沈水生：农民工市民化的可能路径及政策建议

　　沈水生 

　　[摘 要] 老一代农民工中大多数陆续在临近退休年龄时返乡，小部分经商的高收入者在城镇定居；新生代农民工中绝大多数在城镇定居；新增农业人口中绝大多数以普通高校和中高等职业学校毕业生的身份转移就业、定居城镇，这就是未来我国农民工市民化的可能路径。

　　[关键词] 劳动经济学；农民工；市民化

　　[中图分类号] D63                                        [文献标识码] A

　　自工业革命以来，世界上绝大多数国家发展的目标都是努力实现现代化。现代化的过程，就是由农业社会转型为工业社会，进而转型为后工业社会的过程，会经历工业化、城镇化、农业现代化阶段。在此期间，必然伴随着农业人口转移，即初始的农业社会里占劳动力绝大多数的农业劳动力逐渐由务农转变为从事二三产业，占总人口绝大多数的农业人口逐渐由农村居民转变为城镇居民，剩下的少数农业劳动力人均占有更多的土地资源，为农业现代化提供必要条件。这是人类社会发展的客观规律。

　　据研究，在已经实现现代化的国家，农业增加值占GDP的比例降低到10%以下，农业劳动力占全部劳动力的比例降低到10%以下，农村居民占总人口的比例降低到30%以下。目前，最发达国家农业劳动力占比不到5%，农村居民占比不到20%。中国发展的目标也是努力实现现代化，在此进程中也必然遵循农业人口转移的客观规律，为此，党的十八大提出了“有序推进农业转移人口市民化”的目标。党的十九大进一步提出，到2035年基本实现社会主义现代化，加快推进农业转移人口市民化。农民工及其随迁家属是农业转移人口的主体，在2035到来之以前，我国农民工市民化可能以何种路径实现、应该采取哪些政策措施予以推进，本文拟对此进行预测性和规范性研究。

　　一、实现农民工市民化必须解决好转移就业、城镇定居、市民权益等三大问题

　　所谓“农民工市民化”，是指农民工到城镇稳定就业、固定居住，并且平等享有市民权益。首先，农业劳动力或新生的潜在农业劳动力，由务农或即将务农转变为从事二三产业就业，是农民工市民化的第一步。如果未实现转移就业而仅仅出现农业人口到城镇定居，将如拉美、南亚、东南亚一些国家那样造成“贫民窟”问题。因此，扩大和稳定农业劳动力的转移就业，是实现农民工市民化的首要任务。

　　其次，已经转移到二三产业就业并成为城镇常住人口的农民工，只有在城镇定居后才称得上市民化。如果不能在城镇定居，农民工很难有对该城镇的归属感以及安家置业、维护家园等市民行为，城镇仅仅是其暂时的工作场所和栖身之地，终究还是会如候鸟一样返回乡村。2018年，我国户籍人口城镇化率为43.37%，常住人口城镇化率为59.58%，相差16.21个百分点，主要是因为全国1.7亿外出农民工及其随迁家属被统计为城镇常住人口。我们要清醒地认识到，如果目前在城镇常住的农民工不能在城镇定居，他们将会在年老时或更早返回乡村，常住人口城镇化率就会不升反降。农民工能否在城镇定居的影响因素，最主要的是有没有稳定的住所和养老所需的费用。因此，解决农民工在城镇的住房和养老问题，是实现农民工市民化的紧迫任务。

　　其三，已经在城镇稳定就业和定居的农民工，只有平等享有了市民权益，才能称得上真正的市民化。如果农民工在同等的条件下不能享有平等的市民权益，他们仍将是“二等公民”。如何推动农民工平等享有市民权益，有观点认为要取消“农民工”称谓、取消农民工工作议事协调机制，因为这样的称谓和机制本身带有差别性、歧视性。笔者认为，这种观点颠倒了因果关系。实际上，我国《就业促进法》《劳动合同法》《社会保险法》《劳动争议调解仲裁法》以及其他法律法规从未使用“农民工”称谓，也未限制农民工的各项权益，而是赋予包括农民工在内的各类劳动者平等的权益。但是在现实中这些法律法规并未得到全面落实，其根源在于长期的城乡二元管理体制造成的对“农民”的歧视，部分社会群体思想深处的固有观念。为此需要针对“农民工”群体建立专门的工作机制以推动法律法规的全面贯彻。推动农民工平等享有市民权益的正确方式，应该坚持“两条腿走路”，一方面大力推动农民工在城镇落户，从而即时、全面地享有各项市民权益；另一方面对于尚未落户的农民工，着力推动其持居住证逐步、逐项地享有平等市民权益。这是实现农民工市民化的重要任务。

　　二、在转移就业的带动下，农民工总量虽然增速下降但未来仍将继续增长，实现农民工市民化具备坚实的基础

　　2011年，全国农民工总量比上年度增加1055万人，其中跨乡镇外出就业农民工总量比上年度增加528万人。从2012年起，全国农民工总量及外出农民工总量的增幅均呈现较大回落，增速下降，2018年两者的增幅分别回落到184万人、81万人（见表1）。出现这种现象的主要原因，一是我国经济发展进入新常态，经济发展增速放缓。二是自2015年起国家加大力度支持农民工返乡创业，部分创业人员从事第一产业。三是自2012年起，我国劳动年龄人口逐年减少，农村务农的存量劳动力年龄偏大、技能偏低，转移到二三产业尤其是外出就业的意愿和能力逐渐递减。

　　表一 2011-2018年全国农民工数量增长情况

　　                                   单位：万人

　　数据来源：国家统计局历年农民工监测调查报告。

　　虽然农民工总量增速下降，但未来仍将继续增长。主要原因：一是我国发展取得巨大成就但尚未迈进高收入国家行列，未来经济增长的潜力仍然巨大。根据世界银行2018年发布的新标准，人均国民年收入12056美元以上为高收入国家，希财网计算我国2018年人均国民年收入为9462美元，与高收入国家标准还有一定距离。对比我国与发达国家的现状，我国大城市地面基础设施和建筑毫不逊色甚至后来居上，但污水处理等地下基础设施差距较大；中小城市基础设施相对落后，小城镇和大部分农村的基础设施则差距较远。2018年我国第三产业增加值占GDP总量的比例为52.16%，发达国家第三产业占比超过70%，部分国家更是超过了80%。我国的养老服务、家政服务、教育、医疗等服务业供给缺口很大。随着5G时代来临，5G基础设施、物联网、人工智能及其带动的高端制造业、服务业存在巨大的发展空间。因此，未来我国投资和消费需求仍然强劲，经济增长潜力巨大，对劳动力的派生需求仍将持续增长。二是我国第一产业就业占比较高，未来仍然有较多农业剩余劳动力需要转移到二三产业就业。2017年，我国第一产业就业人口约2.1亿人，占全国就业人口总量的27％，与发达国家通常10%以下的比例至少还相差17个百分点。随着农业产业结构高端化、农产品优质化、生产机械化、农民职业化的发展，农业劳动生产率不断提高，从供给侧为农业劳动力转移提供了条件。因此，未来我国农业人口仍将继续向二三产业转移。

　　在以上供给、需求两侧的共同作用下，未来我国农业人口，包括其中的农民工总量仍将持续增长，到2035年，农业就业人口占比将临近15%，城镇常住人口城镇化率将达到70%左右。

　　三、实现市民化的农民工结构将发生较大变化，新生代农民工以及来自农村的普通高校和中高等职业学校毕业生将成为市民化的主流

　　从年龄结构来看。1980年以后出生的新生代农民工从小生活在改革开放年代，没有与此前缺衣少食年代生活的对比，对生活的期望值比老一代农民工更高。大部分新生代农民工离开学校后就到城镇打工，有些甚至在城镇上学，已经习惯了城镇的生活和工作。他们没有在农村务农的经历，对农业和农村感情不深，再也不愿回农村务农和生活。父母大多数尚处中年，也希望子女成为“城里人”。因此，新生代农民工中的绝大多数必将留在城镇就业和定居。而1980年之前出生的老一代农民工，除了少数经商、具备较强经济实力者会成为市民外，大多数人文化程度和职业技能较低、收入水平不高，在城镇没有住房，用人单位未为其办理职工基本养老保险和职工基本医疗保险，年老后很难在城镇享受体面的市民生活。目前，他们的父母已经步入老年，需要他们回乡照护；他们的子女也将在城镇就业和成家，届时打工挣钱供养子女上学和成家的人生任务将完成。他们曾在农村生活和务农，少年时期的朋友主要是本村同龄伙伴，对农业和农村有感情，对离城返乡的工作和生活也能够适应。因此，老一代农民工中的大多数将在年届60岁之前陆续返乡。近些年遍及全国农村的新建楼房显露了老一代农民工的返乡倾向。

　　表二 2003-2018年我国出生人口数量

　　                                    单位：万人

　　数据来源：国家统计局历年国民经济和社会发展统计公报。

　　从学历结构和转移途径来看。2018年，在全国农民工中，初中及以下文化程度的占72.5%，高中文化程度占16.6%，合计达89.1%。这表明以往农业人口的转移绝大多数是通过务农农民或即将务农人口转而从事二三产业和进城实现的。今后，农业人口的转移可能将主要通过上大学或接受中高等职业教育而实现。自1999年高校扩招以来，我国高等院校招生规模逐年扩大，到2018年普通本专科招生达791万人，而三年前的2015年普通高中招生人数为797万人，几乎持平。2018年，中等职业教育招生557万人，普通高中招生792.7万人，合计达1349.7万人，高中阶段毛入学率达88.8%。2003-2018年，我国出生人口保持在1600万人左右（见表2）；即使未来各类学校招生人数保持在2018年的水平不变，我国每年适龄人口的80%以上也可以进入普通高等学校或中高等职业学校学习，他们中来自农村的学生绝大多数也会留在城镇就业和常住。因此，来自农村的普通高校和中高等职业学校毕业生将成为未来增量农业人口市民化的主流。

　　四、农民工市民化的可能路径总体上利大于弊，但老一代农民工可能成为“付出的一代”

　　老一代农民工中大多数陆续在临近退休年龄时返乡，小部分经商的高收入者在城镇定居；新生代农民工中绝大多数在城镇定居；新增农业人口中绝大多数以普通高校和中高等职业学校毕业生的身份转移就业、定居城镇，这就是未来我国农民工市民化的可能路径。这一路径总体上利大于弊。

　　首先，将保证农民工市民化进程平缓有序，避免“贫民窟”。2018年，外出农民工为17266万人，平均年龄为35.2岁，其中41岁以上所占比重为30.1%，50岁以上所占比重为11.1%。按照各年龄段人数均衡分布来简单估算，在2035年之前，正常情况下每年返乡的老一代农民工大约为170-340万人之间，约占外出农民工总量的1%-2%，不会造成大的影响。老一代农民工中大多数在城镇无住房、无职工养老保险和职工医疗保险，返乡将避免“贫民窟”现象，对城镇和他们自身来说都比定居城镇更好。

　　其次，有利于经济转型和产业结构升级。老一代农民工的文化程度与新生代农民工相比较低，与新增的高校和中高等职业学校毕业生相比差距更大。老一代农民工逐步退出就业岗位而年轻人上岗，更加符合经济转型和产业结构升级的需要。

　　其三，有利于现阶段农村老龄人口的养老。我国自1999年进入老龄化社会以来，人口老龄化率快速上升。2018年，60周岁及以上人口为24949万人，占总人口的比重为17.9%，其中65周岁及以上人口为16658万人，占总人口的比重为11.9%。由于农业劳动力进城就业，农村常住人口老龄化程度更重。从农村实际情况看，多数年届60周岁的老年人仍然务农，但超过75周岁一般就到了自食其力的底限，需要他人的养老服务了。老一代农民工返乡，有利于照护其老迈的父母。

　　从以上路径来看，老一代农民工可能成为我国现代化进程中光荣而又令人痛心的“付出的一代”。他们进城就业主要为了增加收入以抚养子女上学、成家、在城镇买房，年老后又要回乡赡养高龄的父母，而等他们自己到了75周岁以上，全国老龄化程度将达到30%以上，他们的子女却不在身边，只能依靠水平不高的居民养老金在农村养老。农民工市民化是国家实现现代化的必由之路，老一代农民工就是这条路上将子女高高托起，让他们及其子孙后代从农村跳入城镇的桥梁。

　　五、加快推进农民工市民化的政策建议

　　为了加快推进农民工市民化，减少其间的阵痛，建议有针对性地完善相关政策措施。

　　针对新生代农民工以及来自农村的高校、中高等职业学校毕业生。一是加大职业教育发展力度，让未考入普通高中、普通高校的农村未成年人口都能接受正规的职业教育。二是将普通高校和中高等职业学校毕业生就业作为未来农业人口转移就业的重点，让他们根据实际情况和本人意愿在城镇或农村实现就业创业。三是加大职工基本养老保险、职工基本医疗保险等社会保险的参保征缴力度，尽快实现新生代农民工以及来自农村的高校、中高等职业学校毕业生应保尽保。四是将这两个群体的住房问题纳入城镇住房发展规划统筹推动解决。五是加大高中及以下教育投入，真正实现这两个群体的子女在城镇能够平等接受教育、参加中考高考。六是进一步放开这两个群体在城市落户的限制，由其根据本人意愿实现在城市落户。七是转变思想观念，将这两个群体不仅视为经济发展所需的生产要素，而且视为经济发展所需的消费需求主体。

　　针对老一代农民工。一是全力治欠保支，确保守住不拖欠农民工工资的法律和道德底线。二是在做好安全生产、预防工伤和职业病工作的同时，采取有效措施维护已受工伤、已患职业病农民工的合法权益，不能让其无保障地返回农村。三是完善养老保险制度，理顺不同群体之间的养老金关系，逐步但较大幅度地提高居民养老金水平。四是大力发展农村养老服务。五是根据农村人口不断减少的实际情况，积极引导具备条件的地方规范推进“迁村并点”，在人口流动的背景下谋划和推进乡村振兴，建设社会主义新农村。