长。这几年，中国“新三样”发展迅速，受到各方关注。“新三样”是我国在推进双碳进程中，依托超大规模市场发展起来的，是把减碳的成本转化为减碳红利的一个重要突破。

　　（二）以人为核心的新型城镇化蕴藏巨大内需潜力

　　城市化能集聚效益，降低公共服务成本。从以往城镇化的情况看，常住人口城镇化率的提升并没有改变当地居民原有的生产、生活、消费方式，对城市生产组织方式、生活水平、城市软硬件和配套基础设施等方面的拉动作用十分有限。根据测算，我国城镇化率每提高1个百分点，将直接带动人均资本存量增加3.5%，约为6.6万亿元的新增投资需求。[1]未来，推进以人为本的城市化，通过提升居民收入与基本公共服务供给质量，将释放巨大内需潜力。

　　第一，全面拉动消费。首先，释放人均消费潜力。2024年1—9月，我国城市社会消费品零售总额占比为86.5%，农村占比仅为13.5%。[2]根据测算，农民向城镇转移、成为常住人口后，人均消费将提高30%；在城镇落户后，人均消费将再提高30%。[3]其次，拉动农民工消费水平提升。2023年，我国农民工月均收入水平（4780元 ），不到城市职工月均收入的一半（47.5%）。但是，农民工的储蓄率高达70%，是城市居民的2倍。[4]若实现2.98亿农民工市民化，将使得农民工消费水平达到城镇居民水平，每年将增加2万亿元左右的消费额。再次，拉动房地产市场。数据显示，我国农民工购房比例不足1/3，[5]也就是说，1.9亿农民工在城市还没有买房。按照2023年城镇居民人均住房面积40平方米的一半（20平方米/人）估算，[6]其潜在住房面积需求为40亿平方米左右；若其中五分之一的农民工在城市购房，即可消化目前城市待售住宅。

　　第二，释放消费结构升级蕴藏的消费潜力。尽管面临多方面挑战，但广大城乡居民消费结构升级的趋势并没有改变。2023年，我国城乡居民服务型消费占比为45.2%。[7]估计到2025年服务型消费占比有望达到47%左右，到2030年将超过50%。到2035年，我国居民服务型消费占比若提升至55%左右，将新增40万亿元左右的消费需求。这不仅将推动我国经济增长，而且对全球市场也是重大利好。

　　第三，释放农村居民服务型消费需求。2023年，我国城镇居民服务型消费占比48%，农村居民服务型消费占比为39% ；我国农村居民人均消费额仅为城镇的55%，其中农村居民服务型消费额仅为城镇的45%。初步测算，城市化率每提升1个百分点，将释放1000亿元左右的服务型消费需求。

　　第四，释放现有城镇基础设施改造蕴藏的投资潜力。首先，释放城市扩张与传统基建投资的潜力。初步估算，2025—2035年，我国城镇化进程中的硬件投资，保守估计至少需要30万亿元左右，每年约为3万亿元。其次，释放绿色基础设施投资的潜力。我国到2060年实现“碳中和”，有关部门测算需要新增投资139万亿元，每年资金缺口大概在1.6万亿元以上。[8]再次，释放智慧城市基础设施投资的潜力。预计到2027年，我国智慧城市投资额将由2023年的8754亿元增长到1.2万亿元；2024—2027年，智慧城市投资额累计4万～5万亿元。[9]

　　（三）以人为核心的新型城镇化有利于服务业创新发展

　　以人为核心的新型城镇化通过促进人口集聚、增加劳动力供给、满足需求升级、优化产业结构、构建创新生态系统，为服务业创新发展提供了有力支持和广阔空间。

　　第一，服务业比重仍有15~20个百分点的提升空间。2023年，我国服务业（第三产业）增加值占GDP的54.6%。[10]而早在20世纪40年代，美国第三产业在GDP中占比就已接近60%，目前占比达81.6%。

　　第二，生产性服务业占服务业比重仍有20个百分点的提升空间。中美两国生产性服务业分别占各自GDP的31.4%和47.7%，中国较美国低16.3个百分点。估计到2035年，我国生产性服务业占GDP的比重有望由目前的30%左右提升到50%~60%。

　　第三，服务业市场开放仍有相当大的空间。例如，2021年在22个服务贸易行业中，我国有12个行业的服务贸易限制指数超过了OECD统计的50国限制指数平均值 。由此，直接影响了服务业市场开放进程、服务标准与服务质量的提升。前不久，相关部委发布的两份跨境服务贸易负面清单，对服务贸易市场开放有重要的促进作用，但与国际高标准经贸规则相比，仍有进一步压缩的空间。这就需要加大服务业市场的开放力度，以有效打通服务领域内外循环，进而形成以服务业市场开放的活力释放经济增长活力、以服务贸易较快发展形成高质量发展的重要动力。

　　第四，以人为核心的新型城镇化带动产业结构转型升级。城市化或新型城镇化过程中的人口集聚、生活方式的变革、生活水平的提高，都会扩大服务需求，带动生产性、生活性服务业快速发展。例如，2023年，我国36个省会城市和计划单列市服务业占比达到65% 。我国服务业占GDP比重较OECD国家历史同期低约10个百分点。

　　二、经济转型面临的突出矛盾：以人为核心的新型城镇化发展滞后

　　当前，我国宏观经济总需求不足，既有短期市场预期不稳的制约，更有中长期结构性矛盾与结构性失衡的掣肘。以人为核心的新型城镇化滞后，是经济转型面临的突出矛盾。

　　（一）城市化明显滞后于工业化

　　我国总体已进入工业化后期，但城市化仍在中期。2023年，我国人均GDP为1.26万美元，常住人口城镇化率为66.16%，户籍人口城镇化率为48.3% ，两者相差18个百分点左右（见表1）。

　　（二）城乡居民人均可支配收入仍有差距

　　我国是一个发展转型大国，农村人口占很大比重。改革开放40多年来，随着我国工业化进程不断深入，城乡差距逐步缩小。但从总的情况看，城乡差距依然存在。

　　第一，相对差距缩小。2013—2023年，我国城镇居民人均可支配收入与农村居民人均可支配收入之比由2.8:1缩小至2.4:1 。第二，农村居民人均可支配收入占人均GDP比重偏低。2023年，我国城镇居民人均可支配收入占人均GDP的比重为58%，接近全球平均水平；农村居民人均可支配收入占人均GDP的比重仅为24%②。第三，绝对差距扩大。2013—2023年，我国城镇居民人均可支配收入与农村居民之差由1.7万元扩大到3万元③。

　　（三）城市化滞后影响总需求

　　当前，有效需求不足成为我国经济运行中的突出矛盾。城市化滞后对总需求的影响是多方面的，不仅直接影响消费和投资需求，还间接影响经济转型升级与结构调整。

　　第一，城市化滞后制约居民服务型消费占比提升。2020年，我国城乡居民服务型消费占比为42.6%，2023年为45.2%④。这不仅与工业化国家占比达70%的平均水平有较大差距，而且与我国发展阶段不相适应。第二，城市化滞后制约中等收入群体占比提升。2022年，我国中等收入群体占比为30%左右，规模在4亿人左右。[11]其中，农村中等收入群体占比严重偏低，仅为7%。[12]第三，中等收入群体规模增长缓慢制约消费潜力释放。2022年，我国居民消费占GDP的比重仅为37.39%，低于世界当年平均水平17.9个百分点⑤。若中等收入群体占我国总人口的比重超过50%，在整个居民消费中的贡献率将是目前的2倍以上。

　　三、推进以人为核心的新型城镇化需要实现结构性改革

　　解决经济转型面临的突出矛盾，不仅需要推出一揽子增量刺激方案，更需要加大结构性改革与结构性政策调整的力度，加快推进以人为核心的新型城镇化进程，以解决基本公共服务短板为重点，增强各方扩大消费的信心，由此形成实质性扩大内需的中长期动力。

　　（一）我国有条件加大以人为核心的新型城镇化的投入

　　城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。无论是从政策空间看，还是从投入看，中央政府仍有较大融资空间，我国国有资产也有较大投资空间。

　　第一，中央政府仍有较大举债空间。世界银行统计数据显示，2022年美国中央政府债务额占GDP的比重为110%，日本为216.2%，高收入国家为103.2%，全球平均为98% 。2023年，我国中央政府债务额占GDP的比重为24%。若提升到50%，将有30万亿元左右的新增融资空间；若提升至全球平均水平，将有90万亿元左右的新增融资空间。第二，可划拨10%~15%的国有资产。2012—2023年，全国国资系统监管企业资产总额增长3.4倍；营业收入、利润总额分别增长1.1倍、1.2倍；累计实现增加值146.9万亿元，年均增长8.1%。截至2023年底，全国国资系统监管企业资产总额达317.1万亿元。[13]若按5%的国有资产年化收益用于公共服务体系建设，每年可以有15万亿元左右的投入；若将10%～15%的国有资产投资于以人为核心的新型城镇化，投资规模将达到30万～50万亿元左右。第三，释放农村宅基地的价值潜力。2022年，我国闲置宅基地面积占比为20%左右。[14]若释放10%的宅基地，能够为整个土地交易市场带来40万亿元左右的增量资金。

　　（二）探索尽快实现“让农民工成为历史”

　　如果在未来10年内持续推动农民工进入城镇落户，不仅可以有效增加城镇劳动力供给、消化相对过剩的房地产库存、摊薄城市基础设施建设成本，还将会推动形成一批新的超大城市、特大城市和大城市。

　　第一，实现“让农民工成为历史”的目标更具紧迫性。早在2008年，笔者就曾经提出“‘十二五’让农民工成为历史”。未来几年，若再不全面解决这个问题，不仅会制约内需潜力释放，也可能带来其他一些社会问题。应该争取在改革开放50年前实现近3亿农民工市民化，这对解决我国消费问题、对实现人的自身发展、对推进以人为核心的新型城镇化、对解决社会主要矛盾变化后的城乡关系问题，都将起到牵一发而动全身的历史性作用。第二，农民工市民化具有可操作性。首先，适应新生代农民工市民化需求。2023年，我国外出农民工平均年龄为38.9岁，1980年及以后出生的新生代农民工已成为外出农民工的主体，对在城市落户的需求日趋强烈。2023年，全国农民工总量为2.98亿人。如果按最低的口径（农民工基本公共服务成本5万元/人）估算，[15]农民工市民化成本为16万～20万亿元左右。其次，探索让城乡二元户籍制度退出历史舞台。2012年，中国（海南）改革发展研究院曾经建议“以居住证制度取代城乡二元户籍制度，让城乡二元户籍制度退出历史”。建议在基本公共服务均等化基础上，改变以往“以证管人”的传统做法，实现基于“大数据”的人口服务转变。

　　（三）发挥国有资本在解决总需求不足中的特殊作用

　　当前，我国经济总需求不足既有短期市场预期不稳的制约，更有中长期结构性矛盾与结构性失衡的掣肘。解决这一突出矛盾，需要有效发挥国有资本在创造新需求中的特殊作用。

　　第一，发挥国有资本在补齐公共服务短板上的特殊作用。当前我国总需求不足，根子在以人为核心的新型城镇化水平较低以及与此相联系的基本公共服务不到位。为此，要发挥国有资本在扩大基本公共服务供给上的特殊作用，未来10年投入约10万亿元初步解决城乡基本养老的过大差距。

　　首先，解决基本养老服务均等化。截至2022年末，全国60周岁及以上老年人口28004万人，占总人口的19.8%；全国65周岁及以上老年人口20978万人，占总人口的14.9%。全国65周岁及以上老年人口抚养比21.8%。全国参加基本养老保险人数105307万人，全国参加城镇职工基本养老保险人数50355万人，全国参加企业职工基本养老保险人数44402万人，全国参加城乡居民基本养老保险人数54952万人 。若实现将现有65岁以上人口的月平均最低养老金标准提升至410元，国家每年大约需要新增财政投入2000亿元左右。其次，加大对农村居民基本医疗保险补助。2008年以前，我国农村合作医疗保险个人缴费10元/人，[16]2024年，城乡居民医保资金中，个人缴费标准为不低于400元/人。由于农民家庭医保缴费负担加大，参保人数呈现下降趋势。中国社会科学院发布的《中国社会保障发展报告》数据显示，2023年全国城乡居民医保参保人数为9.6亿人，相较于2019年减少了6053万人。若按照2023年城乡居民可支配收入之比2.4:1的标准，将农村居民医保个人缴费标准下降至160元/人左右，按农村户籍人口总数计算，则需要财政每年投入1500亿元左右。再次，推动普及高中阶段义务教育。2022年，我国财政性教育经费占GDP比重为4.01%，[17]不仅低于美国的5.44%（2020年）、英国的5.33%（2021年）、法国的5.25%（2021年）、德国的4.53%（2021年），也低于巴西的5.77%（2020年）、阿根廷的4.65%（2021年）。2023年，我国高中阶段毛入学率已达91.8%。[18]按照现有高中适龄人口4809万人、新增生均教育经费1.1万元/人计算，需要财政每年投入5000亿元左右。建议国家出台政策，规定学生在高中义务阶段学习结束以后再转向职业教育阶段的学习，不仅有利于大大提高学生的文化水平和职业技能，也符合现代社会对高素质劳动力需求不断加大的发展趋向。

　　第二，发挥国有资本在城市基础设施投资中的特殊作用。城市化或新型城镇化是投资于人的主要载体，既能集聚效益，又能降低公共服务成本。要以人的需求为重点，推进城市基础设施建设。服务于国家战略需要，国有资本应该成为长期资本、耐心资本，其投资方向和投资重点是值得探讨的。解决我国城市化滞后于工业化进程的突出矛盾，需要进一步发挥国有资本在城市化或新型城镇化建设、基础设施投资等方面的特殊作用。

　　首先，加大国有资本投资城市化建设力度。据相关测算，城镇化率每增长1个百分点，将拉动投资需求超过1万亿元，新增2000亿元的消费需求。为此，建议将投资于人的新型城镇化建设作为发挥国有资本战略支撑作用的重大任务，加大对城市群、都市圈基础设施投资力度，使国有资本成为创造新需求的“发动机”。其次，加大城市基础设施投资力度。未来5～10年，我国以人为核心的新型城镇化带来的城市基础设施投资空间巨大。有数据指出，预计未来5年内，需改造的城市燃气、供排水、供热管网等总投资需求4万亿元；进一步估算，城市化或新型城镇化进程中的硬件投资保守估计至少需要20万亿～30万亿元左右。与积极的财政政策相配套，要尽快形成国有资本支持城市公用事业等重大项目投入的长效机制。再次，加大以人工智能为重点的重大基础设施投资力度。争取将基础研究投入占比由目前的6%提升至15%，作为部分央企国资的约束性指标。发挥央企在能源资源、资金等方面的优势，加大对数据、算力等人工智能基础设施的投资力度，打造开放式基础设施平台体系。深化央企内部科技创新体制机制改革，赋予人才在科技创新中的主体地位，在股权激励、分红激励、员工持股、超额利润分享、虚拟股权等领域实现制度创新的重要突破。

　　第三，发挥国有资本促进民营经济和中小企业发展的特殊作用。按照坚持和落实“两个毫不动摇”要求，发挥国有资本在重点围绕战略性基础设施建设、发展环境营造、维护产业链供应链安全、科技创新、吸引民企参与等方面促进民营经济和中小企业发展的带动作用。

　　首先，以国有资本激活民间投资。2024年前5个月，民间投资增速为0.1%，远低于国有及国有控股7.1%的投资增速。民间投资增长严重下滑，是制约就业增长和消费复苏的关键所在。建议将为民营经济和中小企业营造良好发展环境、发挥带动作用作为调整优化国有资本布局的重大任务之一。其次，形成“国民互补、国民共进”格局。建议国有企业主导的各类产业园区将业务主要限定在土地一级开发上，二级市场对民间资本全面放开。央企国资要成为原始创新、基础创新及重大创新平台建设中的长期资本、耐心资本，向民营企业开放共性关键技术科研数据、科研仪器设施、试验基地等创新资源，吸引更多民营企业投资战略性新兴产业。再次，优化央企国资的考核机制。适应新阶段央企国资的新角色、新任务，要在进一步全面深化改革中优化以往以纳税总额、GDP贡献等经济效益为主的评价标准，重点围绕央企国资在以人为核心的新型城镇化中的基础性作用，开展战略性、长期性、综合性评价，并建立与之适应的考核标准。

　　党的二十届三中全会提出，“坚持以人民为中心，尊重人民主体地位和首创精神，人民有所呼、改革有所应，做到改革为了人民、改革依靠人民、改革成果由人民共享”。适应我国社会主要矛盾的变化，进一步全面深化改革必须适应人民日益增长的美好生活需要。以人为核心的新型城镇化全方位扩大国内需求，是进一步全面深化改革的重大任务，需要结构性改革的重大突破。

　　[作者简介] 迟福林，中国（海南）改革发展研究院院长，海南自由贸易港研究院院长。

　　[ 参 考 文 献 ]

　　[1]拥有世界上最多的大城市，意味着什么？[N].人民日报海外版,2024-03-31.

　　[2]2024年9月份社会消费品零售总额增长3.2%[EB/OL].国家统计局网站,https://www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202410/t20241018_1957039.html.

　　[3]城镇化率提升至“接近70%”，意味着什么？[N].新京报,2024-08-01.

　　[4]屈宏斌.农民工市民化为何如此迫切？[EB/OL].中国首席经济学家论坛,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1797679419671228080&wfr=spider&for=pc.

　　[5]《2024一季度国民经济运行情况》的介绍发言[EB/OL].国家统计局网站,https://www.gov.cn/zhengce/202404/content_6945616.htm.

　　[6]住房城乡建设高质量发展取得新成就[EB/OL].中国政府网,https://www.gov.cn/yaowen/shipin/202408/content_6970426.htm.

　　[7][10]中华人民共和国2023年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].中国政府网,https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202402/content_6934935.htm.

　　[8]“碳”路四年绿色“蝶变”[N].金融时报，2024-09-24.

　　[9]IDC：2023年中国智慧城市ICT市场投资规模为8754.4亿元[EB/OL].中国日报网,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1788229426764065688&wfr=spider&for=pc.

　　[11]培育更大的中等收入群体[EB/OL].经济观察报,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1811402493888667547&wfr=spider&for=pc.

　　[12]刘世锦等.实现中等收入群体倍增的潜力、时间与路径研究[J].管理世界,2022(8).

　　[13]国务院国资委党委.不断创新发展中国特色国有资产监管体制[J].求是,2024(8).

　　[14]对话陆铭：闲置率超18%，宅基地怎么改？[J].中国新闻周刊,2023(3).

　　[15]周毅仁.新时代全面深化改革背景下新型城镇化发展若干问题的思考[EB/OL].中国城市规划网,https://www.planning.org.cn/news/view?id=16173.

　　[16]关于做好2008年新型农村合作医疗工作的通知[EB/OL].中国政府网,https://www.gov.cn/zwgk/2008-03/24/content_927289.htm.

　　[17]2022年全国教育经费执行情况统计公告发布[EB/OL].中国政府网,https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202312/content_6918272.htm.

　　[18]2023年全国教育事业发展统计公报[EB/OL].教育部网站,http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202410/t20241024_1159002.html.