[作者简介] 郑文阳，武汉大学法学院博士研究生。
[基金项目]2017年国家社科基金一般项目“地方立法的精细化研究”（17BFX162）。
[摘 要] 立法中重大利益调整论证咨询机制是为保证重大社会利益分配的民主性、公平性、合理性而在立法过程当中所设置的一系列论证咨询程序和手段的总称。当前我国立法中主要的运行机制包括立法评估、立法听证、立法论证，但这些机制存在规范设计不够精细，制度操作的任意性大、结果的应用和反馈机制缺失等问题。要完善立法中重大利益调整论证咨询机制，就必须在坚持民主协商、平等尊重、公平原则、交易费用原则的前提下，从人大代表、社会团体、专家学者三个角度健全其主体制度，并在此基础上实现立法评估、立法听证、立法论证的制度深化。
[关键词] 立法；重大利益；立法评估；立法听证；立法论证
[中图分类号] D92 [文献标识码] A
立法中重大利益调整论证咨询机制是指为保证重大社会利益分配的民主性、公平性、合理性而在立法过程当中所设置的一系列论证咨询程序和手段的总称，其核心功能在于规范和协调各类利益，化解立法中的利益矛盾和冲突，尽可能地使利益得到合理、公平的分配。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出要“探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制”，2015年《中共中央印发关于加强社会主义协商民主建设的意见》也提出了探索建立立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。立法中重大利益调整论证咨询机制作为我国推行的一项重要制度举措，对于运用立法手段平衡和规范错综复杂的利益关系具有积极意义。
从根本上说，制度的有效性取决于其对外部环境变化的适应性。当前我国正式的利益论证协调方式主要有立法评估、立法听证会、立法论证会。由于社会的急剧变迁和利益分化，这些机制已逐步显示出了重大利益调整论证不足、咨询机制不健全、评估落实机制欠缺等弊端和漏洞。这些问题不仅容易削弱法治共识的社会基础，而且还会增加制度和政策供给的交易成本。因此，强化立法中重大利益调整论证咨询机制应当为社会主义法治建设的题中之意。
一、法治视野中的重大利益
马克思曾经指出，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。[1]在法治社会，公民为自由地追求其目的，充分地参与社会合作，就必然会产生一些基本需要，提出一些重要诉求。法律即为评价供民众的各种需求及其相对价值和满足的优先次序确立了一个公共基准。在法治的背景制度中，利益需求与法律制度之间的关系，就如同亚里士多德的“质料”与“形式”之间的关系；所谓“形式”决定“质料”，现实中人们对于实施其合理生活计划所需的利益的意识和感知是由意见决定的，一定时期人们对于特定利益的期待和追求离不开主流法律观念、意识形态对于这些利益的价值确认和合法化判断。现代法治正是通过“一般、抽象而平等的法律”这种公开的、无差别的制度权威来对人们在社会合作中所产生的权利、义务、责任、负担进行公平分配，以保证公民各方的合理利益期待。
利益首先属于一个社会事实，要对它进行规范化的评价，那就必须对其进行适当的法律建构。出于公平正义的要求，人们在进行立法活动或者说是社会制度的设计时，往往会对利益进行制度性的区分和识别，以确立人际比较的恰当基准。学者们对利益的把握往往是类型化的。例如，有学者根据主体不同的需求将利益分为六类，即根据利益的形态分为物质利益和精神利益；根据利益的属性分为经济利益和政治利益；根据利益的主体分为个体利益和群体利益；根据利益的时间可以分为当前利益和长远利益；按照利益的冲突性可以分为相容性利益与排他利益；按照利益的实现状态可以分为既得利益、中间过程利益和潜在利益。[2]然而，诸如“集体利益”“当前利益”“既得利益”的提法不免仍失之空泛和抽象，并且也脱离了法律的规范语境。若要在立法中对重大利益进行识别，最好的方式莫过于将利益放置到法治的制度环境当中，直接按照法律的标准进行类型化的把握。在法治秩序当中，基本的社会关系是国家与公民（个人）、国家与社会、政府与市场之间的关系，这种利益关系的表达凭借的是法律上的权利和义务。从这一观点出发，笔者更加认同庞德的理论框架，即将利益从总体上区分为个人利益、公共利益和社会利益。在这其中，个人利益包括人格利益、家庭关系、物质利益（财产权、合同自由等），社会利益由包括公共安全、社会制度安全、公共道德、社会资源保护等。 [3]因此，立法上需要重视的重大利益，就是指个人产权、契约自由、人格权等个人权利，以及公共安全、制度安全、社会保护等集体性权利。这些经法治原则认可的权利和自由，即是立法时需要在不同的人们之间进行公平比较和分配的基准。
图（1）利益关系的变化 [2]
值得注意的是，党中央很早就已意识到了重大利益调整对于实现公平正义，落实依法治国方略的重要性。2006年通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：“我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。”党的十六届四中全会指出要“协调各方面的利益关系，维护和实现社会公平。”党的十七大报告中有24处提到了利益，指出当下社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生深刻变化的现实，特别强调应当妥善处理各方面的利益关系。党的十八大报告中有23处提到利益，并突出强调深化重点领域和关键环节改革，防止利益冲突。然而，仅有观念、政策层面的支持是不够的，社会利益的调整和分配还需要设计良好的制度的保障，尤其是公共、透明、有效的利益协调和利益分配机制。从这个意义上来说，党提出立法中的重大利益调整论证咨询机制建设可谓恰逢其时。
二、现行立法中重大利益协调论证咨询机制的不足
全国人大常委会《2016年工作要点》和《2016年立法工作计划》中均强调，要深入推进科学立法、民主立法，发挥立法机关在表达、平衡、调整社会利益方面的重要作用，健全立法论证、听证、评估机制，完善对立法中涉及的重大利益调整的论证咨询制度。要对立法中重大利益协调论证咨询机制进行制度强化，首先需要明确现行机制的问题所在。
首先，就立法评估机制来说，虽然《立法法》在2015年修改时已经以法律的形式对立法评估做出规定，并且多个地方也陆续颁布专门的《立法后评估办法》或在《法规制定条例》《立法条例》中对其做出规定或说明，但立法评估制度在实践中仍然存在一些问题。这包括：（1）现行的法律法规或者规章仅仅规定了可以作为立法评估的项目，并未规定必须进行立法评估的项目，尤其是缺失对重大利益调整立法予以必要的立法前评估。例如，《兰州市人民代表大会常务委员会立法后评估办法》对于“直接关系人民群众切身利益或者对经济社会发展有较大影响的立法”的评估，仅仅规定为实施满三年后，可以作为立法后评估项目。《广东省人民代表大会常务委员会立法评估工作规定》要求地方性法规如果对社会稳定、经济调控、生态环保有重大影响的，直接关系公共安全和公共利益的，立法时的社会环境发生重大变化的，应当适时开展立法后评估，而对于立法前评估，其却未做出相应的规范说明。（2）当前的立法评估多围绕立法的合宪性、合法性、合理性、可操作性及立法的技术评估，[4]缺乏单独针对立法中重大利益调整影响评估方面的实践经验。虽然这些评估方式在操作和功能上可能与立法中的重大利益调整影响评估发生重叠，但那毕竟属于间接作用和附随效果，并未以立法中的重大利益为核心展开专门评估。制度方面的专门化、精细化规定的缺失，必然会直接影响到立法中重大利益调整的效果。（3）还缺乏将立法评估成果应用于重大利益调整立法的保障机制。《立法法》对立法前评估做出规定：“评估情况由法律委员会在审议结果报告中予以说明。”但对于立法机关对评估报告的采纳与否，以及后续的对评估结果的意见反馈等均未规定。而在地方颁布的《立法评估办法》或有关立法评估的法规条款中，虽对评估主体、评估原则、评估方法、评估程序等做了较为细致的规定，但对于评估结果应用的保障措施却规定甚少，即使有些地方做出了规定，也比较含混。
其次，我国的立法听证制度仍存在很多不足。（1）在涉及重大利益调整的立法过程中，听证制度的使用频次过低，并没有实现常规化。在涉及重大利益调整之时，立法听证制度仅仅是一个供选择的做法，决策者既可以举行听证，也可以选择不举行。虽然全国范围内每年举行立法听证的次数不断增加，但是相较于立法数量来说，仍然远远不够。（2）立法听证本身的规范性仍存在不足。例如,有的立法听证会的发言及发言记录不规范，未能明确媒体在听证活动中的行为规范，缺少对某些技术性安排的规定，听证相关人的权利义务界定不清晰， [5]其公开性和透明性仍然有待于进一步提高。（3）立法机关对听证结果的重视不够。正如马怀德教授所指出的，立法听证中存在“走过场”现象，听证效力不容乐观，这不仅影响立法质量的提高，降低公众的参与热情，浪费立法资源，也影响了社会各方面利益在法律中的反应。 [6]
最后，我国立法论证制度还有待完善。（1）立法论证制度尚未完全制度化和体系化，对立法论证的方式、程序仍缺乏较为细致的规定。更为重要的是，有关重大利益调整立法论证的规定也参差不齐。例如，根据现行《立法法》的规定，法律提案中有关问题专业性较强，需要进行可行性评价的，应当召开论证会，但没有规定涉及重大利益调整立法一定要召开论证会。而在地方立法中，对于涉及重大利益调整立法是否应当召开论证会的规定也存在不一致。有些地方对此做了规定，如《北海市立法条例》把涉及利益关系重大调整作为应当进行立法论证的情形。有些地方则没有规定应当举行立法听证，或者并未规定涉及重大利益调整立法应当举行论证，如《四平市人民代表大会常务委员会立法条例》就仅把专业性较强作为立法论证的应当开启条件。（2）对立法论证结果后期应用与反馈机制缺乏有效的规定，导致立法论证结论很难实质性地影响立法结果，难以发挥助益解决多元利益分歧的功能。现行立法实践中，像盘锦市、铁岭市等部分地方性法规中专门规定了立法论证制度，其包括在拟订年度立法计划的同时，确定一定数量的立法论证项目，以及立法论证的组织与参与主体、论证内容等等。有些地方还规定新报项目或者申请审议的法规草案要附论证报告。但遗憾的是，关于论证报告对于立法的作用，上述立法均未细致规定。
三、立法中涉及重大利益调整论证咨询机制的原则
在我国的立法实践中，前述三种制度在重大利益调整立法中存在的不足是显而易见的：它们在重大利益调整立法中并未作为必经程序，其制度设计仍不够规范、细致、统一，缺乏可操作性，在结果的应用和反馈机制存在缺失，因而难以很好地作用于立法。完善立法中的重大利益论证协调机制，不仅要在制度层面进一步深化现有的立法评估、立法听证、立法论证制度，而且首先应当坚持一些根本性、指导性的原则。
（一） 民主协商
立法是多元价值观、利益诉求、政策偏好进行交往的理性平台，立法中的重大利益协调机制本身就是协商民主原则在立法领域的制度体现。法律最终反映的是普遍利益，但这种普遍利益必须是经过多方利益的反复、对等商议和博弈的结果，而非基于某一派别对于权力和资源的垄断。协商民主原则就是要保证围绕着重大利益关系调整所达成的法律共识，能够建立在对立意见之间的理性交换与沟通的基础上。要实现这一点，就必须保证立法的公共性，使立法程序变得中立、公开、透明，一如哈贝马斯所指出的：“民主程序通过运用各种交往形式而在商谈和批判过程中被建制化，而那些交往形式则许诺所有按照该程序而得到的结果是合理的。” [7]
（二） 权利的平等尊重
权利的平等尊重原则是现代平等主义在立法过程中进一步深入，它要求每一个公民，作为自由平等而又能够承担责任的权利主体，在立法决策过程中能够得到平等的关心与对待。这意味着，在立法中的重大利益衡量过程中，即便一方的利益要受到减损，那也必须作为平等的人而受到应有的尊重和考量。“在法治制度下，公民私人及其财产并不是政府管理的对象，并不是政府可以为其目的而使用的手段”，[8]立法中重大利益的调整往往涉及到政治社会赖以维系的诸原则的选择和衡量问题，就法治的基本原则而言，公民有些权利和自由是特别重要的，是不能根据社会功利的理由或特殊的政策目的予以折损和限制的。
（三） 公平原则
法治社会与专制主义的基本区别不仅在于是否运用平等的规则对政治权力加以限制，而且法治社会亦表现为一个建立在私人自主和意思自治基础上的公平合作体系，只不过法治对公平的追求不是通过压迫性权力的专断使用。立法公平是在保障公民的基本权利和自由的背景制度中完成的，合乎法治的立法可以在对公民人格尊严进行尊重的前提下贯彻公平的要求。社会中的某些重大利益，它们确立了公民平等合作和相互尊重的社会基础，对于不同个人、团体、阶层、族群而言，无论他们的人生目标和生活方式是怎样的，都是基本益品。立法对社会公平的维系，很大程度上就是通过这类重大利益的平等分配实现的。公平原则要求，民主的立法对重大利益的衡量和论证，所注重的不仅是立法所涉及的利益主体的资格方面的平等，而且还应当适当的兼顾分配结果的均衡，亦即在充分尊重公民人格尊严和自由权利的前提下，做到对社会资源的权威性再分配，以保证社会的利益差距处于社会各群体能够容忍的范围之内。
（四）交易费用
正如苏力所言，在一定意义上“立法和与之不可分离的司法和执法也是一种经济活动；而经济活动就是要寻求社会资源的最优化配置”，因此，“即使立法自身同样要注重效率的原则，遵循效应最大化的标准就是要用最少的钱办最大的事”。[9]在优先坚持民主协商、平等的关切、公平原则的前提下，立法中的重大利益协调遵循机制还要尽量兼顾到交易费用原则，以保证权利或利益的最终界定能够实现社会效益的最大化。民主商谈本身就是一种费用昂贵的整合机制，尤其在各个利益集团、利益阶层意见分歧严重的情况下，磋商、论证可能旷日持久，对立意见也难以调和，这不仅会增加制度供给的摩擦成本，而且会使达成利益共识的成本超出立法者的最初预算或社会的经济承受限度，最糟糕的状况还可能导致社会共识破产。 同样，对于平等和公平价值的维护，如果超出一定限度，就会陷入一种无效率的平均主义之中。因此，对于立法论证、立法听证、立法评估放任制度设计和运用而言，公共参与与私人自主的价值固然重要，但交易费用亦应是其不可或缺的规制原则。
四、立法中涉及重大利益调整论证咨询方式的改进
（一） 建立专门性的重大利益调整影响评估机制
从目前我国立法评估的实践来看，无论立法前评估还是立法后评估，其涉及的范围都比较广泛，多属于整体性的、一般性的评估。例如，《厦门市人民代表大会及其常务委员会立法条例(2016修正)》规定委员会可以对立法建议项目的必要性、立法依据、制度创新、需要解决的主要问题进行立法前评估；《陕西省地方立法评估工作规定》规定立法前评估是指对立法选题就其必要性、可行性和成本效益进行调查、论证和评价的活动，立法后评估的标准分为合法性、时效性、合理性、协调性、操作性；《广东省人民代表大会常务委员会立法评估工作规定(试行)》规定立法后评估主要围绕三个方面的内容进行，即法规实施的基本情况，法规中涉及的行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费、机构编制、职能分工、经费保障等重点制度的针对性、可操作性、是否达到立法目的等情况，以及法规存在的不足等。
因此，笔者建议在进行涉及重大利益调整立法之前必须进行立法前评估，在法律、法规实施一段时间以后应当进行立法后评估。这里的评估有别于一般性的评估，其进行的是以重大利益调整为核心的专门性评估；换句话说，就是建立专门的重大利益调整影响评估机制。在具体操作方面，汪全胜教授提出的立法后评估的“利益相关者”模式或许可以给我们提供有益的借鉴，他把该模式的操作规程分为如下步骤：1.通过选择法律、法规来确定评估对象。2.分析确定利益相关者。3.制定评估方案，包括对利益相关者的定位及性质分析，这也涵盖利益相关者范围确定的准确性、科学性，及主、次利益相关者的定位。4.确定利益相关者及其参与评估的范围。参与评估的利益相关者要同时符合结构和比例上的要求，在关键或主要利益相关者参与评估的基础上还要考虑利益相关者参与的全面性。5.通过问卷调查、座谈会等调查利益相关者的意见。6.通过对利益相关者的意见整合形成评估结论和评估报告。7.对评估结论后续运用工作的监督。 [10]
（二） 建构常规化的立法论证机制
立法论证是解决多元利益分歧的重要途径，有助于发挥各类主体的自主性，增进立法的民主性。“从制度建设来说，立法论证制度今后应当致力于以制度化形式确立论证程序、标准、效力等。” [11]
首先，重大利益调整立法应当列为必须进行论证的项目，这也意味着在法律法规立项、起草、审议的过程中均应当进行论证。重视立法项目的论证，若没有经过论证的立法项目不得列入下一年的年度计划。有权提出立法项目的主体，在申报项目时必须附送立法论证报告和有关的论证材料。在法律、法规起草的过程中应当举行论证，并在提交审议的过程中附论证会的召开次数，及每次论证会的论证报告。
其次，参与立法论证主体应当包括人大有关专门委员会、常委会有关工作机构、政府有关部门、政协有关委员会，人大代表、政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织，以及有关专家学者和相关方面人员，应向常委会及时报告论证情况。其中，有权召开论证会的机关主体应包括有关的专门委员会或者法制工作委员会以及法律、法规草案的起草主体。
最后，立法论证会的内容、程序应当明确具体。论证的内容除了应当包括立法的必要性、可行性、合法性，以及立法的条件是否成熟、时机是否恰当、内容是否科学合理等内容以外，还应当对立法中所调整的重大利益对象进行专题论证，包括立法所调整的重大利益的内容、调整方式、因利益调整而受益的主体以及利益受损主体、利益调整的公平性与合理性、对社会稳定性及社会发展的影响等，以使对受影响的主体和方面的分析和论证尽可能地精细化和深入化。
参考文献
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[10] 汪全胜.立法后评估的“利益相关者”模式[J].法治研究,2010(1).
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