[摘 要] 庞大的基层公务员群体是国家治理的主要主体，其面临的基层治理事务最为复杂和艰巨，但是其却长期面临着压力大、晋升难、工资偏低等职业发展难题。2015年1月起实施的职务职级并行制改革为化解上述困境提供了一种解决的可能。通过了解基层公务员对职务职级并轨制改革的认知情况，分析基层公务员的压力现状及其利益诉求，然后比较和研判并轨制改革对基层公务员自身发展、组织环境、廉政建设等方面的影响，就是否实现了激励预期目标进行一种定性分析。
[关键词] 基层公务员；职务职级并行制度；激励预期
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
一、治理现代化改革目标吁求基层公务员职务职级并轨制改革
党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标是要实现“国家治理体系和治理能力现代化”,实现这一“第五个现代化”改革目标须臾离不开基层政府及其广大公务员。正因为如此德国学者把中国的县乡干部称之为“战略性群体”，[1]意在指出其在中国国家治理中的重要地位。人社部的数据显示，我国公务员队伍90%是科以下干部，60%在县以下机关工作。“从层级结构上来说，县、乡两级处在整个五级行政结构的最底段，处于我国现行政府运行的终端位置。目前，县级行政区（包括城辖区和县级市）及以下行政区（乡镇和街道）的公务员承担了大约70%的行政性事务。”[2]随着改革步入攻坚期和深水区，各种攻坚克难的治理任务愈发艰巨而复杂，亟需广大基层公务员的积极性和责任担当。
另一方面，十八大以来正风反腐力度持续加大，全面从严治党也成为治国理政的重要战略并且向基层延伸，基层公务员一方面要努力保持清正廉洁，为打造“山清水秀”的基层政治生态添砖加瓦；另一方面又要化解和消释为官不为、廉而不勤等负向“政能量”。因此，有关基层公务员的权责担当、工作压力、福利待遇、工作去留等问题再度引起人们的关注。鉴于此，中央不失时机地推出了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》（以下简称《意见》，行文时也用“并轨制”）。但是制度的完备尚需一个“沉淀”过程，笔者围绕上述议题和背景，结合此前基层公务员对公务员制度改革的诉求，同时回溯《意见》实施一年多以来的情况进行了小样本的问卷调查。
二、基层公务员对职务职级并轨制改革之激励预期的调查与分析
（一）调查对象的基本概况
本次调查借用网络平台，采用问卷调查法，回收有效问卷数140份。调查对象主要以福建省9地市为主，同时还有浙江杭州、温州和宁波，湖北武汉以及天津等共14个城市。从性别分布来看，被调查的基层公务员中男性有76人占比54.29%；女性有64人占比45.71%，男女数量差距不大。从年龄分布看，35岁及35岁以下有64人占比45.61%，36岁至44岁有26人占比18.57%，45岁及45岁以上有50人占比35.71%。可见，基层公务员以中青年为主，尤其是青年群体接近五成，符合干部队伍年轻化的建设要求，有利于保持公务员队伍的生机和活力。从受教育程度来看，其中专科以下有8人占比5.71%；拥有专科学历的有16人占比11.43%；拥有本科学历的有102人占比73.31%；拥有硕士学历的有13人占比9.29%。大多数拥有本科以上学历，可见基层公务员的整体素质水平较高。鉴于青年公务员群体受教育程度高、接受能力强、职业发展意愿高同时面临压力也大，这一群体在职业生涯发展、工作激励诉求等方面就需要更多关注。从政治面貌看，中共党员占比接近七成五；非中共党员占比25.71%。十八大以来，随着全面从严治党逐步向基层延伸，党员有着更为严格的规章制度要求，这些将直接影响具有党员身份的基层公务员。从职务级别来看，科级以下87人占比63.04%；科级43人占比31.16%；处级8人仅占5.8%。从职位种类看，综合管理类有79人占比57.25%，专业技术类有23人占比16.67%，行政执法类有36人占比26.09%。可见，科级及以下与综合管理类人员占大多数，比较符合我国基层公务员层级和种类分布的实际情况。被调查对象中刚入职公务员较多，其中在本单位工作仅五年及以下者占四成多些。
（二）基层公务员对职务职级并行制度的了解情况
在被调查的基层公务员中对职务职级并行制改革，基本了解的有42.14%，了解一些的有30.71%，完全了解的有15%，不了解的有12.14%。以上数据表明，对公务员职务职级并行制度改革的认知情况较好，基本了解和完全了解合计占57.14%，接近六成，这为改革制度的有效实施打下了良好基础，同时也表明该制度总体符合基层公务员的改革诉求，因而才有如此高的关注度和知晓度。关于“推行职务职级并轨制，基层公务员的‘春天’来了”，完全赞同占比20.71%，比较赞同占比45.71%，不赞同占比13.57%，说不清占比20%。赞成的占六成五，总体对此持乐观态度，但我们也看到仍有一部分基层公务员对《意见》持观望和否定态度，这需要我们更深入的去了解该部分人员的真实想法。对县以下机关公务员设置5个职级的看法中，觉得比较合理的占70%，完全合理的占9.29%，觉得不合理的占10%，说不清的占10.71%，大部分持认可态度。对于机关公务员晋升条件规定的看法中，觉得完全合理占比10%；比较合理占比66.43%；说不清占比12.86%；不合理占比10.71%。可见《意见》具有较高的合理性，获得大部分人的认同。
（三）职务职级并行改革对基层公务员激励效用的前后比照分析
1.基层公务员面临的压力
基层公务员从事工作时面临的压力从高到低依次为：工作考核压力，经济（生活）压力，职务晋升压力，思想压力，人情交往的压力，社会舆论压力，其他。工作考核是为了强化工作动机，利用正强化与负强化引导和约束职员的行为，压力的产生主要是由于负强化中“热炉法则”的效应，[3]即过与罚相符，法与治可期。在我国快速发展过程中，“压力型体制”比较形象而客观地描摹出了地方政府的运作逻辑和行为特征。地方发展对政绩的考核占据了首位，GDP、稳定、环保等各类指标均具有“一票否决”的决定性意义，因此上述排序客观反映了基层公务员的压力状况。而此次《意见》的出台，虽然对于化解工作考核压力的作用还有待评估，但是在有效缓解经济（生活）压力、职业晋升压力等方面可以起到一定的直接调节作用。如媒体报道云南省推行职务职级并行制一年来，4.8万名基层公务员的职级得到了提升，同时也部分地改善了待遇。
2.近期和长远对薪酬工资的影响
调查中，42.14%的人认为此次改革带来薪酬工资的提升，一半的人认为薪酬工资并未发生改变，值得注意的是有7.97%的基层公务员甚至认为因改革而导致在近期内工资有所降低。可见，并行制改革对基层公务员薪酬的激励效用发生了分化。当然，这一制度改革“红利”是否还可以惠及更广，也有待进一步观察。公务员的工资中，职务工资占五分之一，级别工资占四分之一，地区附加津贴二十分之九，其他补贴占十分之一。[4]即分为基本工资，绩效工资，津贴工资。五成受调者近期工资没有改变，《意见》中明确指出最低的晋升条件是满8年级别可以达到25级，之所以会出现上述五成受访者认为没有改变，主因在于他们的工作年限均均在8年以下。可见，并轨制改革在近期内对于入职年限不长的基层公务员的激励效果不明显。此外，受访对象中大部分人员都对未来工资有所预估，持乐观态度者多于持悲观看法者。从长远来看，《意见》对于基层公务员起正激励作用应该会更大。
3.对工作积极性的影响
受访对象中有8.57%认为职务职级并行改革会对工作积极性有较大的提升；有54.29%的人认为会有所提升；33.57%的人认为没有提升；只有3.57%认为降低工作积极性。《意见》使职级与职务脱钩，改变了只有职务晋升，职级才能晋升的惯例。现实中，县级以下公务员绝大多数人的级别可能会终身停留在科员，越往上“僧多粥少”现象越严峻，每个人不仅要与身边的同事竞争，还要与新进公务员竞争，他们有更高的综合素质，而自身所学日渐老化，竞争力不足。若感到前途无望难免会打击其工作积极性，职级脱离职务晋升则满足了他们自我实现的需求。受访对象中有55%的人认为会有所增强；仅0.71%的人认为这不利于满足自身职业成就感。说明大部分人认为改革可以满足自身职业成就感。而相应的，职业成就感会增强工作责任感，有53.57%的受访者觉得改革会增强工作责任感，这一数据与职业成就感调查结果十分接近。
4.对职务职级晋升的看法
受访基层公务员中，仍然希望可以晋升职务的有31.43%，以往公务员的待遇与职务紧密挂钩，加之“官本位”文化的长远影响，因此寄望职务晋升以实现自身价值的观念在短期内尚无法完全消除。认为不在意晋升职务，但仍感到满足的有47.14%，这一接近五成的数据恰恰反映了此次改革的着力之处和目的所在。此外，认为没有实质影响的有17.14%，说不清的有4.29%，相信随着并轨制改革的不断深化，这些看法亦会发生变化。
5.对组织氛围/环境的影响
受访基层公务员中，认为职务职级并行制改革有助于改善组织氛围/环境的占35.71%；认为影响不大的占53.57%；认为会产生不利影响的有5.71%；说不清的有5%。总体而言，认为职务职级并行制改革对组织氛围/环境影响持负面看法的不占主流。良好的组织氛围可以使人身心愉悦，将会以更乐观的态度完成组织任务，而僵化的组织环境不仅会阻碍个人发展，还会出现“劣币驱逐良币”的现象。职务职级并行制为解决基层职务有限问题提供了另一种出路，有利于缓解公务员之间的恶性竞争。受访基层公务员中认为职务职级并行制改革会或可能会抑制腐败行为的合计占比65.71%，可见多数人还是认可《意见》有利于抑制人事腐败的。
三、简要结论与建议
（一）职务职级并行制改革的激励效应得到逐步显现
在以往的公务员管理制度中，职务与职级是重要组成部分，同时也是确定公务员薪酬工资及其他待遇的主要依据，这就意味着“职务晋升”是公务员职业发展的单行道。这对于数目庞大的基层公务员而言将始终面临“天花板”效应的制约，这让很多基层公务员的待遇长期处于相对较低的水平。而十八大以来，随着反腐力度的持续加大，全面从严治党向基层延伸，基层公务员的行为受到更多规制，薪酬待遇受到一定影响，工作压力也渐有增大之势，对其积极性产生了较大影响。鉴于现行公务员制度的一些不足，同时兼顾当下政治生态建设的实际需要，不失时机地出台了《意见》，虽然实施时间不长，从我们的调查情况以及现有的研究和媒体报道情况来看，该项改革制度总体上受到了基层公务员的肯定，并且产生了初步的激励效应。该项制度打破了职务对工资的决定性作用，开辟了职级晋升的渠道，这样对于缓解基层公务员的经济（生活）压力、职级晋升压力等起到积极的作用。但是就目前来看，由于受到外部宏观经济因素、政治上的高压反腐等影响，如经济下行将影响该项制度改革赖以持续的物质基础，因此并轨制改革的激励效应释放的还不充分。不过从长远来看，相信该政策“红利”将得以充分释放，惠及面将更为广泛，对于提升基层公务员积极性起到至关重要的作用。
（二）职务职级并行制本身可能存在的优化空间
尽管《意见》有诸多优点并将产生重要激励效应，但是作为一项制度“新生儿”它仍然还是有着较为“稚嫩”的地方。首先，从职级晋升维度来看，虽然它一改以往的单一通道，但是职级究竟如何晋升，重要的前提之一就是考核定级。而就目前的公务员考核制度而言，围绕考核主要内容的“德能勤绩廉”并没有完全解决量化的问题。因此，若要释放出并行制改革的激励效应还要完善相应的考核制度。其次，我国公务员管理吸收了品位分类和职位分类的优点，主要形成了三大类公职岗位，但就各类更为详细的制度规定阙如，若不同类公务员之间的管理没有相应的参照系，对于不同类别的公务员使用同一套考核标准有失公允。完善和细化公务员的分类管理制度也是需要突破的制度“瓶颈”。2016年7月两办印发了《专业技术类公务员管理规定（试行）》和《行政执法类公务员管理规定（试行）》，两个规定对专业技术人员和行政执法人员的管理和考核作出了相应规定，但也只是比较原则性的，一定程度上还是缺乏具有实践操作性的具体规则。当然，两个规定为我国公务员分类管理考核开了一个好头，但要把公务员队伍管理好，分类管理考核就应当走得更远更细。最后，公务员薪酬工资的影响因素也较为复杂，尤其是一个国家和地区的经济发展水平将是首要因素，因此顺利推行职务职级并行制度的改革对外部经济环境的依赖度较高。因此需要大力发展国家和地区的经济，为该制度持续推进提供基础的物质保障。
参考文献
[1][德]托马斯?海贝勒，舒耕德，[中]杨雪冬.“主动的”地方政治:作为战略群体的县乡干部[M].北京:中央编译出版社,2013.
[2]郑建君.基层公务员心理状况实证研究[M].北京：中国社会科学出版社，2013：12.
[3]周岚.“热炉法则”对加强干部作风建设的启示[J].领导科学,2013（30）.
[4]曹伟.公务员改革第一步:职务与职级并行[J].小康,2015（1）.
[基金项目] 2015年度福建省社科规划项目：反腐新常态下基层公职人员的职业心态变化及均衡激励机制研究 （FJ2015C103）。
[作者简介] 陈建平，福建农林大学公共管理学院行政管理系副教授；陈臻，福建农林大学公共管理学院2012级行政管理专业本科生。
（责任编辑：范戴芫）
