单大圣
[摘 要] 社会保障是人民生活的安全网和社会运行的稳定器。当前，我国已经建成能够有效支撑人民生活品质改善的社会保障体系，增强了人民群众的获得感、幸福感、安全感。与此同时，高品质生活需要背景下我国社会保障制度发展还面临着尚未成熟定型、制度统一性不足、管理体制亟待优化以及人口老龄化、就业非正规化的挑战。未来，以社会保障促进人民生活品质改善，需要优化社会保障制度模式，深化社会保障领域关键改革，扩大社会保障的财富储备，促进社会保障制度全国统一、规范，完善社会保障管理体制。
[关键词] 社会保障；生活品质；安全感
[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7453（2024）04-0035-08
社会保障既是国计，也是民生，寄托着人民群众对生活的美好期盼。提高人民生活品质，首要的是增强人民的安全感。这就必须通过健全社会保障体系，保障人民基本生活，解决人民后顾之忧，使人民能够全面、充分地参与社会生活。
一、社会保障、人类安全与人民生活品质
党的二十大报告提出“增进民生福祉，提高人民生活品质”的要求，将健全社会保障体系作为提高人民生活品质的重要工作，强调社会保障体系是“人民生活的安全网和社会运行的稳定器”，彰显了社会保障促进个体和社会安全的独特作用。而且，随着人民收入水平的提高，人们对安全生活的期待和诉求还会不断提升，人们不光要追求富裕、健康、自我价值实现，还要追求更加有保障的获得感、幸福感、安全感，这也是当前我国发展的阶段性特征。
安全是人类的基本需求，是衡量个体和群体生活品质的核心要素，也是经济社会平稳运行和人的可持续发展的前提和基础。生活品质是一个内涵丰富的概念，它既包括了人们能够享受到的、各类福利待遇为核心的经济社会发展最终成果的数量及其水平，也包括了民生福祉持续增进后给人们带来的获得感、幸福感、安全感。[1]而社会保障就通过增进保障对象的客观安全保障以及主观安全感受和预期，成为了提高人民生活品质政策议程中的核心议题。一方面，作为国家或社会建立的具有经济福利性的国民生活保障系统，社会保障能够直接影响人们的收入安全、居住条件、医疗保障、社会服务等物质生活条件和相关福利，在很大程度上影响了人民生活品质的客观获得；另一方面，直接影响了人们由获得感、幸福感和安全感等构成的对于生活状态的主观感受和判断。因此，社会保障与人类安全息息相关，而客观安全保障与主观安全预期又直接影响了人民生活品质，三者之间存在着紧密的逻辑关联性。
人在有安全感的条件下，解除了后顾之忧，那些能够促进社会健康发展的精神因素就会得到发展，才能迸发出创新活力、进取精神、公益本能，并推动经济发展和社会进步。[2]反之，如果个体、社会的安全都受到威胁，就谈不上生活品质改善，也难有经济繁荣和社会和谐。进入现代社会，贫困、疾病、饥饿、发展不足、分配不公等非传统的因素对安全的威胁越来越显著。[3]1994年，联合国开发计划署发布的《人类发展报告》正式提出了“人类安全”的概念，强调安全不仅仅是针对国家，而且必须针对人类自身，人类安全的核心是人人都能够免于恐惧和免于匮乏。自此之后，这种新的安全观就成为学术界和各国政府普遍关心的议题。人们逐渐认识到，在坚持发展的前提下，还必须建立起应对各类社会风险挑战的公共政策和制度体系，才能为每一个社会成员提供可靠的安全网。
人类在应对社会风险的艰难探索过程中，逐渐找到社会保障的解决办法，经历了一个漫长的历史时期。虽然每一阶段的社会保障制度有着迥然不同的国情环境和时代特征，但是社会对安全的需求，都是社会保障扩张最重要的驱动因素。比如，在济贫法时代，自由市场经济制度的扩展，破坏了传统社会中家庭与社群对成员的保护功能，产生了严重的贫困和失业问题，由此激发出反向的社会保护运动，国家强制介入社会救济事业，缓解社会矛盾。在社会保险时代，一方面是工业化起飞过程中劳动者的风险不断加大，另一方面是劳资矛盾尖锐，社会冲突加剧，这些都促成建立劳资分责、责任共担的制度化保障机制；20世纪初的经济大萧条之后，社会保障还成为扩大有效需求、稳定消费预期、缓解经济危机的有力政策工具。二次世界大战后，围绕社会保障的权利义务关系奠定了人们对国家认同的社会基础，对发展过程中产生的社会风险采取积极干预政策成为提升政府合法性的重要保障，这对于民族国家的巩固和社会安全至关重要。[4]
社会保障发展到今天，已经形成涵盖人的生命周期不同安全需求的系统完备的制度体系，其功能和影响范围已延伸到了社会经济的各个领域，比如调节收入分配、平抑经济波动、增进国家认同等等。但是，无论社会保障发生什么样的变化，维护人类安全仍是其最核心的功能。社会保险制度通过预先缴费形成基金池，可以起到预防社会风险的作用；社会救助制度通过无条件的直接援助，避免贫困和低收入人群陷入困境，发挥社会兜底保障作用；社会福利制度以普遍公共服务及特殊福利，提升政策对象的生活质量、安全预期和发展能力。[5]
二、我国已经建成能够有效支撑人民生活品质改善的社会保障体系
党和政府高度重视社会保障制度建设。自新中国成立时起，就抓紧建立社会保障制度，包括国营企业职工劳动保险制度，机关事业单位退休和公费医疗制度，农村合作医疗和五保供养制度等。这一时期的社会保障制度以单位保障为主要特征，适应了当时单一的公有制经济结构和计划经济体制。单位既是生产主体，又是保障主体，涵盖了人民生活的方方面面。个体从单位获得安全感、认同感和归属感，彻底摆脱了旧中国下穷困、动荡和受剥削的生活状态。当然，这一体制也存在弊端，主要是缺乏必要的流动性、活力和自我调节机制。[6]
改革开放以后，为适应国有企业改革、社会主义市场经济改革要求，我国对标现代社会保障制度的标准，改革单位保障制度，从企业职工退休费用社会统筹开始，逐步建立起新的社会化的养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等制度，覆盖范围从国有企业扩展至各类企业和用人单位，从职工扩展至非正规就业人员。21世纪以后，又按照统筹城乡的要求，逐步建立新型农村合作医疗制度、城乡最低生活保障制度、城乡医疗救助制度、城乡居民基本养老保险制度。经过不懈努力，我国已经建成世界上覆盖人数最多、项目基本齐备的社会保障制度，为人民生活编织了一张安全可靠的安全网。
一是社会保障制度初步完备。改革开放以后，原来无所不能的单位逐步收缩为单纯的生产部门，个人和家庭的安全需求由新的社会化的公共保障制度满足。新型社保制度以养老保险、医疗保险、生育保险、失业保险、工伤保险等社会保险制度为主体，包括社会救助、社会福利、社会优抚等，基本涵盖了人民日常生活中生老病死等各类安全需求，与国际劳工组织确定的九类基本保障项目大体一致，从制度上实现了“人人享有社会保障”。此外，企业年金、职业年金、企业补充医疗保险等社保第二支柱以及个人养老金、商业健康保险等社保第三支柱也加快发展，形成了基本保障与补充保障相互配合的多层次的社保制度体系。
二是社会保障基本覆盖全民。2022年末，参加基本养老保险、失业保险、工伤保险的分别有10.5亿人、2.4亿人、2.9亿人，[7]参加医疗保障的有13.5亿人，[8]基本实现了法定人员全覆盖。截至 2022 年底，全国城市、农村共有低保对象682.4 万人、3349.6 万人， 2022 年全年共实施临时救助1100.1万人次。[9]可以说，每一项社会保障计划都是当今世界各国同类计划中最大的，特别是我国用短短十几年时间建成养老保险、医疗保障这两个10亿人量级的超大社保计划。鉴于我国在扩大社保覆盖面方面取得的巨大成就，2016年，国际社会保障协会授予中国政府“社会保障杰出成就奖”。
三是社会保障基金安全可靠。2022年，基本养老保险、失业保险、工伤保险三项社会保险基金收入合计71583亿元，年末累计结余74182亿元；[10]基本医疗保险（含生育保险）基金总收入30922.17亿元，年末累计结存42639.89亿元。[11]根据社会保险法，县级以上人民政府在社会保险基金出现支付不足时还负有补助责任。我国为积极应对人口老龄化于2000年建立的具有储备性质的全国社会保障基金，2022年末权益总额已达26016.15亿元。[12]此外，政策、经办、信息、监督“四位一体”的社保基金监督和风险防控体系不断完善，确保基金安全规范运行。
四是平稳实现了制度转型。从世界范围看，社会保障结构改革都会伴随着相关利益群体激烈的抗争，甚至导致严重的社会冲突和暴力事件，最后的改革经过长时间的社会博弈，往往严重偏离最初的目标。我国现有的社保制度是在对单位保障制度进行结构改革的基础上建立起来的，从建制理念、责任分担方式、财务机制、经办体系、管理体制等各个方面都进行了全面的改革。力度如此之大的改革不仅涉及亿万家庭切身利益的调整，恰好又与经济体制改革、经济结构调整、外部经济危机冲击等碰头，其实存在着一定程度的社会风险。党和政府以对历史和人民高度负责的精神，迎难而上，坚定推进改革，在成功实现社保制度转型的同时，保持了社会安定有序，还支持了其他方面的改革，创造了世界社保改革的奇迹。
值得注意的是，我国社保改革发展，不仅着眼于保障人民生活，还积极发挥熨平经济周期、防范社会风险的作用。比如，在20世纪末国有经济战略性调整尤其是1997年亚洲金融危机期间，面对下岗失业、城市贫困和养老金按时足额发放问题，国家提出“两个确保”（确保国有企业下岗职工基本生活、确保离退休人员养老金按时足额发放）的目标，实行“三条保障线”（下岗职工基本生活保障、失业保险、最低生活保障），基本兜住了国有企业下岗再就业人口的基本生活，同时不失时机加快社会保障改革。2008 年，由美国次贷危机引发的世界经济危机，给我国出口导向型经济带来了很大的负面影响，党和政府果断决策，通过加快发展社会保障，稳定居民安全预期，提振社会消费，维护了宏观经济稳定。2020年初，面对突发公共卫生事件的危机和挑战，我国社保制度表现出了极强的韧性和安全保障作用，不仅保证了极低的发病率、死亡率和住院率，而且有效解决了社会经济活动暂时中断导致的失业、贫困以及困难群体基本生活保障等问题，维护了社会大局稳定。
三、高品质生活需要背景下我国社会保障体系发展面临着现实困难与挑战
我国虽然已经建成世界最大规模的社会保障体系，但是制度尚未成熟定型，还面临不少挑战，不能完全适应人民群众对安全、高品质生活的预期。
一是制度尚未成熟定型，与人民群众高品质生活期待不相适应。我国基本养老保险、医疗保险采取十分独特的社会统筹和个人账户相结合、基金部分积累的制度模式，兼顾了公平分配和个人激励等因素，是重要的制度创新。但是，随着实践的发展，这一制度模式也暴露出不少问题，主要是个人账户功能出现扭曲。养老保险制度由于没有明确对老职工个人账户权益的补偿办法，个人账户难以真正做实；医疗保障制度的个人账户管理成本较高，资金沉淀又较多，人均结余不足，互助共济作用也十分有限。虽然党的十八届三中全会提出要“完善个人账户制度”，但是改革方向一直没有明确。还有延迟法定退休年龄、退休人员医保缴费、社保待遇调整幅度等重要参数的改革，都还停留在政策讨论层面。社保制度的不稳定、不确定，可能带来不安全的社会预期。这也导致社保领域哪怕极其微小的事件，都容易引起公众对社保制度、政策稳定性和安全预期的讨论和分歧，一定程度增加了社会焦虑。
二是制度统一性不足，影响了部分群众的客观生活品质。建立全民统一、规范运行的社保制度，是确保市场经济条件下劳动力自由流动和要素市场统一的内在要求，也是增进社会团结、提高国家整合能力的重要手段。世界各国在社保改革过程中都尽最大努力在全国范围内消除制度分割，促进制度统一、规范。我国社保制度改革初期，为解决改革试错、制度扩面和有效管理等难题，采取以地方政府决策和实施为主，分群体、分城乡、分地区逐步推进制度建设的发展思路，以适应发展不平衡的国情，在极短时间里实现了社保制度全民覆盖。同时，这也导致我国社保制度虽然框架全国统一，但是城乡、区域、群体之间的制度、政策具有一定的差异性，社保制度在一定程度具有较强地方性。社保制度不统一、不规范，影响了制度的公信力，也增加了公众的不安全感，对于建立统一市场经济体系、促进地区均衡发展等都有不利影响。
三是管理体制亟待优化，影响了人民对生活品质的主观感受。我国社保制度行政化色彩明显，社保制度主要依靠行政部门拟定的政策性文件实施，法制化程度有待提高，有时难以为社会提供清晰、稳定的安全预期。在行政管理方面，中央政府及相关部门制定社保制度框架，但是宏观管理职能偏弱，统筹地区政府拥有较大的自由裁量权，社保制度、政策调整缺乏约束和规范。在经办服务方面，社会保险法规定，统筹地区设立社会保险经办机构，经办机构可以在本统筹地区设立分支机构和服务网点。目前社保经办机构按照行政层级设立、属地管理，难以适应社保基金统筹层次不断提高、社保经办数字化转型、社保经办服务向基层延伸和一门办理等要求，影响着人民群众参保体验改善。医保在社保制度中最特殊、最复杂，即医保作为第三方，要对供需双方进行约束，核心是医疗费用支付管理。我国在一段时期里，在医疗、医保、医药分离的体制下，以医保为核心推动医改，着力减轻参保人员就医费用负担，效果是好的，但是医疗卫生领域的结构性矛盾并未根本解决，人民群众看病就医的焦虑仍存在，疾病负担仍是导致部分群体支出型生活困难的重要原因。
四是人口老龄化的挑战，冲击了制度提升人民生活品质的能力。2012年，我国出现劳动年龄人口规模下降，之后持续下降；2022年，又出现人口负增长，而且死亡率稳定在低水平、出生率较快下降已成为主导我国人口变化的长期趋势，导致年龄结构呈现少儿减少、劳动年龄人口减少、老年人增加的特征，[13]这符合工业化国家人口变化的一般趋势。人口老龄化对社会保障来说，意味着承担社保缴费责任的在职人员所占比重逐渐减小，享受社保待遇的人员所占比重逐渐增加。我国社会总抚养比相对偏低的比较优势在2006年以后已迅速削弱，[14]未来社保制度运行存在着很大风险。另外，由于老年人身体素质较年轻人差，人均医疗费用支出更多，人口老龄化必然导致医疗、护理费用加速上涨，对医保基金可持续性形成挑战。尤其要指出的是，与许多发达国家不同，我国人口老龄化趋势出现在“未富”的发展阶段，未来经济增长又面临着资本产出效率不高、人口老龄化加剧、劳动力增速下降、创新环境变化、城镇化速度放缓等挑战，[15]社保可持续发展将面临着支出负担沉重、物质储备不足的制约。
五是就业非正规化的挑战，对制度支撑高品质生活提出新要求。现代社会保障制度特别是社会保险制度，主要适用于具有稳定劳动关系的正规就业者。我国在改革开放过程中，逐步打破“固定工”制度，劳动力非正规化程度逐步上升，政府在一段时期里也鼓励发展非正规就业以缓解城镇就业压力。目前，非正规就业已经占到我国城镇就业的相当大比重，特别是近些年来新技术、新经济和新业态的快速发展，孕育了以各类平台就业为主要特点的新就业形态。我国官方统计的灵活就业从业人员规模达2亿左右，而且还会持续扩大。目前，非正规就业人员参加工伤、失业保险有一定困难，可以自愿参加职工养老、医疗保险。但是，由于非正规就业人员工作时间与劳动报酬不稳定，收入普遍偏低，而职工养老、医疗保险缴费水平较高、待遇领取资格较严且人员跨区域流动后权益损失较大等，因此许多人选择不参加或者参加后又中断缴费，还有相当一部分人选择参加户籍所在地的水平较低的城乡居民养老、医疗保险制度。这不仅导致非正规就业人员自身的就业和保障的安全性降低，而且数以亿计的劳动人口游离于社保制度之外，使得社保制度内赡养率不断提高，社保基金可持续性受到严峻挑战。
四、以健全的社会保障体系促进人民生活品质改善
提高人民生活品质是中国式现代化的内在要求。虽然生活品质是一个主观性很强的概念，随着收入水平提升，人民对生活品质的衡量标准也会不断提高，但是安全感始终是最核心、最基础的要件。必须以更加健全的社会保障体系，切实增强人民群众的安全感，为促进人民生活品质改善打下坚实的基础。
一是优化社会保障制度模式，完善有利于增进人民生活品质的制度体系。综合考虑目前的制度内赡养率、老龄化程度加深、财政可承受能力等，探索将职工基本养老保险基金的财务模式由部分积累制调整为现收现付制，个人账户主要作为待遇计发手段。探索在不增加用人单位和个人负担的前提下，采取拆分养老保险费率的方式，逐步降低第一支柱替代率，培育发展第二、第三支柱。将职工基本医疗保险的部分或者全部的个人账户转化为门诊统筹，优化基本医保、大病保险、医疗救助三重保障制度的结构，从整体上增强医保互助共济能力。尽快确定长期护理保险制度的模式，加快建立针对新业态劳动者的职业伤害保障制度，通过调低缴费费率、调整待遇领取资格和计发办法等措施，引导更多的非正规就业人员参加职工养老、医疗保险。将现有的最低生活保障制度逐步发展成为基本生活保障制度，扩大救助面，加强部门协调和资源整合，建立对低收入人口的常态化救助帮扶体系，完善主动发现、精准识别机制，防范发生冲击社会道德底线的事件。优化城乡居民基本养老、医疗保险的筹资结构，强化其社会保险的制度属性。
二是深化社会保障领域关键改革，提升制度增进人民生活品质的综合效能。尽快实现基本养老保险全国统筹，通过基金在全国范围内的调剂，实现各地区养老保险负担公平，加快基本医疗保险、失业保险、工伤保险基金省级统筹。探索出台延迟法定退休年龄的实施方案，实行操作性强、适度弹性、社会可承受的推进策略。以精算平衡为基础，确定合理的社保费率，科学调整各类社保项目的待遇水平。发挥医保基金的战略购买作用，强化预算管理，建成以病种付费为主的多元复合式医保支付体系。适应低收入人口分化的形势，探索建立低保标准和专项救助标准、类别标准相结合的多维社会救助标准体系，建立低保对象、特困人员、困难家庭、低收入群体、已脱贫人口等数据库，推进跨地域、跨部门、跨层级数据联通共享，对低收入人口分类分层救助帮扶。加快健全全国统一的社保公共服务平台，完善社保关系跨地区转移接续、异地就医直接结算等机制，保障参保者合法权益。
三是扩大社会保障的财富储备，为制度支撑人民品质生活奠定财力基础。其一是要增强宏观经济稳定性，推动经济发展质量、效率、动力变革，在高质量发展中夯实社会保障的物质基础。其二是明晰政府对社保基金的补助责任，我国社会保险制度总体应遵循自我平衡原则。政府财政对其可以进行补助，但只能是补充性、从属性的，要有明确的补助触发机制、补助数量或比例要求，而且要符合预算法，避免政府的隐形担保和刚性兑付，防止社保基金债务化。其三，适应人民群众多元化保障需求，加强政策引导，充分发挥市场、社会、个人等主体的作用，积极发展各类补充保障。其四，完善社保基金结余资金和积累性社保基金保值增值机制，加强社保基金市场化、多元化投资运营，确保基金安全与保值增值。其五，落实划转部分国有资本充实全国社保基金等重大战略决策，接续研究划转股权的管理、处置、运营、资金归集和收益再投资等工作。其六，开辟社保基金储备新的渠道，比如加大彩票公益金支持社保基金力度，适时开征遗赠税，补充社保基金储备。
四是促进社会保障制度全国统一、规范，为普遍均衡提升人民生活品质提供制度基础。在现代国家治理体系中，社保制度是国家制度而不是地方制度。社保制度全国统一、规范，才能给全体国民以稳定的安全预期。发达经济体整合碎片化社保制度的经验启示，社保制度统一的时间越早越主动，成功的可能性也越大，统一的时间越晚，整合的难度和遇到的阻力也就越多。社保制度统一、规范的最终目标，是社保制度的统一立法。在此之前，还有一些基础性工作需要加快推进。首先，需强化宏观管理的事权并具体化、实体化。可以借鉴教育、生态环境保护等领域经验，强化国家层面社保督导职能，加强对地方政府落实社保法律、法规、规章和国家统一制度、政策的督导；在中央层面改组或设立专门的机构和人员队伍，专司监督各地执行社保统一制度的情况。其次，适时以清单的方式出台社保国家制度，清单包括基本制度、基本政策等。社保基本制度全国应统一，各地在基本制度框架之外不得新设制度；基本政策包括参保政策、筹资政策、待遇支付政策等，全国应尽可能统一，暂时不能统一的也要制定统一的时间表、路线图。
五是完善社会保障管理体制，提升人民群众生活品质主观感受。社保制度虽然主要由地方政府组织实施，但是归根到底来自国家层面的授予或委托。需清晰界定中央、省级和统筹地区三个层级政府的社保决策权限。总的原则是逐步提高决策重心，强化国家层面的统一决策，明确统筹地区政府更多负责社保政策的落实。同时，应建立社保重大决策请示报告制度，提出地方政府社保决策需要请示的事项清单。在社保经办方面，统筹区域以下社保经办机构垂直管理，推动更多社保公共服务纳入基层综合性政务服务体系，加快经办服务标准化建设、数字化转型；实行社保经办机构法人化改革，探索社保经办部分成本在社保基金支出中列支的经费保障制度，设计基于服务对象人数的人员配备标准；建立健全社保经办机构主动报告和信息披露制度，主动推进社保数据资源开放共享，完善第三方评估机制，加强社会监督。医保管理体制的核心是处理卫生与医保的关系，医保作为卫生筹资来源，仅仅是医疗卫生体制的一个环节，建议在新一轮机构改革中重点考虑从管理体制上统筹卫生服务和医疗保障体系，形成深化医改的合力。
[ 参 考 文 献 ]
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[作者简介]单大圣，国务院发展研究中心社会文化研究部研究员。
