转型社会的演变，是一个差异性和多元性渐次增强的过程。有关社会问题的产生不仅是市场分化问题或制度供给问题，也源于体制和治理模式没有与社会特质进行匹配。因此，新中国成立以来特别是改革开放以来，伴随着中国所经历的一系列深刻的经济与社会变迁，国家治理体系通过持续行政体制改革也进行了复杂调适。

　　通过体制变革回应市场化带来的两大结构性问题

　　中国行政体制改革发轫于改革开放初期，并在1992年社会主义市场经济体制正式确立后，与周期性的国务院机构改革共同成为中国改革实践的重点议题。从整体来说，作为适应于市场经济的行政体制改革，其重点是旨在通过体制变革回应市场化带来的两大结构性问题：

　　其一，对市场放权而不限权。一方面，政府在本应由市场进行资源配置的领域退出来，即对市场放权；另一方面，对于日益壮大的市场忽略了限权，未能建立有效的市场监管，导致市场对社会伤害的可能性增加。尤其是指向食品安全、药品安全、安全生产、环境保护的社会性监管缺失，安全和健康等社会权利被侵害。

　　其二，对社会赋权有待优化。市场化过程中必然会带来社会多元化，同时带来社会个体自我意识和权利意识的增强。一方面，日益多样化的社会要求实现社会整合；另一方面，自我意识和权利意识增强的社会要求有相应的权利实现渠道。但与政府对市场的放权相比，社会组织发育还有待增强，赋权过程还有待健全。由于社会整合度不高，社会碎片化不仅未能消解社会自身的利益分歧，对公权运行也产生了压力。

　　由于上述结构性问题的存在，市场化改革较好地解决了生产力发展水平的问题，却未能完全解决生产力发展标准的问题，即谁从发展中受益的问题。一方面，政府对市场放权不限权，在监管能力相对匮乏的情况下，市场负外部性有所扩大；另一方面，市场竞争导致一定程度的社会分化，在再分配能力匮乏的情况下，社会分化不断扩大并固化，造成一定程度的社会不公平；再一方面，在社会整合能力匮乏的情况下，影响了社会稳定。改革过程中伴随的社会信任、社会公平与社会稳定等难题，在一定程度上抵消了经济增长带来的红利，而且成为经济持续增长的障碍；而这些问题的解决也成了中国持续性行政体制改革的核心议题和重要成就。

　　“以人民为中心”的内涵：以人民为本、以人民为先、以人民为主

　　中国行政体制改革虽然线索众多，但其演进基本上是在党的领导下，从“适应市场”到“服务型政府”的价值转换过程。不同阶段的行政体制改革价值，塑造了适应于市场的治理结构，有效地整合了市场化所带来的利益分化问题，并保证了大国变迁过程中的政治稳定和社会稳定。而在十八届五中全会以来，“以人民为中心”的提出，则是在党的使命驱动下针对当前各种重大结构性问题的及时应对，也是行政体制改革价值的全新突破。

　　作为新时代行政体制改革的价值取向，“以人民为中心”的内涵是：

　　其一，以人民为本，是指满足人民需求，特别是对美好生活的需求，是发展和改革的根本目标。增长是手段，人民是根本；市场是手段，人民是目标。如果增长无法带来更美好的人民生活，这种增长是无意义的。以人民为本，在根本上将重塑增长方式，也将真正塑造市场经济的“社会主义底色”和“中国特色”。

　　其二，以人民为先，是指在多种改革目标和任务冲突时，人民需求被优先考虑。动态性、复杂性、需求的多样性和自我赋权成为当代人民的特点，他们对治理过程中的价值权重和优先顺序提出了切实诉求。因此，在多种价值冲突中做到“人民为先”，这不仅是政府理念上的深刻变化，更是治理能力的深刻挑战。

　　其三，以人民为主，不仅强调人民参与性，更强调人民主体性。在我国，人民的主体性是非常清晰的。人民共和国的国家性质、社会主义国家的基本制度安排以及党的人民性，这意味着人民不仅是参与者，更是公共事务的合作者、建设者和决策者。而在互联网的加持中，人民的自我赋权能力大大增强，其主体性和自觉性也将得到更大程度深化。

　　未来行政体制改革可从三个层面着手

　　基于这三重内涵，未来行政体制改革可以从三个层面着手：

　　首先，以民生保障回应社会自主性。市场化进程所带来的社会差异（分化）引发了公平、安全、稳定等诸多社会问题，由此所导致的城乡结构、人口结构、就业结构以及财富分配结构等社会结构变迁，引发了与人民切身利益密切相关的社会问题。面对这些问题，首要的是以民生保障来回应社会自主性，将民生保障作为社会稳定的“压舱石”。这不仅是解决当前社会问题的关键，也是改革未来的重点方向。

　　其次，以开放行政过程吸纳社会自主性。市场化进程所带来的社会差异与分化产生了多元社会群体与价值理念，随着市场化、全球化与信息化的塑造，社会具有了更强开放性，在体制层面需要拓展与社会自主性相适应的多元群体诉求的表达机制和组织代表机制，保障和规范多元利益群体的诉求渠道与空间，同时鼓励社会组织、新阶层走向共同参与式的社会治理。

　　最后，以党建嵌入基层治理转化社会自主性。一方面，以人民为中心对党的领导提出了更高要求。在党的领导下，让承担公共权力与公共资源的部门、行业和地方政府剥离自身利益，进一步放权于社会。另一方面，在党建引领下，“共建共治共享”的全新理念和实践，逐步提升基层社会团体的自组织能力，并使其成长为参与治理共同体的重要力量。

　　2019年7月，深化党和国家机构改革总结会议大会提出，“深化党和国家机构改革是对党和国家组织结构和管理体制的一次系统性、整体性重构……是推进国家治理体系和治理能力现代化的一次集中行动。”这一定位再次表明，行政体制改革对于国家治理体系现代化和治理能力建设的重要性。

　　“以人民为中心”的行政体制改革将变成全新的公共治理变革，并进一步重塑新时代中国特色的党、国家、人民的关系。这些关系的建构和确认，不仅是造就辉煌70年的内在逻辑，也是走向更辉煌未来的体制核心。

　　（作者系中山大学公共管理研究中心教授）