[作者简介]王福龙，中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部博士研究生，中共包头市委党校教师。
[摘 要] 地方政府间横向合作水平对于区域协调发展至关重要。构建地方政府间横向合作指标体系是促进区域可持续协调发展的必然选择。通过文献研究、质性访谈和德尔菲法构建政府间横向合作的评价指标体系的各级指标,以指标重要性赋值、满分比和变异系数作为指标筛选条件，应用层次分析法确定了各指标权重系数，形成了政策制度、目标协调、利益协调、信息沟通和社会文化5个一级评价指标，以及12个二级指标和35个三级指标的政府横向合作的评价指标体系，为区域协调发展中地方政府横向合作提供可行的切入点。地方政府间横向合作评价指标研究结果表明，政策制度、利益协调和信息沟通应成为当前地方政府间横向合作的工作重点。
[关键词] 地方政府；横向合作；评价；指标体系
[中图分类号] D63
[文献标识码] A
区域协调发展是当前很多地区谋求新发展的重要突破口，而在区域协调发展中，加强各地方政府履职能力，推进地方政府治理现代化，[1]区域内各地方政府间横向合作发挥着关键性作用。地方政府间横向合作，是指同级地方政府间及不同级的不同地区的地方政府间的合作，在双方或多方相互补充的领域加强合作，对于涉及双方或多方共同利益的问题加强协商。
一、构建地方政府间横向合作评价指标体系的理论与实践价值
在区域协调发展中，地方政府间横向合作效应具有不可替代的地位和作用。[2]地方政府间横向合作水平直接影响着区域协调发展水平。[3]因此，加强地方政府间横向合作，是推进区域协调发展的重要路径。[4]近年来，为了回应我国区域协调发展的急迫现实需求，学术界针对区域协调发展进行了广泛研究，取得了很多具有启发性的学术成果。其中一些学者分别从法治、行政和经济等角度对地方政府间横向合作机制进行研究，但大部分是基于具体区域来探讨地方政府间横向合作问题。当前，地方政府间横向合作的基础性评价指标尚未建立，无论是区域地方政府的协调实践，还是理论界对相关问题的研究仍处于碎片化的状态，因此，本文依据区域公共管理理论、府际管理理论、行政区关系理论和政府间关系理论，收集现有文献进行全面指标海选，并对海选指标进行筛选，根据指标间相关性进行聚类合并，最后精选出代表性强的指标，构建区域地方政府间横向合作的评价指标体系，为区域内地方政府间横向合作提供了系统性参考，从理论层面提升了区域协调的具体化操作实践可行性，为学术界研究区域地方政府间横向合作做出基础性框架建构。
二、地方政府间横向合作的评价指标体系的构建
（一）指标海选
通过参考115篇相关文献，结合区域公共管理理论、府际管理理论、行政区关系理论和政府间关系理论分析，根据全面性、科学性和可行性原则，依据国家相关政策，整理出海选指标，从海选指标进一步筛选出地方政府间横向合作的评价指标，并构建评价指标体系框架，编制问卷，初步拟定形成6个一级指标、18个二级指标和50个三级指标的地方政府间横向合作评价指标体系。
（二）专家组成
根据研究目的和内容，在中国知网搜索地方政府间横向合作相关文献，共计107名作者，在107名作者中随机抽取15名作者，要求具有本科及以上学历，取得中级及以上职称，工作年限为5年及以上。此外，选取来自北京、内蒙古、海南、山东、重庆、云南和河南的政府工作人员15名，要求本科及以上学历，政府工作年限为5年及以上。
（三）实施程序
通过亲自发放、网络问卷或电子邮件的形式进行问卷发放，第一次问卷由专家基本情况调查表、概念界定表、评价指标函询表、判断依据和熟悉程度表构成。[5]专家可以对各指标进行修改或剔除，并对指标的重要程度（按照Likert 5级评分法进行赋值）、熟悉程度和判断依据做出选择。回收第一轮问卷，整理专家咨询结果，并进行相应的信息转换及赋值处理，形成数据集，使用stata15软件进行分析，计算各级指标筛选系数（指标重要性赋值、满分比和变异系数）和问卷调查结果评价系数（包括专家积极系数、权威系数和肯德尔和谐系数）。根据第一轮问卷结果进行修改，形成6个一级指标、16个二级指标和48个三级指标的地方政府间横向合作评价指标体系，然后进行第二轮问卷调查。第二轮问卷结束后，整理问卷结果，再次计算各级指标筛选系数和问卷质量评价系数。根据第二轮结果和专家意见，调整指标，形成5个一级指标、12个二级指标和39个三级指标的地方政府间横向合作评价指标体系。再进行第三轮问卷调查问卷（包括评价指标权重调查表），第三轮问卷调查结束后，整理专家咨询结果，再次计算各级指标筛选系数和问卷质量评价系数。根据第三轮结果和专家意见，指标“局部”或“小幅”调整，形成5个一级指标、12个二级指标和35个三级指标的地方政府间横向合作评价指标体系。三次问卷调查结果评价指标（专家积极系数、权威系数和肯德尔和谐系数）均在可接受范围之内（见表1），具有统计学意义，调查结果可靠。
表1 调查结果评价指标
（四）指标处理
第一次问卷调查后，根据统计及计算结果，因为六个一级指标中的文化指标和信任指标存在比较强的相关性，所以将此二类指标合并为一个指标，即“社会资本”。并根据指标筛选条件（指标重要性赋值≥4.00分，满分比>0.30或变异系数<0.25），对不满足要求的指标进行剔除。剔除二级指标：“实体目标”、“政府合作规则”，剔除三级指标：“基础设施建设”、“义务教育的质量”、“农村社会医疗保障”、“就业水平”、“公共安全水平”、“生态环境”、“物质文明考评”、“精神文明考评”、“政治文明考评”和“生态文明考评”。
按照主成分分析结果，将二级指标“冲突处理机制”改为“利益协调机制”，并对二级指标“利益约束机制”、“利益奖励机制”和“利益表达机制”进行降维处理。加入新的二级指标“利益激励机制”。根据相关性分析结果，将二级指标“利益补偿机制”与“利益分配机制”合并为“利益分配机制”；将三级指标“物质激励机制”和“精神激励机制”合并为“信息共享奖励机制”；将三级指标“信用奖惩机制和“信用激励机制”合并为“信用激励机制”。
第二次问卷调查后，采纳专家建议，将一级指标“社会资本”改名为“社会文化”。根据相关性分析结果，将三级指标“组织文化”和“合作文化”合并为“协调合作文化”；将三级指标“政治责任机制”、“行政责任机制”、“法律责任机制”和“道义责任机制”合并为“信用维持机制”。根据指标筛选条件，将三级指标“动态激励机制”剔除。根据专家意见，加入三级指标“区域全面发展考评机制”。
第三次问卷调查后，根据统计和相关系数计算结果，各级指标均已满足条件，形成了5个一级指标、12个二级指标以及35个三级指标的地方政府横向合作评价指标体系。（见表2）
表2 地方政府横向合作的评价指标体系
三、地方政府间横向合作评价指标体系分析
（1）政策制度指标
指向区域协调发展的政策制度建设仍然是地方政府横向合作的有力抓手，也是地方政府横向合作保持可持续性的根本保障。地方政府横向合作的政策制度指标包括行政合作制度、金融财政政策和官员考评制度三个具体指标，各子指标又细分为4个指标、3个指标和2个指标。在政策制度指标范围内，根据各指标的权重排序，“官员考评制度”中的“区域全面发展考评制度”排名第一，体现了官员在地方政府横向合作中的积极作为的主导性作用，以及官员考评制度对官员在地方政府横向合作中的推动作用，尤其是一把手在地方政府横向合作中的积极作为，往往能够带动各方面发展资源的有效集聚，并产生规模效应，极大地推动区域全面发展。“政府合作法律法规”的权重位列第二，表明在协调发展区域内地方政府横向合作法律法规的重要性。把政府横向合作的法律法规作为合作政策制度的一个方面，是因为没有法律法规对合作事项的强制性规范，就难以保证政府横向合作的公平性和长效性，从而保障地方政府各合作方从区域协调发展中获利的同时，也能够更多地承担相应的推进横向合作责任和义务。[6]另外，要从法治的层面对一些有悖于政府横向合作的有关地方保护政策法规进行限制，确保地方政府横向合作各方面有法可依，确保能够用法治的方式协调地方政府间横向合作过程中出现的矛盾，确保地方政府横向合作的法治渠道畅通。
（2）目标协调指标
地方政府因为共同的发展目标而选择了横向合作的路径，但各地的发展条件不同，因此各合作方之间的目标整合就变得尤为重要，是否能够整合为一致性的区域发展目标，与是否拥有共同的远大愿景同样重要。对于横向合作的单个政府，如何协调自身目标与合作总目标之间的关系，直接关系到地方政府间横向合作的质量水平和合作程度。科学的目标协调，可以避免之后横向合作可能发生的很多问题。目标协调指标具体分为目标一致性和发展目标两个二级指标，各子指标又具体化为2个指标和4个指标。基本公共服务均等化、区域可持续发展、提升综合竞争力和实现社会和谐成为当前地方政府横向合作所追求的共同价值目标，其中，区域社会治理体系和治理能力的现代化是重中之重，也是区域协调发展迈向和谐社会的必由之路。
（3）信息沟通指标
信息时代的地方政府横向合作的基础，就是要有有效的信息沟通机制，并通过区域信息共享平台提供的数据和技术支持，为信息的搜索、传递和反馈提供实现的路径。当然，有效的信息沟通机制必然需要一定的激励约束制度，从而在长远的角度保护各合作方的权益。所以，信息沟通指标分为信息共享平台、信息共享运行机制和信息共享激励机制三个具体指标，各子指标又具体化为2个指标、3个指标和2个指标。在信息沟通指标体系中，权重第二高的是“共享信息反馈”，信息沟通是个闭环过程，其中信息反馈是其中的关键环节。只要建立起信息沟通机制，信息提供、传递和获取相对来说比较容易，但信息的反馈更多需要的是创新能力，正是信息的双向反馈与利用才使得共享信息产生了实际价值。
（4）利益协调指标
利益协调指标分为“利益分配机制”和“利益激励机制”二个具体指标，“利益分配机制”又具体化为“财政转移支付”、“政府间协议补偿”和“区域政府宏观调控”；“利益激励机制”具体化为“利益约束机制”、“利益奖励机制”和“利益表达机制”。有效的地方政府横向合作中的利益协调机制能够保证合作的公平合理，也是避免或化解政府间利益冲突的有效途径。[7]利益协调指标要体现各合作方共担风险、共享利益的原则，维护利益分配的公平性。合理的利益分配需要利益激励机制的激励与约束效应作为保障，一方面要有有效利益约束机制，另一方面要以科学合理的奖励机制来引导各合作方的行为选择，保持各方的合作积极性。其中，畅通的利益表达机制是实现公平合理利益分配的纽带，[8]根据现实情况，动态协调各合作方的利益诉求，降低地方政府横向合作的系统性运作风险，避免机会主义合作行为，实现利益、风险和责任在各合作主体内的一体化。
（5）社会文化指标
社会文化指标包括“文化认同”和“信用机制”二个具体指标，“文化认同”指标又具体化为“观念转变”、“协调合作文化”和“社会协同”；“信用机制”又具体化为“信用评估机制”、“信用审核机制”、“信用激励机制”和“信用维持机制”。社会文化的合作元素对于地方政府间横向合作具有深远的影响，很多地方政府之所以做出横向合作发展的决策，就是因为相邻的几个地方政府在地缘社会文化传统上存在千丝万缕的联系，无论是社会组织和人员，在区域内各地都有着密切的联系。在当地，人们一般会把文化认同区域内的几个行政地区作为一个整体来对待，而且一直以来，区域内的地方政府间横向合作都存在着，这种合作从来没有中断过，只是合作程度以及有无整体规划的区别。因此，地缘社会文化联系和认同是地方政府间横向合作的强大推动力量。从微观角度来讲，建立并有效运行信用评估机制是地方政府间相互信任的基础，把各合作方的声誉纳入制度化合作机制，综合评价各合作方的协同效率、行政管理水平和政府责任，重点关注各合作成员的可靠度、合作协同性以及合作能力。
通过三轮问卷调查，形成包括5个一级评价指标、12个二级指标和35个三级指标的地方政府间横向合作的评价指标体系。本研究的专家积极系数、权威系数和肯德尔和谐系数等指标均在可接受范围内，表明专家权威程度、对指标判断的一致性程度均满足要求，调查结果可靠。可以作为参考依据用于地方政府间横向合作的相关研究工作，可以为区域协调发展中的地方政府间横向合作实践提供参考。地方政府间横向合作的一级评价指标中，政策制度、利益协调和信息沟通在权重排序中位列前三，可见当前地方政府间横向合作应侧重于以上三个方面，其中，针对政府主官，将区域全面发展纳入考评制度，推进地方政府间横向合作相关法律法规的建立和实施，推进地方政府间横向合作的法治化进程；实施公平合理的利益分配机制；建立健全地方政府间信息共享运行机制应成为当前地方政府间横向合作的主要抓手。
[ 参 考 文 献 ]
[1]范文.中国梦与政府治理现代化[J].行政管理改革，2015(5).
[2]李军鹏.公共服务学—政府公共服务的理论与实践[M].北京:国家行政学院出版社, 2007：175-176.
[3]Edoardo Di Porto, Angela Parenti, Sonia Paty,Zineb Abidi.Local Government Cooperation at Work: A Control Function Approach[J].Journal of Economic Geography, 2017(17).
[4]杨小森.加强地方政府间横向合作与协调机制建设[J].黑龙江社会科学，2006(1).
[5]Earl Babbie.The Practice of Social Research(Eleventh Edition)[M].Wadsworth：Wadsworth Publishing，2009：160-161.
[6]李思怡.武汉城市圈政府间横向合作存在的问题及对策研究[D]].湖南大学，2009：28-29.
[7]彭忠益，柯雪涛.中国地方政府间竞争与合作关系演进及其影响机制[J].行政论坛，2018（5）.
[8]潘小娟. 加强我国地方政府合作的对策建议[J]].行政管理改革，2015（3）.
