边远、欠发达地区刑事诉讼涉案财物管理的实践与创新

2017年05月09日 16:25   来源:国家行政学院学报   殷秀峰

  殷秀峰

  (中国政法大学,北京 100088)

  [摘 要]我国刑事诉讼涉案财物管理存在制度缺失、移送混乱、管理无序等不规范现象,十八大四中全会后,中央“两办”出台意见指明了改革的目标和思路。作为边远、欠发达地区典型代表的四川冕宁试点,探索建立起以1个集中管理中心为核心,3个边远、特殊存放点为支撑,N个受托管理主体为补充的“1+3+N”模式;并在管理场所、制度机制、信息网络三个方面,建立起政法委主导,公检法三机关集中、共同管理的新模式。新模式确保涉案财物管理做到规范、安全、专业,同时控制成本,提升效率。在当前我国大部分地区各种办案资源尚不宽裕的情况下,冕宁试点的实践经验具有很高的推广价值。

  [关键词]刑事诉讼涉案财物;集中管理;委托管理

  [中图分类号]D925.2 [文献标识码]A [文章编号]1008-9314(2017)02-0092-05

  本文相关原始资料由四川省凉山彝族自治州州委政法委、冕宁县县委政法委提供,在此表示感谢。

  [收稿日期]2017-03-10

  [作者简介]殷秀峰,男,中国政法大学博士后,研究方向为法律史学、民族法学。

  刑事诉讼涉案财物,是指办案机关在办理刑事案件过程中,依法采取扣押、查封、收缴、调取、没收、抽样取证等措施提取的,有证据证明与案件事实相关联或可能相关联,并可作为证据使用的财物。进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物司法程序是党的十八届三中全会、四中全会部署的重点任务,也是完善人权司法保障制度的重要举措。中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年1月24 日印发《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》(以下简称《意见》),《意见》明确了改革的价值取向、总体要求和思路,但并未涉及具体制度设计。因此,改革的实施主体需要将指导性文件具体化,赋予操作性,才能推动改革落到实处。四川省在刑事诉讼涉案财物管理改革议题上先试先行,2015年11月,四川省委政法委在调研的基础上确立成都市、成都市温江区、凉山州冕宁县三地作为开展规范刑事诉讼涉案财物管理处置的试点。试点之一的冕宁县地处四川西南部,隶属凉山彝族自治州。该试点具有三个特点:经济欠发达的民族地区;地广人稀,交通不便;存在不易保管的特殊物品。针对上述特点,凉山州和冕宁县积极探索,取得了显著成效。

  一、刑事诉讼涉案财物管理回望

  (一)刑事诉讼涉案财物管理的制度建设历程

  我国刑事诉讼涉案财物的管理,是一个从无序到有序、从分别管理到集中管理的发展历程。1979年、1996年《刑事诉讼法》仅对刑事诉讼涉案财物的查封、扣押、冻结进行了规定,而对其保管、移送、处置等一系列关键性问题未能涉及。由于法律缺失,各办案机关为了规范办案程序,制定了一些本机关内部适用的管理规范,如公安部2001年制定的《公安机关缴获毒品管理规定》等。这些规范显得较零散、不统一,在司法实务中,涉案财物移送混乱、管理无序、处置随意的现象比较突出。2012年,“尊重和保障人权”之基本原则写入新修订的《刑事诉讼法》。同年,最高法《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》对刑事涉案财物处理的部分问题做出了规定。2014年,最高法出台具有针对性的司法解释《关于刑事裁判涉财产部分执行的若干规定》。2015年,为落实前述“两办”《意见》,最高检于3月6日印发实施《人民检察院刑事诉讼涉案财物管理规定》,公安部于7月22日印发实施《公安机关涉案财物管理若干规定》。两《规定》可以说分别对本机关依法管理、处置刑事诉讼涉案财物做出了具体、详尽的规定,但仍未根本改变各机关“各自为政”、相互协调配合机制不完善的局面。“两办”《意见》第五条指出,要“探索建立跨部门的地方涉案财物集中管理信息平台”,从而给刑事诉讼涉案财物管理机制提供了改革方向——即打破各机关之间的壁垒,在信息、制度乃至管理场所上实现集中化、联合化,以确保资源高效共享,信息传递通畅,制度机制协调统一。

  (二)刑事诉讼涉案财物旧有管理方式的问题和弊端

  在刑事诉讼涉案财物旧有的管理方式中,由于制度细节缺失,或者相关机制设置不合理,给司法诉讼活动带来了不利影响。涉案财物移送不顺畅、保管不规范不安全、信息不透明、处置不及时或随意性大、权利救济不到位等问题非常突出,既容易损害当事人的合法权益,又影响司法公信力。例如,在移送环节中,由于衔接和责任机制不明晰,一些应当移送的涉案财物未随案移送,一些明显不作为证据使用的涉案财物,又因怕担责任习惯性地“往前”移送,这既不利于财物保管,又可能造成司法资源浪费。在保管过程中,因为缺乏必要的保管场所和管理机制,“办管不分”,由司法机关办案人员自行保管涉案财物的现象屡见不鲜,这既不安全,还容易因遗失、毁损担责,甚至滋生腐败。保管不善造成财物贬值、毁损、灭失,将直接损害财物所有人或利害关系人的合法权益。同时,刑事诉讼涉案财物通常具有证据属性,保管不善造成证据污染、灭失,将直接影响诉讼活动的正常进行。在处理环节中,怠于处理、越权处理的情况时有发生,一些易腐败、变质物品因未及时处理造成贬值、灭失,一些涉案财物在案件已经判决生效多日后,依然被“遗忘”在办案机关无人处理,[1]一些应当退还当事人的涉案财物被任意处置甚至中饱私囊。

  此外,旧有的各机关分别保管、实物移送模式还存在主体分散、权责模糊;多方流转风险高、效率低;管理成本高、保管质量不易保障等问题,[2]都难以通过完善内部机制的方法来解决,这也是探索建立集中管理模式的原因。

  二、“1+3+N”管理模式:边远、欠发达地区试点的创新

  在两办《意见》精神的指引下,各试点开始探索刑事诉讼涉案财物集中管理的新模式。而在边远、欠发达地区,因自然地理环境、社会经济条件的特殊性和制约,涉案财物管理更需因地制宜,探索符合地方实际情况的新路。冕宁试点基于自身情况,探索建立起以1个集中管理中心为核心,3个存放点为支撑,N个受托管理主体为补充的“1+3+N”管理模式,给边远、欠发达地区提供了改革思路。

  在过去,冕宁县公检法三机关甚至连专门的涉案财物保管场所都没有。试点启动后,冕宁县首先建立起刑事诉讼涉案财物管理中心,由公检法三家共管共用。针对部分地区路途遥远,涉案物品移送成本过高或难以及时送到城区管理中心的困难,冕宁试点在距县城3小时以上车程的泸宁、里庄派出所分别设立了规模适宜、设施达标的存放点。同时,结合当地森林和野生动物资源丰富的实际情况,冕宁试点还设立专门的大宗木材和野生动物存放饲养点。这三个存放点成为刑事诉讼涉案财物管理体系的重要支撑。存放点只承担保管职能,没有处置权,通过信息终端将涉案物品登记录入、上网传输到管理中心,形成了信息和管理机制意义上的“集中管理”。同时,依据相关规定,涉枪、涉爆、涉毒、危化品等特殊物品不得在存放点存放。

  由于特殊的自然富源,在冕宁试点的刑事涉案财物管理工作中,还经常会涉及原地查封的矿山、水电站等。针对这类难以移动而派驻人员管理又成本过高的特殊物品,冕宁试点按照“属地管理”和“谁主管、谁负责”的原则,由办案机关委托涉案财物所在地的乡(镇)人民政府或相关职能部门进行管理。“N”个委托管理主体成为集中管理体系的有益补充,协助办案机关有效降低了管理和维护的成本。冕宁县法院刑庭李庭长指出:“没有实行委托管理前,类似的涉案物品大多数处于无人管理状态,等审完案件拍卖时,往往变得破乱不堪,拍卖价值降低。实行委托管理模式后,原被告和社会各界的评价都很好。”[3]

  三、刑事诉讼涉案财物的集中管理模式

  (一)集中管理中心场所建设

  建立集中化的管理中心,对刑事诉讼涉案财物在场所、机制、信息三个方面实施集中管理,这是刑事诉讼涉案财物改革创新的核心目标。《冕宁县刑事诉讼涉案财物管理办法(试行)》第四条规定:“县公安局会同人民法院、人民检察院、县森林公安局,建立多机关共用的冕宁县刑事诉讼涉案财物中心,对涉案财物进行集中统一管理”;“由县公安局、县人民法院、县人民检察院、县森林公安局委派专职保管人员负责涉案财物管理中心或存放点的相关工作。”冕宁试点在场所建设方面,刑事诉讼涉案财物管理中心建成使用后占地2.3亩,总建筑面积1483.9㎡,三楼一底,其中保管区建筑面积716.4㎡,指挥室358.2㎡,会议室374㎡。管理中心规范设置了中心标示和区域标示,列出内部管理及信息化运行使用设备清单,购置安装了中心安全防护设备和通风、恒温、恒湿、干燥、消毒、驱鼠等设施设备,以及管理统计、录入登记等必备的办公、通信器材,全面实现了信息化、规范化、精细化。管理中心保管区又分为物品交接区与物品保管区,实行全覆盖监控、全过程记录、全自动报警。物品交接区位于保管区外围,进入交换区前须接受身份信息查验,同时,查验、接收涉案物品的全过程均由自动监控录像记录。物品保管区依据涉案财物的性状、种类和保管要求划分功能区,分别满足高保安级别防盗、温控、防潮、防磁等不同保管要求。

  (二)集中管理模式的总体制度框架

  相对于过去的各机关分散管理模式,集中管理模式的精髓在于将涉案财物的实物存放在集中管理中心,随着案件程序开展,各机关仅移送单据,同时信息流转、权责转移,而实物始终保持静止状态。集中管理模式减少了周转,节约了成本,简化了程序,既有利于保护涉案财物,又能提升司法办案的效率。然而,我们必须注意到集中管理模式目前存在的法律障碍——《刑事诉讼法》第二百三十四条第二款规定:“对作为证据使用的实物应当随案移送,对不宜移送的,应当将其清单、照片或者其他证明文件随案移送。”根据该条规定,作为证据使用的实物,凡是适宜移送的都应移送。从立法目的来看,无论实物移送还是单据移送,目的在于确保“物随案走”,保证办案机关对涉案财物的控制权,保证证据调用的方便。那么,集中管理模式是否违背这一立法目的呢?我们认为,并不违背。该条款的“移送”可以进行扩张解释,即不必拘泥于实物移送才叫“移送”,而将信息、清单的移送解释为已经依法移送,这相当于民法上的“占有改定”。在集中管理模式下,随着信息和单据的流转,涉案财物在法律意义上已经实现了流转,[4]如果办案机关需要调用涉案财物的实物,可以直接依法调用,不会造成不便。

  在集中管理模式下,管理中心对于涉案财物的实物负有保管义务,但在目前的制度框架下,“涉案财物管理中心”是不具备任何主体资格和法律地位的,它既没有机构、人员编制,也没有独立的财政支持,更无法独立承担权责。简言之,管理中心的性质其实是各政法机关共同设置的一个涉案财物集约化、信息化管理的“仓库”。以四川省各试点为例,管理中心的运作机制大多是由当地党委政法委总协调,由各办案机关共同管理、共同担责、相互配合。涉案财物管理中心建立后,分散在各机关的涉案财物应当移送至管理中心,各办案机关应当分别委派管理人员入驻涉案财物管理中心,分别负责管理属于本机关诉讼阶段中的涉案财物,做到单据、信息移送到哪里,就由哪里的人员负责管理,不能相互替代。过去的一些做法是,由于公安机关人员较充足,查封、扣押、管理涉案财物的经验更丰富,因此将涉案财物委托公安机关管理,或者主要由公安机关派遣人员管理,这样的机制存在“权责不统一”的漏洞和风险——如果涉案财物在查询、调用、出库的过程中出差错,由哪个机关担责呢?我们认为,理想的做法是将诉讼法意义上对于涉案财物的控制权、处置权与管理中心的保管权限统一起来,做到物随案“走”,权责统一。

  (三)集中管理模式的信息平台建设

  “两办”《意见》第五条指出:“探索建立跨部门的地方涉案财物集中管理平台,公安机关、人民检察院和人民法院查封、扣押、冻结、处理涉案财物,应当依照相关规定将涉案财物清单录入信息平台实现信息共享,确保涉案财物管理规范、移送顺畅、处置及时。”为落实“两办”《意见》,实现信息的集约化管理和流动,四川省委政法委统一组织开发信息管理平台,省内涉案财物管理中心及存放点、公检法各机关均可接入平台。涉案财物送达保管中心后,保管人员需按照规范规定的内容采集相关信息,再录入计算机上传信息网络。具体事项如对涉案财物拍照并统一编号登记,详细记载涉案财物的特征、编号、移交时间、办案单位及人员、物品原持有人、案件性质、案件类别等情况,并借鉴现代物流管理方式,将上述信息通过射频扫码,确保涉案财物定位精准、跟踪及时。信息平台给涉案财物集约化管理带来了方便:一是,司法机关在任何终端、包括边远地区的存放点,都能方便地录入涉案财物的相关信息,并迅速上传到平台。二是,统一规格的涉案财物信息一旦录入平台,就能迅速、便捷地实现信息共享,方便查询、管理、监督。三是,涉案财物的信息化管理,进一步促进了管理工作的规范化、流程化。

  四、刑事诉讼涉案财物的分散存放与委托管理

  (一)边远地区设立涉案财物存放点

  在边远、欠发达地区,以集中管理为主,以分散存放、委托管理为辅,是适合实际情况的新路。以冕宁试点为例,前述泸宁、里庄存放点将涉案财物的规范化管理延伸到了大山深处。泸宁和里庄片区位于冕宁县边缘地带,通往县城几乎都是山路,而两片区的中心派出所2015年刑事案件发案分别仅为7件和9件。两个片区刑事诉讼涉案财物可谓数量“稀少”,但依然需要规范化严格管理。存放点未新建管理场所,而是对中心派出所现成的办公场地加以改造,总体思路是按需投入、节约成本。借助信息平台,管理中心和办案机关随时均可方便地对涉案财物进行查询、监督,还可以通过远程视频查看实物。存放点的设立无疑为办案机关尤其是所在地派出所节约了办案成本,提高了效率。在存放点的管理机制上,《冕宁县刑事诉讼涉案财物管理办法(试行)》第四条有明确规定:“地处边远、交通不便,确实难以将涉案财物移送至涉案财物管理中心的,可以设立存放点。涉案财物确需在存放点保管的,应由办案部门所在单位负责人批准并报涉案财物管理中心备案监督。存放点的管理机制应严格参照涉案财物管理中心执行。枪支弹药、危险品、毒品、现金、贵重物品等不宜交由存放点保管的涉案财物,或存放点无能力保管的涉案财物,应当交由涉案财物管理中心统一保管。”

  (二)大件物品、特殊物品专门管理或委托管理

  一些刑事诉讼涉案财物在规格、性状上存在特殊性,难以存放在涉案财物管理中心,这时就需要建设、租用特殊场地,或者以委托代管的方式进行管理。[5]以冕宁试点为例,县内森林、水利、矿产等自然资源十分丰富,涉案财物中经常可见原矿石、木材、珍稀动植物、电站等大件物品或特殊物品。除了法律规定必须交由专门部门保管的特殊财物,冕宁试点的做法,一是设立由县森林公安局负责管理的大宗木材和野生动物存放饲养点,二是由办案机关委托涉案财物所在地的乡(镇)人民政府或相关职能部门进行管理。为确保委托管理机制有效开展,《冕宁县刑事诉讼涉案财物大件物品、特殊物品委托管理暂行办法》规定,“大件物品”是指原矿石、木材、不易搬动的大型机械等物品,“特殊物品”是指不动产、厂矿、电站(小水电、风电、光伏电)、国家重点保护的野生动植物等。委托管理的主要机制是由办案机关(县法院、县检察院、县公安局、县森林公安局等)作为委托机关,签订授权委托书,将涉案财物委托给物品所在地的乡镇人民政府、县级相关职能部门、事业单位进行保护、管理。受托方需落实“属地管理”和“谁主管,谁负责”原则,制定相应的管理办法,确保受委托管理物品的保全和安全,并采取适当措施防止受委托管理物品发生毁损、灭失、贬值等。在管护过程中发生可能危及物品安全、存在管护风险或不再具备管护条件的,需及时向办案机关报告。基于冕宁县各办案机关经费不宽裕的现状,出于“分散成本压力”考虑,《办法》规定委托管理产生的费用一般情况下由受委托单位承担,管理费用超出受委托单位承受能力的,由委托单位与受委托单位协商解决。这实际上体现出把受托管理涉案财物视为受托单位治安综合治理工作职责的思路,与一般委托代理关系的权利义务有所差别。

  对于委托保管这一创新实践,我们认为:首先,在性质上属于普通保管事务,法律对保管主体的资质没有特别要求,保管行为亦不涉及司法权力;其次,符合“两办”《意见》要求涉案财物“管办分离”的精神。因此,委托保管的创新实践在法律上不存在障碍,保管涉案财物同时还可视为受托单位开展公共服务的责任事项。当然,对于那些法律有明确规定的特殊涉案财物,如涉毒、涉枪、涉爆、放射性物品等,必须严格依照法律的规定,不属于可以委托一般单位代为保管的范畴。冕宁试点引入委托管理机制具有重要意义:一是,符合公共服务“外包”理念的要求,甚至一些涉案财物将来可以委托给具有保管能力和专业优势的市场主体,有助于把司法机关从事务性的司法辅助工作中解脱出来,提高办案效率;二是,契合边远、欠发达地区财力、物力、人力资源有限的实际情况,分散了成本,提高了效率,能够解决实际困难。

  此外,在具体管理手段上,冕宁试点对于大宗木材、矿料、不动产、大型机械、设备等,办案机关首先需拍照、录像取证,然后进行封存,最后进行授权委托。大宗涉案物品按照法律规定进行查封、扣押的,需扣押相关权利证书,将查封决定书副本送达有关登记、管理部门,并告知其在查封期间不得办理抵押、转让、出售等权属关系变更、转移登记手续。同时,为最大限度地保护相关当事人的权益,对于不需查封、扣押的,办案部门应尽量不干扰合法的正常生产经营活动。

  五、结 语

  针对我国刑事司法实践长期存在的“重人轻物”、涉案财物管理不规范、不专业问题,党的十八届三中、四中全会高度重视,“两办”《意见》指明了改革、完善的总体目标和思路。各改革试点在中央精神的指引下,积极探索刑事诉讼涉案财物管理的实践路径。在边远、欠发达地区,改革需要因地制宜,突出几个重点目标:一是集中化管理,在党委政法委的领导和协调之下,由各个办案机关共同建立集中管理的场所、机制和信息网络;二是确保涉案财物管理做到规范、安全、专业,不断完善相关制度机制建设;三是设法控制成本,提升效率,这也是由边远、欠发达地区的实际条件决定的。在当前我国大部分地区各种办案资源尚不宽裕的情况下,冕宁试点的创新实践具有很高的推广价值。不断推进刑事诉讼涉案财物规范化管理,实现“人物并重”“案结物清”,对于保障司法活动规范、高效,提升司法公信力,保障当事人的合法权益,确保刑事诉讼的公平正义具有十分重要的意义。

  [参考文献]

  [1] 杨宏亮,沈东林.刑事诉讼中涉案财物的移送及监管问题研究[J].人民检察,2013(20):29-30.

  [2] 程建.刑事诉讼涉案财物集中管理的实证调研和制度构想[J].上海政法学院学报,2013(1):41-42.

  [3] 夏修露.“集中+分散”模式 因地制宜建设保管场所——四川试点刑事诉讼涉案财物管理改革观察之场所 综合篇[N].四川法制报,2016-8-10(A04).

  [4] 王晋,许山松,石献智.《人民检察院刑事诉讼涉案财物管理规定》解读[J].人民检察,2015(8):24-25.

  [5] 葛琳.刑事涉案财物管理制度改革[J].国家检察官学院学报,2016(6):127-128.

(责任编辑:范戴芫)

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