——《2018年联合国电子政务调查报告》解读之四
翟云
[摘要]在线政务服务模式创新已成为政府治理的核心议题。联合国经济和社会事务部自2001年以来在全球范围内启动该项调查工作。最新数据显示，全球各国在信息化基础支撑、网上服务整合、共享开放与公众参与、法律环境优化等方面积累了丰富经验。鉴于此，构建具有中国特色的“互联网+政务服务”体系既须对标中央政策部署，也要积极借鉴国际成功实践，始终坚持以人民为中心，着眼于“互联网+政务服务”与政府改革深度融合，倡导创新引领发展，构建“互联网+政务服务”一体化发展格局，推动“互联网+政务服务”高质量发展。
[关键词]政务服务；模式创新；数字政府；一体化
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
一、在线政务服务的时代蕴涵
根据公共需求，提供公共服务，是现代政府的基本职责。[1]作为公共服务与现代信息技术的融合产物，在线政务服务既兼具了传统政府公共服务的一般特点，亦散发着浓郁的时代气息，彰显了自身独特的魅力。
首先，在线政务服务崇尚以人民为中心和公众参与。随着互联网时代的到来，公众参与意识逐步加强，对政府服务期许更高、需求更多、范围更广。历经新公共管理运动的洗礼，各国政府亦开始思考如何改变原来的官僚体制，强调顾客导向，不断适应公众需求提供回应性服务。从“简化的面向公民的服务传递”作为电子政务发展的核心任务写入2002年2月美国联邦政府《电子政务战略》略见一斑。由此可见，新公共管理“顾客驱动”原则要求政府要定位“掌舵”而非“划桨”，将顾客放在首位，已成为当下在线政务服务全面发展的要旨所在。
其次，在线政务服务倡导“一体化”供给。构建“一体化”公共服务获取模型（平台）方便用户快速高效获取公共服务是当下界内研究的热点。[2]“一体化”服务在物理大厅实现政府部门“集中”办公或“一站式”（one-stop service）办公，在互联网逻辑空间实现政府相关职能部门审批业务集成，把政府承担的各类公共服务事项（在本文语境中主要侧指审批服务）按照名称、编码、依据、类型等基本要素网络聚合，让公民享受“一站式”服务，实现由“群众跑腿”向“信息跑路”转变。[3]
再次，在线政务服务强化服务模式创新。在线政务服务就是要让政务服务插上“互联网”翅膀，其要义在于发生化学效应，实现“1+1〉2”的效果。从服务模式创新角度审视，根据公众服务需求在线政务服务可分为5个层次：信息发布、单向互动、双向互动、网上办事、一网通办。由此，在线政务服务首先要增速提效，从单纯信息公开向面对社会提供全场景、全生命周期政务服务转型。只有主动精准推送政务服务才是理想愿景。[4]据此，在线政务服务要“按需提供”，实现由“政府端菜”向“群众点餐”转变，为公众提供多样化和个性化的服务。
最后，在线政务服务呼吁服务质量与评价反馈。在线政务服务是政府及其他公共服务机构通过现代信息技术使公共服务得到充分实现的过程和结果，[5]显然也涉及到在线服务质量问题。尤其是我国农村和边远地区，公共服务供给存在“整体不足”“供给错位”，[6]区域间供给能力差异较大、分化趋势有所扩大，[7]加之公众个性化、精准化、多元化需求的不断增长与政府供给能力有限之间存在的矛盾，在这种境况下，如何构建服务质量与评价反馈机制，及时感知政务服务过程以提升服务结果质量就成为一个迫切需要解决的课题。
二、在线政务服务模式创新的国际经验
据《2018年联合国电子政务调查报告》显示，联合国成员国在建立在线服务体系方面取得了稳步发展。联合国于2003年开始推动此项调查工作，当时尚有18个国家没有提供在线服务，目前所有国家在线政务服务体系建设均成效显著。越来越多的国家认识到在线政务服务对实现国家治理的重要意义，并在实践中纷纷推出了各具特色的发展模式。总结不同国家的经验和做法，在设计和实践中包含了以下共性。
（一）注重信息化基础支撑
网络基础设施是提供在线政务服务的基本保障。研究表明，宽带普及率每提升10%，就能够推动经济发展加快1.38%，对推动在线政务服务作用也同样显著。从《2018年联合国电子政务调查报告》来看，在线政务服务指数（OSI）排名和网络基础设施指数（TII）排名基本一致。ICT基础设施不断改善，对弥补数字鸿沟发挥了重大作用。《2018年联合国电子政务调查报告》认为，随着5G移动网络的问世，上述观点更加明确。据估计，2017年互联网已覆盖了全球超过48%的人口，在欧洲这个比例已经超过80%。移动互联网亦有助于弥补网络鸿沟。随着固定宽带和移动宽带降费提速，ICT普及率进一步提升。例如，印度政府自2011年就建立了国家光纤网络，将250000个村庄与固定宽带网络联通；法国正在致力农村地区网络基础设施；澳大利亚正在构建综合国家宽带网络。2018年调查报告显示，2017年，每100名约有103.5名手机用户，在发达国家，这一比例升至127.3。除互联网外，各国陆续采用电子邮件、SMS/RSS、移动APP等渠道提供政务服务。网络基础设施为提供在线服务助力赋能成效显著。目前，176个国家的教育部门提供在线文档服务，而2016年只有154个提供了该项服务。已有70个国家的医疗部门提供了移动APP和短信服务，而2016年提供此类服务的国家只有65个。在各类业务中，教育、就业、环境部门通过移动APP提供服务的增长速度最快，达到52%，就业部门应用电子邮件和RSS增长最快，达到62%，其次是环保部门，占比为38%。
（二）注重网上服务整合
随着公共部门提供越来越多的服务，关注的焦点不再是提供何种服务，而是如何提供这种服务。一是门户整合。为满足公众的个性化需求，更多国家开始关注网上政务服务的门户整合和后台统一管理。截至2012年，使用一站式门户网站的国家就已经达到135个。澳大利亚是最早推动中心门户网站整合的国家，又如英国将Directgov和Business Link 两个门户网站整合为一体。瑞典的三大政府机构——瑞典公司注册办公室、瑞典税务部、瑞典经济与区域发展部，已经联合搭建了瑞典公司注册门户网站，使企业家可以在同一网站获取相关服务。丹麦通过单一登录口就可以享受门户网站提供的个性化账户信息服务。二是政务服务整合。政务服务上网比例大幅提升。与2014年、2016年相比，所有服务类别服务的覆盖面和可获得性均实现了18%~47%不等的增幅。以登记注册公司为例，2014年、2016年、2018年提供在线政务服务的国家分别是60、97、126个，两个评估期增幅分别是61%和29%。再如新加坡通过建立电子公民中心，实现“从摇篮到坟墓”即全生命周期的服务。三是在线政务服务渠道整合。多个国家通过推动统一身份认证实现多服务渠道聚合。如乌拉圭创新“单点登录”，公民能够使用唯一公民身份证和密码或者使用嵌入公民身份证的数字签名登陆所有政府网站。澳大利亚无论是在联邦政府还是州政府层面，出生认证、医疗保险、征税、求职、老年护理、儿童抚养等多项事务均已实现单点登录。
（三）注重共享开放与公众参与
一是强化数据共享。数据的可获得性、可靠性、精确度、可用性和部门信任是数据共享的前提条件。截至2016年，已有183个国家（95％）在线共享教育、卫生、金融、环境、社会保护和劳工等关键领域的信息。报告显示，部门数据共享与经济发展状态密切相关。95％的欧洲国家在线共享信息，非洲和大洋洲的国家比例分别只有48％、33％。二是数据开放进展顺畅。截至2016年，193个联合国成员国中已有128个国家开放了政府部门的数据集。在线开放政府部门数据，有助于民众更便利获取法律信息、有助于推动政府与民众沟通对话、鼓励公众积极参与政府决策、并使公众监督政府工作成为可能。根据2012年世界电子议会报告显示，制定并依循相关开放标准有力推动了政府部门数据开放和综合利用。[8]三是公众参与成为常态。公众参与注重强调包容性的数字参与。让公众参与政务服务的需求分析、过程监督、评估评判有助于政府职能转变。在线公开政府政策决策、政府工作动态、政府采购、鼓励公众参与等已成为常态。截至2014年，已有49%的国家在门户网站上设有公众意见反馈平台，71%的国家通过社交网络提供公共政策服务，51%的国家开设网络论坛与公众互动。如哥伦比亚政府创立了Crystal Urn倡议，旨在提高公民参与和政府透明度。该倡议允许公民可以通过网站、社交媒体、呼叫中心、短信等多种渠道提出疑问、获取信息和服务咨询。乌干达Ureport移动参与、斯洛文尼亚“我向政府建言”等在推动公众参与方面也成效显著。
（四）注重法律环境优化
纵观各国在线政务服务发展历程，各国均致力于运用信息通信技术（ICT）推动政府治理模式创新。在此过程中，有三个问题值得思考：一是如何运用ICT技术推动在线政务服务；二是为实现在线政务服务改革愿景，政府如何实现机构优化和重组；三是在线政务服务与政府治理模式创新有何关系，如何通过制度化安排实现。优化法律环境是实现上述三个目标的基本前提。据《2018年联合国电子政务调查报告》显示，1990年全球仅有13个国家制定了信息自由法，目前联合国193个成员国中已有130多个国家制定了这类法律。另外，有22个国家在宪法中设有相关条款，有26个国家有相关的立法草案。[9]非洲、美洲、亚洲、欧洲、大洋洲实施网络安全法律法规的国家占该区域国家总数百分比分别是70%、92%、85%、100%和21%。《2018年联合国电子政务调查报告》特别指出，141个会员国已发布关于个人信息保护的法律。英国已于2016年发布了其第二个国家网络安全五年战略，旨在应对网络攻击、保障网络空间安全。此外，欧盟于2018年正式颁布《一般数据保护条例》，被公认为是最严格的隐私保护法律条款。
三、构建具有中国特色的“互联网+政务服务”体系
我国在线政务服务起步较晚，但党的十八大以来，政府“放管服”改革明显提速、作用日趋凸显。2016年李克强总理在政府工作报告中首次正式提出推动“互联网+政务服务”。2018年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，6月，国务院办公厅印发《进一步深化“互联网+ 政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》，7月，经李克强总理签批，国务院印发《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》，就深入推进“互联网+ 政务服务”，加快建设全国一体化在线政务服务平台，全面推进政务服务“一网通办”作出部署，标志着“互联网+政务服务”建设与发展已进入快车道。鉴于中国政府改革的基本任务“就是要破除阻碍生产力发展的障碍，建立确保科学发展的体制、机制和政策”，[10]重构行政体制、组织模式和业务流程，推动跨部门跨层级跨系统跨地域业务高效协同，探索构建具有中国特色的“互联网+政务服务”体系势在必行。
（一）始终坚持以人民为中心的发展思想
习近平总书记在党的十九大报告中把坚持以人民为中心作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的重要内容。把以人民为中心的发展思想贯穿“互联网+ 政务服务”改革发展全过程。一是夯实网络基础设施，加快弥合数字鸿沟。据43次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2018年12月，我国网民规模达8.29亿，普及率达59.6%，手机网民规模达8.17亿。我国在线政务服务用户规模达3.94亿，占整体网民的47.5%。尽管如此，“互联网+政务服务”区域保障与供给差距仍然较大，推动政务服务充足性、可及性、普惠性供给，[11]实现“网络基础设施比较均衡，网上政务服务均等供给，人民获得感大体相当”发展目标仍任重道远。二是“互联网+政务服务”要坚持企业和群众需求导向。解决企业和群众反映强烈的办事难、办事慢、办事繁的问题是“互联网+政务服务”改革初衷。人民群众需要什么，政府就提供什么。需求分析是“互联网+政务服务”的出发点，对全局设计起着指导作用。推动“互联网+政务服务”向基层延伸，既要跑出速度也要跑出温度。三是建立完善“互联网+政务服务”改革成效评判机制。人民满意度是评价政务服务改革的直接试金石。“好差评”制度是一种“始于群众现实需求、终于办事获得感”的政务服务评价模式，有望引领“互联网+政务服务”全生命周期改革创新。加快建立政务服务“好差评”制度和评价标准，通过企业和群众来评判“互联网+政务服务”发展质量和改革成效也是政务互联网思维的应有之义。
（二）始终坚持与政府改革深度融合
“互联网+政务服务”不能孤立推进，新一轮党政机构改革浪潮为“互联网+政务服务”深入发展提供了新的机遇，也带来一些需要深刻思考的挑战。一是数字政府建设进入快速发展期给“互联网+政务服务”赋予了新内涵。数字政府以达到为公民提供无缝隙的整体性政府公共服务的治理为根本目的。[12]从当下改革现状来看，无论是数字广东倡导的“管运分离”管理架构、“整体协同”业务架构、“集约共享”技术架构推动“放管服”改革模式，还是浙江“最多跑、次改革”为特色的治理范式，均给“互联网+政务服务”提供了新的发展场景。二是各地行政审批局的广泛成立给“互联网+政务服务”提出了新需求。行政审批局最初发轫于四川成都武侯区，后历经天津滨海、银川行政审批局改革创新实践，逐步趟出了具有地方特色的行政审批制度改革新路子，在组织架构、体制机制、审批模式、环境优化等方面积累了较为成熟的发展理念。目前，河北、山东、四川等多个省均已着眼于在全省各市县探索审批制度改革创新。2017年银川行政审批局启动了第二轮行政审批改革取得了突破性进展，引领着下一轮行政审批改革发展。立足新发展起点，后续工作重点应着眼于基于审批制度改革与“互联网+政务服务”进行深入融合，打造“行政审批局+网上政务服务”发展新格局。三是大数据局雨后春笋般涌现给“互联网+政务服务”带来了新机遇。据不完全统计，仅省级政府已建立了近20个大数据管理部门，各地市也在陆续成立中，有望在组织架构、统筹机制、工作模式等方面弥合“互联网+政务服务”互联互通难、数据共享难、业务协同难三大困境。
（三）始终坚持以创新引领发展
创新是第一动力，也是“互联网+政务服务”发展的力量源泉。一是推动共享开放。数据共享和业务协同是“互联网+政务服务”的任督二脉。[13]数据共享是个老生常谈的话题。但政务数据家底不清、共享需求不明、共享动力不足、共享机制不力，长期以来制约着“互联网+政务服务”发展。开放政务数据亦面临一系列挑战，主要包括（1）形成各级政府主动推动政务数据开放的氛围（2）制定和完善数据公开和获取信息的法律框架、政策和原则（3）确保国家机密、商业秘密和个人隐私安全（4）形成数据汇聚开发利用的长效机制和市场规则。二是注重流程优化。纵观浙江“最多跑一次”、江苏“不见面审批”、上海“一网通办”，表面上体现的群众上门次数（或机制）和服务能力，背后蕴涵的是流程优化乃或重构，彰显了聚焦“一件事”，开启从 “群众跑部门”到“部门跑部门”的重大变革。三是倡导新技术应用。以大数据、人工智能、移动互联网为引领的新一轮信息技术革命给政府治理模式变革带来了新机遇，并为推动政务数据开放及共享[14]、提升服务理念和服务能力[15]、提高服务决策质量[16]等助力赋能。“智能+”与“互联网+政务服务”深度融合催生智能化服务值得期待。四是积极探索模式创新。加快推进“一窗受理、限时办结”“最多跑一次”审批模式推广落地生效。不断创新服务供给模式，紧扣公众需求提供“场景化服务”“指尖式服务”“智慧化服务”“个性化服务”“精准化服务”。此外，依托“互联网+政务服务”既有经验及时挖掘总结“互联网+ ”激发新动能的潜在规律，积极探索“互联网+监管”等政府重点工作新路径，构建形成“以创新驱动创新”的级数效应，进一步放大互联网在政府治理中的功效。
（四）始终坚持“一体化”发展格局
一是发展模式上，坚持区域先行，统筹推进。地方政府本身是改革创新的“试验田”。鼓励地方先行先试大胆创新，及时总结提炼地方“马上办、网上办、就近办、一次办”“一网、一门、一次”“一网通办”等在行政审批制度改革、网上政务服务模式创新、体制机制探索方面的成功经验，适时在更大范围推广形成改革经验复制效应。二是建设模式要注重整合升级。加快从“两集中两到位”向“三集中三到位”转变，原则上不再保留各地政府部门自设的服务大厅。网上政务服务大厅要一个门户“管总”，按照《全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案》相关要求，“五年内政务服务事项基本上网办理”。推动服务统一入口、数据统一汇聚、身份认证统一、安全统一保障，构建涵盖电话、微信、微博、APP服务于一体的政务服务全媒体融合矩阵。三是管理模式上秉承整体政府理念。大平台共享、大数据慧治、大系统共治是推动“互联网+政务服务”一体化的重要抓手，落脚点要集中在政府部门横纵贯通、跨部门跨层级跨系统跨地域业务高效协同、数据资源流转通畅、网上服务一张网供给、决策支撑精准高效、基础保障安全可管可控。[17]
[ 参 考 文 献 ]
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