曹晓路 王崇敏
[摘要]事中事后监管是海南中国特色自由贸易港制度创新的核心任务之一，国内现有自贸区在事中事后监管领域已经开展了部分制度创新实践，但也存在着实践不足，海南中国特色自由贸易港事中事后制度创新应当在国内现有经验的基础上，借鉴香港、新加坡、迪拜的成功经验，注重顶层设计、争取立法授权，构建“自上而下”的事中事后监管制度创新体系，以信用监管为核心构建事中事后监管风险防控体系，打破数据壁垒，构建跨部门跨区域的信息监管共享平台。
[关键词] 中国特色自由贸易港；事中事后监管；创新研究；法治
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
2018年4月13日，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的讲话中郑重宣布党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系。[1]2018年4月14日，中共中央、国务院出台了《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》，其中第十条论述了海南如何探索建设中国特色自由贸易港，支持海南在内外贸、投融资、财政税务、金融创新、出入境等方面探索更加灵活的政策体系、监管模式和管理体制。[2]
一、国内自贸区事中事后监管理念与模式
事中事后监管从法律意义上并不是一个严格法律概念，而是与传统的事前审批相对应。2013年9月，中国第一个自贸试验区——中国（上海）自由贸易试验区正式挂牌成立，自贸区自成立之日就被明确赋予了五大核心创新任务：投资便利化、贸易便利化、事中事后监管、金融创新、法治化营商环境。[3]其中事中事后监管这一核心制度创新任务承载着国家转变政府职能、深化“放管服”改革的重任。根据美国BIT（双边贸易协定）的界定，美国将对外投资分为若干个阶段，具体包括：设立公司（establishment）、管理公司（management）、投资后处置（disposition）等多个阶段，而投资后处置（disposition）就属于事中事后监管的范畴。以公司这个市场主体为例，在我国法律中，事前审批包括公司的发起、设立、登记、合并、股权增发等法律行为，而事中事后监管则主要对经过商事登记后的公司的管理、运营、销售等法律行为进行监管。过去我国比较注重事前审批、弱化了事中事后监管，这带来一系列的市场风险，也增加了企业的经营成本。事中事后监管目前学界并没有一个权威的定义，笔者认为，法律语境下的事中事后监管是指政府根据法律、行政法规的要求与授权，根据各自的法定职能对市场主体在设立后的经营、管理、销售等行为进行监督与监管的法律行为，这种法律行为需要更加注重各个职能部门之间的高度协调。而事中事后监管的目的是为规范市场主体的各种市场行为，维护我国基本经济秩序，通过政府主动的监管行为营造法治化的营商环境。
2015年4月，国务院批准了广东、福建、天津第二批三个自贸区。2017年4月，国务院又批准了第三批辽宁等七个自贸区。2018年4月，习近平总书记代表中央宣布在海南全岛建设自由贸易试验区。至此中国的自贸区形成了“1+3+7+1”东中西、南北结合的全方位对外开放新格局，现有12个自贸区在事中事后监管方面主要有以下几个方面的探索：
（一）构建以信用监管为核心的事中事后监管模式
上海自贸区、广东自贸区探索取消传统商事登记审批、前置审批改备案、商事登记实行告知承诺制的事项，从诚信管理、分类监管、风险监管、联合惩戒和社会监督等方面，逐项制定事中事后监管方案和实施细则，加强对企业的行政指导和监督检查，强化信用监管，确保“放而不乱”。改革后以减证带动简政，让企业发挥更大经营自主权，促进市场在资源配置中的决定性作用。广东自贸区探索推行信用审批，增强市场主体责任意识，推动从审批式监管向行为监管转变。[4]对市场机制能够有效调节、企业能够自主管理的事项以及通过事中事后监管可以达到原设定涉企证照事项目的的，实行逐步取消、改为备案管理或实行告知承诺制，由行业主管部门加强行业规范建设，制定明确具体的行业经营标准，督促企业对照标准进行备案或实行告知承诺。
（二）“一颗公章管审批”，探索综合执法
上海自贸区、广东自贸区、天津自贸区等探索“一颗公章管审批”将发改、国土、工科信等部门的主体审批业务划转至行政审批局统一实施，率先在企业登记注册和投资项目备案等领域实施“一颗公章管审批”，企业申报从“多个时间、多个地点、多个部门”转变为“一个时间、一个地点、一个部门”，大幅提升企业投资便利化水平，从传统强调事前审批全面转向强化事中事后监管。同时依托大数据等技术手段完善事项标准化规程，重建审批系统，探索智能化审批，让审批操作规范化，减少行政审批过程中的主观性、随意性和差异性，挤压自由裁量权的适用空间，实现同一事项的无差别公平审批。
（三）通关货物分类监管，探索“智慧口岸”
在“一线放开、二线高效管住”的指导思想下，上海自贸区在“单一窗口”3.0版本基础上探索海关货物分类监管，形成了报税货物、非保税货物、口岸仓储货物分类监管的事中事后监管新模式。海关、检验检疫、海事、边检等部门实现了数据共享和系统对接，企业申报数据通过“单一窗口”发送至各部门信息系统分别处理，状态信息和处理结果通过“单一窗口”统一反馈给企业。[5]优化了口岸监管部门执法流程，由“串联执法”变为“并联执法”，实现同步受理、同步查验、同步放行，通关效率得以大大提高。深化了口岸监管部门“信息互换、监管互认、执法互助”合作机制。广东自贸区在此基础上以“互联网+”为理念，搭建“智慧口岸”平台。以信息化、智能化为手段，全面整合产品信息、企业信息和监管信息，全面覆盖所有进出口贸易方式和业务类型，全面对接国际贸易“单一窗口”，全面推动跨部门、跨区域信息互通共享，全面与企业生产系统数据直传，全面智能化监管，以事前事中事后全链条闭环监管为原则，全口径申报、全链条监管，大幅度提高了通关效率和监管效率，也节约了企业通关成本。
（四）通过电子围网，构建FT账户事中事后动态监管模式
FT账户（自贸账户）是上海自贸区金融创新一大亮点，无论是个人还是企业都可以申请开设FT账户，在一定限额内实现本外币的自由兑换。为了防控由此所带来的金融衍生风险，央行上海总部开发了一整套电子围网式的监管系统来保证FT账户的平稳运行。电子围网系统设计核心监管原则就是强化事中事后动态监管，通过大数据手段对每一笔本外币汇兑换业务进行甄别，将自贸区账户体系与传统银行账户体系相区隔，防范化解系统性金融风险。FT账户作为上海自贸区金融创新的基础设施，有力地支撑了上海自贸区各项金融创新业务的开展，而电子围网式的监管模式实现了上海自贸区金融创新的风险隔离。[6]目前上海自贸区FT账户的成功经验已经成功复制到海南中国特色自由贸易港建设中。
二、国内自贸区事中事后监管模式的不足与缺陷
事中事后监管最核心的目的是控制风险，而控制风险的核心是将政府所有职权行为与执法行为流程化、透明化、公开化，让市场主体能够有稳定的预期。传统的事前审批属于事前监管，而事前监管最主要的表现形式是行政许可，行政许可存在的目的在于设定市场准入的门槛，将不适格的投资者排除于准入门槛之外。事中监管的核心是风险管理，尤其是全流程透明化的动态风险管理，其主要的监管手段是动态监控与流程管理，主要起到风险预防与风险识别的作用。而事后监管的核心主要是行政执法与惩罚惩戒，重点在依法处罚那些违反市场秩序的行为，清除违法违规的市场主体，净化市场环境。目前国内自贸区中，上海自贸区、广东自贸区在事中事后监管制度创新领域作了很多颇有成效的探索，但是碍于体制机制等多方面因素的影响，自贸区事中事后监管的效果还远远无法满足政府职能转变与深化“放管服”改革的需求。国内自贸区事中事后监管制度创新主要存在以下几个方面的短板：
（一）立法滞后，配套法律法规缺失
十八届四中全会提出“重大改革要于法有据”，自贸区制度创新要法治先行。习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上强调，改革开放40年的经验告诉我们，做好改革发展稳定各项工作离不开法治，改革开放越深入越要强调法治。虽然目前国内的各个自贸区在事中事后监管领域做了很多探索实践，但是在事中事后监管流程、程序等方面缺乏法律法规的配套制度安排。例如上海自贸区、广东自贸区均成立了综合执法局、行政审批局，但是上述事中事后监管的统一监管部门由于缺乏上位法的支撑，在职能整合、职权行使、执法监督等方面面临诸多法律难题。自贸区制度创新必须在法治的框架内进行，在我国《行政许可法》《海关法》等上位法尚未同步修订的情形下，自贸区事中事后监管的制度空间有限。另外，由于目前国内各个自贸区所在地大多数并不享有特殊的立法权限，只有海南和深圳前海、珠海横琴等地同时拥有特区立法权，即使是特区立法权，在事中事后监管领域的立法授权空间依然相当有限。立法权限的缺失直接影响了事中事后监管制度创新空间的广度和深度。
（二）制度创新碎片化，难以形成体系
目前国内12个自贸区的制度创新存在一个普遍问题，即制度创新碎片化，无法形成一个完整的制度创新体系。目前12个自贸区都是通过发布制度创新案例来展示其制度创新成果，但这种制度创新成果往往都是“自下而上”形成的制度创新案例，然后从案例中总结经验，形成制度创新成果。[7]在事中事后监管制度创新中，无论是上海自贸区商事登记事中事后监管模式，例如“双随机，一公开”执法模式，还是广东自贸区商事登记“容缺登记”模式，二者都是碎片化的制度创新案例，制度创新成果有其地域因素的特殊性，同时还跟地区所在市场经济发育程度直接关联，因此无法有效地在全国复制推广。同时碎片化的事中事后监管制度创新成果也难以达到其强化全流程监管的初衷，碎片化的监管手段导致监管的效果大打折扣。事中事后监管要求对监管主体、监管事项实现全流程动态、全面的监管，对监管的精细化程度提出了更高要求，但是在碎片化的事中事后监管现实下，监管的精细化、制度化难以维系。
（三）社会诚信体系缺失，无法支撑全流程信用监管
目前我国社会的整体诚信体系建设缺失，社会主体的整体诚信水平尚处在一个较低的水平。国内12个自贸区均将事中事后监管创新作为其核心制度创新任务之一，但是事中事后监管的核心其实是信用监管，信用监管贯穿着事中事后监管的全流程，是最不可或缺的一环。[8]目前上海自贸区、广东自贸区在商事登记、市场主体监管方面，通过大数据手段探索了一部分信用监管的手段，但是碍于我国整体的社会诚信水平建设的滞后，无法真正实现失信者信用惩戒的效果。首先，我国尚未建立统一的公共信用信息公示平台，目前国家市场监管总局已经建立针对企业类市场主体的国家企业信用公示平台，但是针对个人以及非企业组织的信用公示平台尚未搭建，未来除了努力搭建个人信用公示平台制度外，还应该注重整合各种信用资源，努力做到信息共享，打破数据壁垒，运用大数据等高科技手段强化信用监管。其次，以国家市场监管总局主导的国家企业信用公示平台系统为例，平台所能搜集的企业信用信息有限，且时效性较差，往往无法反映该市场主体真实的信用信息。信用信息的搜集渠道太过单一，信用信息介入时间点也过于单一，信用信息的介入应当贯穿于事中事后监管的全过程，同时要及时更新市场主题的信用信息。最后，虽然在上海自贸区、广东自贸区内已经开展了多部门联合惩戒失信者的试点，希望实现失信者“一处失信，事事受限”的效果，但碍于各个监管部门之间的数据壁垒，各个监管部门之间的信用信息无法共享，往往错过了联合惩戒的最佳时机。
（四）跨部门协同不足，存在数据壁垒
上海自贸区、广东自贸区都通过整合监管职能的方式来推进事中事后监管，例如都成立了市场监管局（整合工商、食药监）、综合执法局、行政审批局来强化职能整合、统一领导、垂直领导，意图以此来提高事中事后监管的效率。但监管职能的整合是否真的能够带来监管效能的提升？监管效能提升的前提是整合的职能部门之间以前存在太多同质化的行政审批、执法流程，合并后能够减少大部分监管职能的重叠，提高监管的效率。但从实践的效果来看，整合后的市场监管局、综合执法局、行政审批局由于体制机制的障碍，往往无法达到提高监管效率的预期目标。另外各个职能部门之间虽然在监管职能上整合，但是由于各自的监管数据并非是标准化的监管数据，即使实现了信息共享，也无法对监管数据进行整合，而未来行政监管的创新更多地体现在数据监管的创新上，如无法实现监管数据的标准化与统一化，全流程动态、全面的事中事后监管将无法实现。另外，在综合执法、垂直监管、统一领导这一事中事后监管指导思想下，对跨部门跨专业的监管人才队伍也提出了更高的要求，现有自贸区综合执法局、行政审批局之所以无法发挥事中事后监管的效果，很大程度上是源于监管人才的缺失。
三、中国特色自由贸易港事中事后监管的制度创新
海南探索建设中国特色自由贸易港是中央赋予海南全面深化改革的一项重要使命，其战略定位远高于自由贸易试验区。而事中事后监管制度创新作为政府职能转变、深化“放管服”改革的重要抓手，必将成为海南建设中国特色自由贸易港不可或缺的重要一环。借鉴香港、新加坡、迪拜等成熟自由贸易港在事中事后监管上的成功经验，呼应习近平总书记关于全面推进海南法治建设的重要指示精神，海南自由贸易港事中事后监管制度创新必须以法治思维作为切入点，贯彻“法治优先、立法先行”的指导思想，高起点谋划，做好顶层设计。海南自由贸易港事中事后监管体系的构建必须做到立法先行，让执法行为有上位法可依，监管主体实现多元化，跨部门之间统筹协调、完善动态监控与风险识别、建立联合惩罚惩戒机制，营造法治化的营商环境。
（一）国际自由贸易港事中事后监管成功经验
1.香港的事中事后监管经验
香港的事中事后监管理念贯穿于营商法律制度、行政管理制度、社会治理制度、商事登记制度、投资管理制度、食品安全监管制度中。以食品安全领域为例，香港因为其特殊的地理位置，香港90%以上的食品需要从外地运入，但是香港食品安全合格率一直维持在99%以上，这一切都有赖于香港完善的食品事中事后监管法律体系与执法体系，香港在食品安全领域搭建了政府、食品企业、消费者三方合作的事中事后监管模式，构建了以风险评估、风险管理、风险传达三位一体的食品事中事后监管风险防控模式，[9]同时强化事后法律惩戒，强化信用惩戒，令失信者、违法者付出高昂的法律代价。
2.新加坡的事中事后监管经验
新加坡的事中事后信用监管体系在世界上都处于领先的水平，新加坡政府在事中事后信用监管体制中扮演了重要的角色，新加坡政府一直以廉洁高效著称，新加坡也构建了社会共治的事中事后监管模式。首先，新加坡拥有亚洲一流的法治体系，作为国际自由贸易港，新加坡政府竭力保护公平的自由贸易港，几乎没有行政前置审批事项。以新加坡金融监管为例，金融监管局是新加坡最核心最权威的金融监管机构，采用了以风险为导向的监管理念，放松事前金融管制，更加侧重事后风险甄别与风险防控。金融监管局出台了《金融机构影响及风险评估框架》，这是目前世界上公认最为完善的金融风险评估及防范体系。新加坡会计与企业监管局搭建了一个共享信息平台“企业信息申报系统”（BizFile），该信息平台与新加坡所有监管机构之间实现信息互通，只要企业存在违法行为，均会被该系统标识为信用高风险等级。[10]同时新加坡还借助第三方非官方评估机构的力量，DP公司是新加坡最大民间信用风险评估公司，会对所有企业进行信用风险甄别与画像，提示可能出现的信用风险，帮助市场参与者规避潜在的信用风险。
3.迪拜的事中事后监管经验
不同于香港、新加坡这些自由贸易港普通法系的监管制度，迪拜所在的阿联酋是传统的大陆法系，而且是大陆法系中最为保守的伊斯兰法，伊斯兰法严禁借贷收取利息。为了更好与国际接轨，建设国际化的自由贸易港，阿联酋通过修改宪法的方式赋予迪拜自由贸易港法律特区的地位，允许迪拜采用普通法系的法律制度，并将英国判例法作为法律渊源，允许迪拜法院运用普通法系的审理模式审理民商事案件。在事中事后监管领域，迪拜也力图与国际最高标准接轨，突出自由贸易，弱化行政审批，强调信用监管，注重风险防控，更加侧重社会自治力量参与。
香港、新加坡、迪拜的事中事后监管核心有两点：风险管理与信用监管。风险主要侧重对市场主体在设立后的经营、管理、销售等行为的动态监测与风险识别，弱化事前行政审批，放宽市场主体的准入门槛，激发市场主体的活力。为了保证市场公平竞争，避免出现资源错配的情形，通过信用监管来约束市场主体的市场行为。一旦出现失信行为，轻则面临高昂的罚款，重则剥夺市场主体资格。我国自贸区虽然也探索出信用监管的事中事后监管模式，但是由于行政执法的标准不一、执法不严以及违法成本过低的等情形导致出现市场的逆向选择。信用监管成功关键在于严格的事后行政处罚与惩戒，一方面有赖于执法机构执法水平的提高，另一方面也需要通过修订相关的上位法、提高违法者的失信成本。香港、新加坡、迪拜事中事后监管模式之所以能够取得成功，很大程度必须归功于其法治化的营商环境、高度发达的社会诚信体系、标准化的行政执法体系。海南中国特色自由贸易港法治创新不能仅仅只停留行政执法手段、方式、方法的创新，事中事后监管制度创新必须在法治化的轨道上体系化，培育市场主体的诚信意识，加快行政执法流程的透明与公开，加大违法失信者违法成本，借助各方自治主体的力量形成多元化的社会监管体系。
（二）中国特色自由贸易港事中事后监管制度创新路径
1.注重顶层设计，争取立法授权，制定配套法律制度
习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上指出，对改革开放先行先试地区相关立法授权工作要及早作出安排。海南作为中国最早的一批经济特区，同时又是被中央明确赋予建设中国特色自由贸易港任务的试验区，应当积极争取中央在全面深化改革事项上的立法授权。在事中事后监管制度创新上，首先必须奉行“法治优先、立法先行”的指导思想，制定《中国特色自由贸易港事中事后监管条例》，其立法目的在于维护公平的市场竞争秩序，立法核心在于实现政府在市场主体监管领域的风险识别、管理与处置，通过信用监管方式提高市场主体的诚信水平。立法还必须对事中事后监管的程序、技术手段、范围、主体等核心事项作出明确规定，明确进一步转变政府职能、深化“放管服”改革等相关事项。对事中事后监管所涉及的信用体系建设、执法程序问题、行政审批问题、监管架构重置、监管效果第三方评估等问题，立法要作出细化规定。[11]在体制机制上，为了更好地推进事中事后监管改革，建议在海南省一级层面成立事中事后监管跨部门议事协调机构。跨部门的事中事后监管职能不是简单的部门合并，其核心目的是为了提高监管的效率。根据事中事后监管制度创新实践，及时对相关配套法律法规进行调整，以巩固制度创新成果。
2.构建“自上而下”的事中事后监管制度创新体系
事中事后监管的核心是风险管理，国内现有自贸区在事中事后监管制度创新上最大问题在于制度创新成果过于碎片化，一方面是因为缺乏统一的顶层设计，另一方面是因为事中事后制度创新成果均来自于基层经验。海南中国特色自由贸易港事中事后监管制度创新要避免成果“碎片化”现象的发生，构建“自上而下”的事中事后监管制度创新体系。通过前述立法授权与配套法律制度的搭建，构建一个强有力的监管部门，这个监管部门不是简单地合并现有监管机构，而是按照功能监管的思维重塑整个监管架构，同时注重引入人工智能、大数据等科技辅助手段实现智能监管。例如在企业监管领域，通过人工智能与大数据手段在事前对辖区所有企业进行风险识别，风险识别信息可供交易第三方查询，同时还可以实时抓取企业舆情信息，第一时间掌握企业经营风险、信用风险，提前做好预判处置工作。完善事中事后监管制度创新第三方评估制度，委托行业协会、第三方中介机构对监管的效果进行量化评估，同时根据第三方评估结果及时调整制度创新方向，提高社会公众对事中事后监管制度创新的参与感。
3.以信用监管为核心构建事中事后监管风险防控体系
信用监管是事中事后监管风险管理最为核心的手段，借鉴香港、新加坡、迪拜在信用监管上的成功经验，海南中国特色自由贸易港事中事后监管制度创新要以信用监管为抓手，构建完善的监管风险防控体系，更加注重对事中事后流程的动态化监管，建立事中事后风险评级制度，根据不同的风险评估等级制定不同的风险处置预案。要将信用监管贯穿于监管的各个环节，完善每个被监管主体的信用档案制度，实现跨部门的信用信息共享，构建完善的事后联合信用惩戒机制。在现有多部门联合信用惩戒的基础上，建议引入市场力量参与联合惩戒，例如引入腾讯、阿里等第三方网络服务平台对失信对象的特定行为进行联合惩戒，提高失信者的违法成本，构建多方共治的信用共享监管管理平台。充分发挥行业自律组织在事中事后监管的特殊作用，借助行业协会，第一时间收集信用信息、处置潜在的信用风险。
4.打破数据壁垒，构建跨部门跨区域的信息监管共享平台
信息共享、监管互认是实现事中事后动态监测、风险识别最主要的方式。目前国内自贸区事中事后监管最大痛点在于各个监管部门之间信息不共享、数据标准不统一，数据壁垒的出现影响了事中事后监管的效果。海南中国特色自由贸易港事中事后监管制度创新要避免出现各部门之间的“数据壁垒”。首先，要统一各个监管部门数据采集标准、统一数据保存格式，实现数据收集的标准化与程序化。其次，打破原有各个部门之间的数据壁垒，让数据流动起来，通过数据交换提高监管效率。再次，构建一个跨部门跨区域的信息监管共享平台，明确“共享即监管”的理念，信息、数据共享的同时也分担了监管的责任，实则提高了监管的有效性。最后，鉴于自由贸易港建设跨国性特征，做好事中事后监管领域的跨国监管合作，共同打击跨国的违法犯罪行为。通过加强与国际监管机构之间的合作与信息共享，及时获取监管信息，探索长臂监测，维护我国企业、公民在海外的合法权益。
习近平总书记指出“改革开放越深入越要强调法治，法治是最好的营商环境”。[12]海南建设中国特色自由贸易港是站在新的历史起点上，党中央作出的一项具有重大历史和现实意义的伟大决策，符合海南作为中国全面深化改革试验区的战略定位。而事中事后监管是新时代背景下转变政府职能、深化“放管服”改革的应有之意，因而事中事后监管制度创新必须高起点、高标准谋划，力图为中国构建开放型经济新体制贡献更多制度创新成果。
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[基金项目]国家社会科学基金重大项目“中国特色自由贸易港的建设路径及法治保障研究”（18ZDA156）；海南大学自由贸易港专项课题“海南自由贸易港离岸金融的创新监管与法律保障”（2018海大法研字第7号）。
[作者简介] 曹晓路，海南大学中国特色自由贸易港研究院研究员。王崇敏，海南大学副校长、教授、博士生导师，海南大学中国特色自由贸易港研究院研究员。
