十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”重大命题。此后，关于国家治理的理论性成果大量出现，但实证性成果相对较少，对国家治理现代化水平进行测量的成果则更少。2015年，华东政法大学政研院团队启动国家治理指数（National Governance Index，NGI）的研究课题，在此方面进行探索。
在对已有治理成果进行研究的过程中，课题组有一些重要的发现：
第一，西方一些非常有影响力的指数更多依赖主观数据的测量。譬如，“透明国际”的“清廉指数”所依赖的就是主观数据。换言之，“清廉指数”实质是对腐败程度的感知程度进行测量的指数。再如，“自由之家”的自由度指数也是主观数据的测量。这些主观数据高度依赖抽样技术和被调查者的判断，而相关机构往往不公布抽样的细节和原始数据。因此，这些主观数据的科学性就大打折扣，而国内学术界对这些不足缺乏深刻和足够的认识。国内的一些学者和媒体甚至不加批判地引用这些西方指数的成果。
第二，指数成果就是制度性话语权。西方的知识传播方式非常巧妙，但背后的实质是话语霸权。西方学者非常擅长用指标体系和指数成果来传播其观念和意识形态。譬如，在现代化理论提出不久，布鲁斯·拉赛特就提出了现代化指标体系的11个量化标准。再如，在1954年到1965年期间，就有2080项不同的民主指数问世。民主化之所以成为冷战后影响世界格局的重要意识形态，就与指标化有密切关系。西方的主流政治学家把民主等同于竞争性选举，并用政党二次轮替来作为可测量的指标。这种操作化成果在传播时效率非常高，推动了西方自由民主价值观在发展中国家的扩散。
就此而言，国家治理指数的推出，体现的是一种系统理论，反映了对于构建中国特色学术话语权的探索。比如，对整体性和阶段性的强调，包含了印在中国人骨髓中的文化特质。再如，在设计具体指标时，课题组把“设施”作为基础性指标的第一个构成要素，并用“交通设施”、“通讯设施”、“水利设施”和“民生设施”来具体衡量设施的现代化程度。西方学术界已有的治理指标都没有将设施作为一个重要评估内容，国家治理指数将“设施”作为重要标准应该属于创新范围，这一创新也与中国人长期的朴素唯物主义传统有密切关联。
国家治理指数2015年报告主要基于111个国家的2013年数据展开测量。目前，西方主要政治指数对中国改革开放以来取得的成绩缺乏客观评价。多数指数都把中国排在中等靠下的位置。而在国家治理指数2015年报告中，在111个国家的综合排名中，中国位列第19位。在2015年报告中排名前20名的国家主要分为两种类型：一种是已完成现代化的传统发达国家，如美国、英国、德国、法国等；另一种是有着优异的自然禀赋或是治理规模较小的国家，如阿联酋、丹麦、新加坡等国。中国是排名前20名中唯一的人均GDP在10000美元以内的发展中国家，而其他19个国家人均GDP 均在20000美元以上。
中国的治理现状在2015年报告中也有清晰的呈现。首先，中国基础性指标排名处于中等偏上位置（第24位）。中国在这项指标的较高得分，得益于中国改革开放以来大力推动基础设施建设；其次，中国在价值性指标中表现不是太理想（仅排在第47位）。中国在“公开”指标上的得分较为理想，但是在“公平”和“公正”两个二级指标上的得分却不高。因此，中国需要进一步提升在“公平”和“公正”两个领域的治理能力，这与十三五规划（建议稿）中的“注重机会公平”和“建立更加公平更可持续的社会保障制度”的论述相一致。再次，中国在持续性指标中的排名最高（第13位）。中国在“创新”的次级指标中的得分处于前列，但在“环保”的次级指标中得分处于低位（在111个国家中排名102位）。这说明中国还需要在生态环保等领域下大力气进行有效治理。
国家治理指数的构建，有助于中国在国际社会中进一步形成制度性话语权。首先，可以在一定程度上突破西方政治指数霸权，目前世界上有影响的政治发展指数都是由西方国家主导发布的。其次，通过年度排名和社会发布，指数相关信息和内涵会对别的国家产生影响。被评估的相关国家也会对排名的先后顺序以及背后的原因进行关注。同时，一些相关国家可能会参照相关指标和排名来调整自己的治理行为。通过国家治理指数的年度排名，可以将中国对国家治理的一些理解和经验传递到国际上去，并对一些发展中国家产生指导性作用。
话语权是一种用话语和观念来影响他人的权力，其与军事实力或经济实力等物质性权力有明显区别。制度性话语权与个体性话语权也存在区别。个体性话语权主要是单个个体对其他个体形成的话语权力。制度性话语权则是指用制度形式固化的话语权力。与个体性话语权相比，制度性话语权通过制度化的形式对其他国家形成长期影响，同时其他国家对这种话语权力的排斥性会较小。指数就可以发挥出这种制度性话语权的功能。由民间智库发布的这类治理指数，既可以对治理的目标和潮流进行引导，又不会对其他国家产生压迫性的影响。从某种意义上讲，治理的实质是软治理，而软治理最重要的形式就是指数和排名。
（作者为华东政法大学政治学研究院院长、教授）
（责任编辑：年巍）
