张占斌:中国经济政策若干重大问题分析

2017年01月23日 11:42   来源:国家行政学院学报   

  (国家行政学院,北京100089)

  [摘 要]本文重点围绕2012-2016年五次召开的中央经济工作会议进行解析,对稳中求进总基调的内涵和政策思路、适应经济发展新常态的经济政策框架、重大经济政策演进的方向性特征等进行梳理归纳,意在对党的十八大以来中国经济政策若干重大问题进行分析研判,进而揭示当代马克思主义政治经济学的发展和中国特色社会主义政治经济学理论的重大创新。

  [关键词]中央经济工作会议;稳中求进;经济新常态;政策框架;政策演进特征

  [中图分类号]F120 [文献标识码]A [文章编号]1008-9314(2017)01-0014-06

  [收稿日期]2017-01-05

  [基金项目]国家社科基金重大项目“把握经济发展趋势性特征 加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式研究”(15ZDC009)阶段性研究成果

  [作者简介]张占斌,国家行政学院经济学教研部主任,教授,博士研究生导师。

  一、问题的提出:研究意义

  中国,一个在全世界拥有着13亿多人口的最大的发展中国家,经过近40年以经济建设为中心的持续奋斗,已经从低收入国家跃升到中上等收入国家行列,这深刻影响着世界经济格局。中国经济的突出表现,使得国际上越来越多的人对中国经济形势和经济政策更加关注。一些研究分析对完善经济政策和政府经济治理框架有重要参考意义。但是,也有些研究分析有点道听途说的味道,有些甚至恶意歪曲我国的重大经济政策。这里想强调的是,中国的智库和经济学人要加强对中国重大经济政策顶层设计的研究,加强对中央经济工作会议制定的重大经济政策的深入比较研究。这样做,既有助于对中央重大经济政策正确理解基础上的精准解读传播,也便于与国际各界围绕中国经济政策进行有成效的交流沟通。更重要的是,还有利于有针对性地提出政策配套的、落地的、可操作的办法,或根据丰富多彩、不断发展的实践提出改进和完善之策。从理论发展的角度看,还有利于对伟大的实践进行理论抽象和总结,为构建和发展当代中国特色的社会主义政治经济学添砖加瓦。

  这样做,其意义是显而易见的。一是我们国家站在了新的历史起点上。目前,我国经济总量达到10多万亿美元,已经成为世界第二大经济体、最大货物贸易国、第三大对外直接投资国,人均国内生产总值超过8000美元,整个经济结构和经济运行极其复杂。中国经济能否实现持续稳定增长,国外非常关注。我们办好自己的事情,需要稳中求进,搞好经济政策的顶层设计。二是百年不遇的世界变局对我国是新机遇新挑战。当前,国际经济形势错综复杂,既有全球经济一体化的发展趋势,又有逆全球化的思潮和浪潮,中国能否把改革开放推进下去?我们积极参与全球经济治理和国际规则制定,需要“冷眼向洋看世界”,头脑清醒,进退有度。三是我国面临着跨越中等收入陷阱的新挑战。未来10年,我国有希望迈进高收入国家行列。但能否避免陷入“中等收入陷阱”?这迫切需要凝聚全民最大公约数,调整好、处理好各种经济关系和各种经济利益冲突,形成良好的经济和社会治理态势,保持经济社会稳定有序。四是我国实现两个百年奋斗目标的期待。当前,我们正处在全面建成小康社会的关键时期,也是历史上离实现中国梦最近的时刻,加快从经济大国走向社会主义现代化强国,可以创造出惊天动地的伟业,这也为创造出当代马克思主义政治经济学和中国特色社会主义政治经济学提供了肥沃的土壤。

  二、稳中求进工作总基调的内涵和政策思路

  “稳中求进”,在不同时期不同社会经济环境下,这一概念的内容和含义也有着不同的变化。比如1996年中央经济工作会议就曾提出,“明年总的宏观经济政策应当保持连续性、稳定性和必要的灵活性,做到稳中求进”。1997年中央经济工作会议也使用过这个概念,“在明年的经济工作中,要继续贯彻稳中求进的方针”。不管过去多么重视“稳中求进”,甚至提到了“方针”的高度,但的确没有把“稳中求进”放在总基调的位置上。把“稳中求进”作为总基调是从2011年中央经济工作会议开始的,“推动明年经济社会发展,要突出把握好稳中求进的工作总基调”。从2011年开始一直到2016年,“稳中求进”作为经济工作的总基调保持下来,已经连续提了6年。很显然,未来一个时期,也仍将遵循这个定位。看来,这既是过去经济工作经验的深刻总结,更是对当前复杂多变的国际政治经济环境和国内经济运行情况做出的战略性研判。

  2016年的中央经济工作会议公报,对稳中求进工作总基调的重要性有了更加深刻的认识和更加明确的揭示,提到了治国理政的重要原则和做好经济工作方法论的高度,针对性很强,寓意深刻。一是要积极创造稳定的经济社会环境,稳是主基调,稳是大局,迎接党的十九大胜利召开。二是奋发有为的改革要掌控火候,要把握好有利于稳的度。三是稳中求进不是无所作为,不是不敢作为,各级政府必须主动“求”解矛盾和问题,增强主动性、针对性和前瞻性。四是要以供给侧结构性改革为主线,在关键领域有所进取,要知难而进、奋发有为、以进促稳。五是要敢于亮剑、敢于跟风险赛跑,要注重采取果断有效的措施化解金融等经济风险。六是经济发展必须有“新的进展”,改革开放必须有“新的突破”,改善民生必须有“新的成效”。

  经过多年的探索,总结历次中央经济工作会议精神,坚持稳中求进工作总基调,可以说已经形成了一套政策思路:第一,宏观政策要稳,就是要营造稳定的宏观经济环境。要实行积极的财政政策和稳健的货币政策。第二,产业政策要准,就是要准确定位经济体制(供给侧结构性)改革方向。坚持创新驱动,推动绿色发展,努力发展实体经济。第三,微观政策要活,就是要完善市场环境、激发企业活力和消费者潜力。依法保护产权和合法利益,稳定市场和企业家预期,提高供给的质量和效率。第四,改革政策要实,就是要加大力度推动改革落地,使改革不断见到实效,使群众有更多获得感。第五,社会政策要托底,就是要守住民生底线,为民解忧,更好发挥社会保障的社会稳定器作用。

  三、对宏观经济形势总的特点和势头的研判

  准确研判宏观经济形势总的特点和势头,犹如医生切脉和问诊,摸清病症,判断准确,才能对症下药,做好经济工作也需要这样。历次中央经济工作会议都在这个方面下足了功夫,有四个重要特点:

  一是注重经济的平稳健康发展。2012年强调把稳增长放在更加重要的位置,认为经济社会发展呈现稳中有进的良好态势,经济运行总体平稳。2013年强调经济社会发展稳中有进、稳中向好,实现了良好开局,经济运行总体平稳。2014年强调实现了经济社会持续稳步发展,经济运行处在合理区间。2015年强调经济运行总体平稳,稳中有进,稳中有好,经济保持中高速增长。2016年强调经济社会保持平稳健康发展,经济形势总的特点是缓中趋稳、稳中向好,经济运行保持在合理区间,质量和效益提高。总体看,在注重平稳增长的同时,越来越注重经济增长质量和效益的提高。中央对经济增长放缓能够接受,不唯GDP,更加注重创新的GDP和绿色的GDP。与经济增长速度相比,中央更关心的是结构、质量和风险。

  二是注重经济结构调整优化。2012年强调的是转变经济发展方式有新进展。2013年强调的是结构调整取得新进展。2014年强调的是经济结构调整出现积极变化。2015年强调的是经济结构优化。2016年强调的是经济结构继续优化,创新对发展的支撑作用增强。总的来看,经济结构调整在持续推进中,起初是强调有进展或有新进展,到后来强调出现积极变化,再到后来出现结构优化和继续优化,而且,创新对发展的支撑作用增强。这个链条让人们看清了未来前进方向。

  三是注重改革开放取得新突破。2012年强调的是改革开放有新突破。2013年强调的是改革开放力度加大。2014年强调的是深化改革开放取得重大进展。2015年强调的是改革开放向纵深迈进。2016年强调的是改革开放取得新突破。从有改革开放新突破到力度加大,再到取得重大进展和向纵深迈进,改革不断释放红利。2016年特别强调了主要领域“四梁八柱”性改革基本出台,对外开放布局进一步完善。努力终有回报,成绩还是突出的。

  四是注重改善民生取得新成效。2012年强调的是改善民生有新成效。2013年强调的是人民生活继续改善。2014年强调的是人民生活水平提高。2015年强调的是民生持续改善。2016年强调的是人民生活持续改善。从有新成效到继续改善、再到持续改善,说明人民生活水平不断提高。2016年还特别强调了两件事情:贫困人口预计减少1000万以上,生态环境有所好转,绿色发展初见成效。这说明,中央对精准脱贫和绿色发展极为看重,要努力补齐这些短板,对改善民生充满期待。

  四、对经济运行发展突出矛盾和问题的揭示

  最近五年来,我国经济运行和经济发展遇到了许多新的情况,也暴露了一些突出矛盾和问题。中央经济工作会议对此进行了认真研究和审慎预判,除了总体上对我国发展仍面临的不少风险和挑战如不平衡、不协调、不可持续问题等一直关注外,特别注重以下几点:

  其一,经济增长下行压力较大问题。近年来,我国经济发展的内在支撑条件和外部需求环境都已发生了深刻变化,经济发展进入新常态,要求经济增长速度“换挡”,增长目标向合理区间“收敛”。从2012年到现在,经济增长速度逐渐放缓,如果放任自流,甚至出现断崖式下滑,就可能出现严重的经济社会问题,甚至党的十八大提出的到2020年国内生产总值和城乡居民收入翻一番的目标就可能落空。为顶住经济下行的巨大压力,五年来,我国创新宏观调控,实行积极的财政政策和稳健的货币政策,顺势而为,把经济稳定在合理区间,保持了经济中高速增长。

  其二,化解结构性产能过剩问题。计划经济年代,我国商品严重匮乏,是典型的短缺经济。经过近40年经济快速发展,这个问题彻底改变。但长期的高强度大规模开发建设,传统产业供给能力大幅超出需求,又出现了新的产能过剩问题,准确讲是结构性产能过剩、部分行业产能过剩。整个国家经济资源配置极不合理,新技术、新业态、新模式等新经济发展严重受阻。中央经济工作会议反复强调解决这个问题,认为“这是绕不过去的历史关口”,将其列入了深化供给侧结构性改革的重点任务之首。

  其三,企业生产经营困难增多问题。伴随着经济下行压力增大和各种要素成本的上升,不少企业也出现了生产经营困难增多的问题,一些从事实体经济的企业利润逐渐摊薄,甚至难以为继,东南沿海企业较早出现问题,近年出现蔓延趋势,一些企业放弃本行去炒房地产,扭曲了经济结构关系。解决的办法主要是两条,一条是企业健身强体,抓紧转型升级;再一条是减税降费降低要素成本,为实体经济企业减负。中央经济工作会议也是多次强调解决这个问题,并将其列入了深化供给侧结构性改革的重点任务之一。

  其四,经济增长内生动力不足问题。我国经济发展到现在,出现了一个瓶颈。一方面是传统经济形态产能严重过剩,一方面是新经济增长点不够强劲。表现在企业上是创新能力不够,技术水平提升不快,产品质量不高等。解决这些问题,对经济迈向中高端至关重要。从2012年到现在,中央经济工作会议也是重点强调解决这个问题,提出以提高质量和核心竞争力为中心,坚持创新驱动发展,着力振兴实体经济,并就创新驱动和发展新经济等做了积极部署。

  其五,金融风险有所积聚问题。由于我国经济“三期叠加”,地方政府债务风险、房地产风险、资本市场风险、互联网金融风险等问题很多,都是与金融套在一起,风险很大,必须高度防范。从2012年到现在,中央多次强调解决这个问题,要求坚决守住不发生系统性和区域性风险的底线。2016年的中央经济工作会议更是强调要把防控金融风险放到更加重要的位置,下决心处置一批风险点,着力防控资产泡沫,提高和改进监管能力,确保不发生系统性金融风险。从过去提的“坚决守住不发生系统性和区域性风险的底线”,到“确保不发生系统性金融风险”,说明中央的认识不断深化,态度更加严肃,决心也更加坚决。从另一个侧面也说明,金融风险很大,必须严防死守。

  其六,部分地区困难增多问题。从2012年到2016年的中央经济工作会议公报来看,只有2016年有部分地区困难增多的内容,这说明,最近两年,伴随着经济下行压力增大,产业分化、行业分化、区域分化,又出现了些新情况。比如,东北地区经济增长严重放缓,2015年辽宁、吉林、黑龙江三个省的经济增长率都低于全国6.5%的平均线,辽宁甚至还是负增长。另外山西经济增长也是低于全国的平均线。这些问题,暴露出部分区域面临的严重困难,需要高度重视,探求解决之策。

  五、初步确立适应经济发展新常态的经济政策框架

  2016年的中央经济工作会议强调,党的十八大以来初步确立了适应经济发展新常态的经济政策框架,包括三个层面的内容:第一,做出经济发展进入新常态的重大判断,把认识、把握、引领新常态作为当前和今后一个时期做好经济工作的大逻辑。第二,形成以新发展理念为指导、以供给侧结构性改革为主线的政策体系,引导经济朝着更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的方向发展,提出引领我国经济持续健康发展的一套政策框架。第三,贯彻稳中求进工作总基调,强调要保持战略定力,坚持问题导向、底线思维,发扬钉钉子精神,一步一个脚印向前迈进。以上三个方面,初步确立了适应经济发展新常态的经济政策框架,它解决了“怎么看”、“怎么办”、“怎么干”、“为谁干”的大问题。表明以习近平为核心的党中央对建立符合中国实际的发展经济学有了重大突破,对发展中国特色社会主义政治经济学做出了重大贡献。这三个层面的归纳提炼,表明党中央对经济形势做出的重大判断、对经济工作做出的重大决策、对经济工作思想方法做出的重大调整,经受了实践检验,是符合实际的。

  第一,“怎么看”:提出中国经济新常态,是在深入分析当前国内外宏观经济形势和深刻揭示中国经济潜在增长率变化的基础上,对我国未来经济社会发展新趋势的一种战略判断。一是增长速度由超高速、高速转向中高速。这是经济新常态的表象特征。二是发展方式从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长。这是经济新常态的基本要求。三是产业结构由中低端水平转向中高端水平。这是经济新常态的主攻方向。四是增长动力由要素驱动、投资驱动转向创新驱动。这是经济新常态的核心内涵。五是资源配置由市场起基础性作用转向起决定性作用。这是经济新常态的机制保障。六是经济福祉由先富先好转向包容共享。这是经济新常态的发展结果。解决了“怎么看”的问题。

  第二,“怎么办”:牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,这是指导我国“十三五”乃至更长时期经济社会发展的总纲和灵魂,是关系我国发展全局的一场深刻变革。创新是引领发展的第一动力,是引领经济新常态的关键因素。协调是持续健康发展的内在要求,是引领经济新常态的重要保证。绿色发展是永续发展的必要条件,是引领经济新常态的重要体现。开放是国家繁荣发展的必由之路,是引领经济新常态的重要条件。共享是中国特色社会主义的本质要求,是引领经济新常态的落脚点。五大发展理念聚焦破解发展的明显短板,强调厚植发展的竞争优势,明确了决胜全面建成小康社会阶段的基本思路和根本方法。解决了“怎么办”的问题。

  第三,“怎么干”:贯彻稳中求进工作总基调,推进和深化供给侧结构性改革。按照新发展理念,保持战略定力,坚持问题导向、底线思维,发扬钉钉子精神,加大结构性改革力度,矫正要素配置扭曲,扩大有效供给,提高供给结构适应性和灵活性,提高全要素生产率。抓好“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务。改革的目标是通过更好地发挥政府作用进而发挥市场配置资源的决定性作用,提高我国供给体系的质量与效益。解决了“怎么干”的问题。

  第四,“为谁干”:党的十八大以来习近平同志提出了以人民为中心的思想,以人民为中心的思想具有丰富的思想内涵、鲜明的政治导向和坚定的价值追求。一是始终坚持人民主体地位,牢牢把握人民至上的价值取向。二是坚持逐步实现共同富裕,牢牢把握发展为民的根本要求。三是努力促进人的全面发展,牢牢把握依靠人民的发展理念。四是始终保持与人民的血肉联系,牢牢把握民意为重的评价标准。把以人民为中心的思想落到实处,彰显马克思主义政治经济学的根本立场,解决了“为谁干”的问题。

  党的十八大后,以习近平为核心的党中央根据我国经济改革和发展的新情况,从解放和发展社会生产力的角度,对我国经济发展进入新常态的新周期特征做出研判,标识了我国经济发展的历史坐标,发展了“经济周期”理论,是我国现阶段经济发展战略和重大举措的逻辑起点。同时,对我国经济转型格局、新发展理念和供给侧结构性改革方向做出新的阐释,初步确立适应经济发展新常态的经济政策框架。这是建设有中国特色社会主义从理论到实践不断探索的新突破,是对中国特色社会主义建设实践规律的深刻总结,这是立足时代的中国特色社会主义政治经济学理论的重大创新。

  六、五年来部署的主要任务比较分析

  从2012年到2016年,中央经济工作会议都会对来年的经济工作任务进行部署,而且这也是来年初《政府工作报告》重点阐释的内容。

  第一,这五年主要任务按大类分,最关心经济结构特别是产业结构的优化升级和新经济增长点的培育,共有5次提到。第二是农业发展改革和粮食安全问题,共提到4次。第三是保障和改善民生,明确提到3次。第四是稳定经济增长、区域发展、改革开放、稳定房地产市场、防控金融和债务风险,都提了2次。第五是城镇化、企业降成本、扩大有效供给、振兴实体经济,各提到1次。

  第二,从这五年主要任务数量看,2012年和2013年都是6项,2014年和2015年都是5项,2016年4项。逐渐减少,这说明工作任务越来越具体,要求越来越细化。这也反映了中央采取钉钉子办法,不断聚焦具体问题、解决具体问题的政策意图非常明显。也就是说,要通过打攻坚战,下大功夫破解“重大结构性失衡”的决心越来越迫切。

  第三,为了配合主要任务的完成,中央每年都对财政政策和货币政策进行必要的安排。这五年总体看,财政政策都是积极的,货币政策都是稳健的。即实施积极的财政政策和稳健的货币政策。但具体到每一年,确有一些差别,需要注意。比如,2014年,财政政策要有力度,货币政策要更加注重松紧适度。2015年,积极的财政政策要加大力度,货币政策要灵活适度。2016年,财政政策要更加积极有效,货币政策要保持稳健中性。

  第四,从2016年的主要任务看,一是深入推进“三去一降一补”,希望有实质性进展。二是深入推进农业供给侧结构性改革,重点要改革粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度。三是着力振兴实体经济。对近年金融投机、资本脱实向虚的担心和不满。四是促进房地产市场平稳健康发展。要坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位,话很平实,意味深长,也许是“于无声处听惊雷”。

  七、重大经济政策演进的方向性特征

  近五年中央经济工作会议作为中国经济政策的风向标,越来越呈现出鲜明的方向性特征,值得我们高度关注,认真把握。

  第一,更加注重世界经济长周期变化及其带来的深刻影响,研判和揭示我国经济发展新常态的阶段性特征。“十三五”及今后很长一段时间,我国新的经济周期的显著特征是新常态,是大的历史时期更替变化的结果,这是不以人的意志为转移的客观规律,有其自身的特点和逻辑。进入新的周期,走进新常态时代,需要新的战略方针、新的制度安排、新的思想方法、新的发展理念。

  第二,更加注重坚持社会主义市场经济改革方向,发挥市场在资源配置中的决定性作用。坚持和完善基本经济制度,坚持社会主义市场经济改革方向不动摇,积极稳妥地从广度和深度上推进市场化改革,使各方面体制改革朝着建立完善的社会主义市场经济体制、发挥市场在资源配置中的决定性作用这一方向协同推进,加快实现全面深化改革的目标。

  第三,更加注重宏观调控的创新,加快政府自身改革更好地发挥作用。科学的宏观调控,有效的政府治理,是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求,要正确处理好政府与市场的关系,更好地发挥政府作用,切实转变政府职能,健全宏观调控体系,大力实施简政放权,创新行政管理方式,加强市场活动监管,提高公共服务水平,促进社会公平正义,保持社会稳定有序。

  第四,更加注重经济结构的优化升级,实现实实在在和没有水分的绿色增长。加快推进需求结构、产业结构、城乡结构、空间结构、收入分配结构的调整优化,实现经济结构的优化升级。在提高经济质量和效益、推进绿色和可持续发展、改进考核手段方法等方面发力,将生态文明理念融入经济发展之中。

  第五,更加注重发挥经济体制改革的牵引作用,推进和深化供给侧结构性改革。牢牢把握改革的领导权和主动权,以更大的政治勇气和智慧,坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端,不失时机以经济体制改革为重点,统筹推进财税、金融、土地、城镇化、社会保障、生态文明等基础性重要领域和关键环节的重大改革。多从供给侧、结构性改革上想办法,努力实现供求关系新的动态均衡。

  第六,更加注重全面深化改革方式方法,调动各方面干事创业的积极性并形成合力。在新的历史起点上全面深化改革,必须增强改革的系统性、整体性、协同性,推进国家治理体系和治理能力现代化。要加强产权保护制度建设,保护企业家精神,支持企业家专心创新创业。加强对各种所有制组织和自然人财产权的保护。要抓住想干事、敢干事这两个关键点,健全正向激励机制,促进干部创造性开展工作。

  第七,更加注重破解“重大结构性失衡”,高度重视防范各种经济风险。我国经济运行面临的突出矛盾和问题,虽然有周期性、总量性因素,但根源是重大结构性失衡,导致经济循环不畅。我们要强化改革主动破解矛盾,对各种潜在的经济社会风险保持清醒的认识,坚持底线思维,增强忧患意识,敢于跟风险赛跑,积极应对经济社会可能出现的各种重大风险挑战。

  第八,更加注重统筹国内国外两个大局和两种资源,实现更高水平的双向开放。要顺应深度融入世界经济的发展趋势,建立开放型经济新格局新体制,推进一带一路和自贸区建设,稳步推进人民币国际化,积极推动国际经济合作和全球经济治理,积极参与国际经济规则标准的制定,扩大在国际舞台的制度性话语权,努力为全球提供公共产品,构建广泛的利益共同体。

  第九,更加注重坚持以人民为中心的发展,不断实现和增强人民群众的获得感。以人民为中心的发展思想,是习近平治国理政的核心思想和基本理念,它不是一个抽象的、玄奥的概念,不能只停留在口头上,止于思想环节,而要体现在经济社会发展各个细节。一是改革依靠人民。二是发展成果由人民共享。三是充分尊重人民所表达的意愿。四是把最广大人民的智慧和力量凝聚起来。

  第十,强调加强党对经济工作的领导,提高党的领导能力和执政能力。把全面从严治党要求体现在党领导经济工作之中,党领导经济工作的观念、体制、方式方法要与时俱进。要加强党领导经济工作制度化建设,提高党领导经济工作法治化水平,增强党领导经济工作专业化能力,使制定的政策更加符合实际。各级领导干部特别是高级干部要把落实党中央经济决策部署作为政治责任,党中央制定的方针政策必须执行,党中央确定的改革方案必须落实。

  [参考文献]

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  [4]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[M].北京:人民出版社,2015.

  [5]中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要[M].北京:人民出版社,2016.

  [6]国家行政学院经济学教研部.中国经济新常态[M].北京:人民出版社,2015.

  [7]国家行政学院经济学教研部.中国供给侧结构性改革[M].北京:人民出版社,2016.

  [8]国家行政学院经济学教研部.中国经济新方位[M].北京:人民出版社,2017.

(责任编辑:武晓娟)

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