安全生产应急管理：困局、形势与策略选择——以广东省为例

　　卢文刚   王雅萱   刘   沛

　　[摘 要] 调研总结概括“十二五”期间广东省安全生产应急管理工作的实践探索和取得的成效，剖析存留的困局，在分析“十三五”时期广东省面临形势的基础上，对广东省“十三五”期间加快应急体系建设，全面提升应急能力，提出相应的政策策略建议。

　　[关键词] 安全生产；应急管理；生产事故；安全监管；“十三五”规划

　　[中图分类号] X92                                     [文献标识码] A

　　本研究团队从2015年6月至2016年11月多次赴广东省安委会成员单位及多个地级市和县（市、区）安监、应急等部门进行调研，通过与相关单位的领导干部座谈交流、现场勘查应急指挥平台建设等形式，归纳总结广东省“十二五”期间安全生产应急管理建设所取得的成效：围绕安全生产应急管理“一案三制”的核心任务，法制建设稳步推进、机构体系逐步健全、应急机制日臻完善、预案管理更加规范、救援队伍建设成效明显、应急救援科技水平稳步提升、重大危险源监控管理取得初步成效、宣教培训工作扎实开展等，通过对目前存留的困局及挑战进行深入分析，提出广东省在“十三五”期间进一步加强安全生产应急管理的政策策略选择建议。 

　　一、存留困局

　　“十二五”期间，广东安全生产应急管理工作虽然取得了突出成效，实现了“十二五”规划的工作目标，但面对当前严峻的安全生产挑战，也仍存留一些亟待解决的突出问题和困局，主要体现在以下8个方面：

　　（一）安全生产应急管理法制建设滞后

　　安全生产应急管理方面缺乏专门的法律法规，顶层设计仍待优化；在应急救援服务、队伍调用和补偿、参与事故救援后的表彰奖励和伤亡抚恤方面，缺少可操作性较强的法规制度，现有规定在一定范围内已不适应国内实际运作；部分已出台的法规文件没有得到实际执行和完全落实；对企业应急管理检查执法难度大，执法检查的力度不足，相关处罚依据和标准不健全，对违法、违规企业的震慑作用不强，在一定程度上使得安全生产应急管理工作的开展和发展缺少必要的法规支持。

　　（二）安全生产应急管理体制存在缺陷

　　安全生产应急管理体制还不够顺畅，部门协同不足，部分基层机构不具备执法能力，管理能力弱化，难以履行相关执法任务，严重制约了安全生产应急管理工作的深入开展。应急管理人员在编不在岗、在岗难尽责的现象比较突出，有的单位人员、经费落实不到位，管理人员流动性大，综合素质不强，从上到下层层衰减，省、地市似钢筋水泥，街道、乡镇如同土坯。

　　（三）安全生产应急管理机制有待完善

　　部分已建立的应急管理机制尚未完全运作，尤其是在出现复杂、重大事故灾难时，安全生产综合监管部门与行业监管部门之间信息不对称、沟通协调和应急联动不顺畅的情况时有发生，制约了应急指挥协调的工作效能。

　　（四）安全生产应急预案管理水平仍待提高

　　总体而言，应急预案质量偏低，普遍存在实用性、针对性、科学性、系统性和可操作性不强的问题，政企、政社预案衔接工作缺少切实可行的具体措施。部分应急预案流于形式，重演轻练情况比较突出，程序化和模式化现象严重，实战性、实效性不足，对应对特重大安全生产事故缺乏实际有效的指导意义。

　　    （五）安全生产应急救援能力有待提升

　　安全生产应急救援队伍建设统筹规划不足，队伍布局分散、专业性待提高、队伍低水平重复建设现象比较突出。专业救援队伍管理体制和运作模式多样，一些队伍的建设与发展缺少持续稳定的投入和培训与运营保障。各层级应急物资储备的种类和数量缺少相应的标准，储存方式相对单一，尚未建立协调统一的物资储备管理、调度和更新机制和系统。模拟实战训练演练的基础设施严重匮乏，在一定程度上制约了训练水平和实战处置能力。

　　（六）安全生产应急指挥平台实用性有限

　　由于安监体制改革滞后，顶层设计不足，缺乏必要的法律支持，已经建立的各级安全生产应急指挥平台五花八门，各层级之间数据资源共享水平不高，实时性不强，不少基层应急平台数据库信息量少，且缺乏动态更新的约束机制，仅能应付日常的业务管理，指挥协调和辅助决策等结合功能应用不足，重大危险源监管监控体系亟待完善。

　　（七）安全生产应急管理投入机制存在不足

　　广东省各级政府对安全生产应急救援投入存在不确定因素，已经设置的安全生产专项资金额度，近年呈减少趋势，未能形成长效机制。企业对安全生产应急救援投入受市场环境影响较大，应急救援队伍建设管理缺乏稳定的资金保障，致使部分队伍运行困难，削弱了队伍管理、训练的能动性，直接影响了救援队伍建设质量和应急救援效果。

　　（八）全民应急意识素质亟待提高

　　从实际效果来看，社会公众的应急防范意识偏低、自救互救能力不足的问题仍然突出，安全生产应急教育培训工作虚化弱化、专业性不足的问题比较突出，主要表现在教育培训投入不足、流于形式、实效欠佳。一些企业主体责任不落实，重生产经营、轻应急管理，忽视一线员工应急知识技能的培训和考核，发生事故后企业自身第一时间先期响应处置能力低。

　　二、面临形势

　　 “十三五”时期是我国全面深化改革，促进经济转型、社会转型、治理转型的攻坚时期。“四个全面”战略布局对安全生产应急管理工作提出了新的要求，经济社会发展新常态下安全生产工作面临重大发展机遇，同时总体形势不断变化，事故风险叠加耦合状态日趋严重，应急管理工作将更为复杂。一是安全生产形势依旧严峻。广东省生产安全事故总量和各类事故死亡人数仍总量居高。道路交通事故和火灾事故总量较大，较大事故多发，重特大事故时有发生并有波及非高危行业趋势。二是安全生产应急管理要求更高。全社会对安全生产应急工作持续关注，公众的期望值达到了前所未有的高度，对事故处置能力和救援效果的要求越来越高，企业从业人员安全应急意识和技能的需求不断增强，对应急管理工作提出了更高要求。三是安全生产环境更加复杂。广东省参与“一带一路”战略部署重点在于交通运输、能源建设、基础设施等产业发展，相关行业领域应急管理工作亟待及早着手布局。同时，广东省珠三角规划纲要、粤东西北振兴发展战略等要求有效化解产业转移承接及基础设施建设安全风险，并强化区域应急资源整合共享等工作。四是中小微企业发展迅猛但安全基础薄弱。在“大众创业、万众创新”的时代格局下，新的小微企业大量涌现，涉及行业范围广泛，此类企业规模有限，安全生产往往投入严重不足，各类事故时有发生，给应急管理工作带来诸多难题。

　　三、策略选择

　　“十三五”期间，广东省应牢固树立底线思维，坚持人民利益至上，紧紧围绕全省安全生产核心任务，正确处理好保障安全、促进发展、提高效益三者的关系，全面提升应急能力，增强筑牢安全生产最后一道防线,突破困局，促进广东省安全生产状况进一步健康发展，为全面建成小康社会提供坚强有力的安全保障。策略措施建议如下：

　　（一）完善安全生产应急法治体系

　　1.完善安全生产应急管理法制体系。结合广东省特点，研究制定出台一批安全生产应急管理的规章、标准和规范性文件等，内容涉及安全生产应急管理的多个方面，推进强制性标准编制工作，构建更加完备的安全生产应急管理标准体系；依法推进安全生产补偿制度、责任保险制度等，促进保险支持应急救援事业发展。

　　2.加大安全生产应急管理执法工作力度。将应急管理执法纳入安全生产执法检查框架中统筹开展，推动应急管理执法检查制度化、常态化，坚持日常检查与行政执法相结合，创新执法方式，规范执法行为，提高应急管理依法行政水平和能力；重点围绕广东省目前安全生产应急管理所存在的薄弱环节扎实开展应急管理执法检查，及时发现潜在风险和事故隐患，依法追究违法行为。

　　（二）健全安全生产应急体制机制

　　1.优化安全生产应急管理组织体系。重点强化县区级安全生产应急管理机构建设，督促尚未建立专职机构的县（市、区）尽快设立机构，推动安全生产应急管理工作重心下移充实基础力量，建立机构性质一致、职能统一的上下贯通的省、市、县（市、区）、镇（街）四级安全生产应急管理体制机制；[1]推进各级负有安全监管职能部门加强安全生产应急管理体系建设，落实管理责任；理清安全生产应急管理机构职责，理顺机构与行业主管部门的关系，规范不同层级、不同部门之间的主要工作职能和应急响应的基本流程。

　　2.健全安全生产应急管理协作体系。健全完善安全生产应急管理综合监管与行业监管的协作机制，建立政府与企业之间、政府与社会组织之间，企业与企业之间、企业与救灾社会组织之间、企业与应急救援队伍之间的应急联动机制，[2]形成应急救援工作联络网；梳理省市区县域间应急联动机制建设工作，着力从“重机制建设”转向“重机制运用”；强化与港澳地区、中南六省（区）在安全生产应急管理和应急救援领域的交流与合作；积极推进安全生产应急管理领域国际交流与合作；[3]完善自然灾害等引发生产安全事故的监测预报预警和联动机制。

　　3.建立安全生产应急评估长效机制。全面实施生产安全风险评估及风险动态管理，总结和吸取生产安全事故应急处置经验教训，强化应急处置评估，提高应急处置能力。推进常态化、制度化的应急准备评估，强化各级政府、部门及企业和社会组织的应急准备能力，持续改进应急准备工作。逐步建立依托应急管理专业院所等研究机构和专家的第三方评估机制。

　　（三）优化安全生产应急指挥平台体系

　　1.充实应急指挥平台功能及应用。充分发挥大数据在安全生产应急管理中的作用，建立应急救援基础数据普查及动态采集报送机制，制定各级政府安全生产应急指挥平台互联互通的标准规范，推动应急指挥平台间的业务对接和数据共享。建立完善覆盖省、市、县（市、区）、镇（街）、应急救援基地、大中型及高危行业企业的统一指挥、协同响应的安全生产应急指挥平台体系，充实省安全生产应急指挥平台监测预警、应急模拟演练和智能辅助决策等功能。建立覆盖全省的应急通信网络，建成覆盖全省各区域的移动应急平台体系。

　　2.建设安全生产应急管理基础数据体系。建立应急基础信息库、应急预案库、应急资源库、重大危险源库、法规知识库和案例库等，绘制全省危险化学品重大危险源分布电子图。整合不同区域、不同行业领域、不同主体的地理信息、企业情况、隐患排查、应急资源、动态监控等相关基础数据信息源，建设集数据采集、存储、加工、分析和应用于一体的大数据平台体系，规范其运行机制和服务模式，加强数据关联分析，实现相关数据信息的集成与动态管理和共享。

　　（四）规范安全生产应急预案管理体系

　　1.提高安全生产应急预案质量。各级安全监管部门应加强应急预案综合监管，强化应急预案备案制度，建立各类突发事件应急预案数据库。加强政企预案衔接与联动，强化不同层级应急预案衔接及企业与属地政府应急预案的衔接。督促指导企业开展风险评估和应急资源调查，以此为基础修编安全生产应急预案。推动应急预案实战化应用，[4]注重预案的可操作性、管用性和简便性。推广应用应急处置卡，明确标识政府及其部门、企业重点岗位和重点环节的预警及信息报告、应急响应和后期处置等措施。

　　2.提升安全生产应急演练实效。各相关职能部门和企业应制订演练计划，定期或不定期开展综合性或专项应急预案演练，创新应急演练模式，大力推广“双盲”演练，强化演练过程管理，提高应急演练实效。落实应急演练评估制度，根据评估结果修订应急预案，确保应急预案的持续性、科学性、针对性和实效性。落实应急演练定期报送制度，推动企业应急演练制度化、经常化和全员化。重点加强现场指挥与处置方案演练，细化应急演练在岗位达标、班组建设中的考核标准，做到岗位全覆盖、人员全覆盖、过程全覆盖。 

　　（五）强化安全生产应急救援能力建设

　　1.加强安全生产应急救援队伍建设。加快高危行业领域救援队伍建设，发挥好公安消防队伍的综合应急救援职能；深入推进国家级、省级、市级（骨干）、基层四级安全生产应急救援队伍建设；大力发展化工及危险化学品企业聚集区、矿产资源聚集区以及大型金属冶炼等行业建设国家级或省级安全生产应急救援基地和队伍；其他地区和行业结合实际，在科学论证的前提下，建设省级或市级（骨干）安全生产应急救援基地和队伍及海上搜救中心；小微型企业应根据自身实际，积极建立兼职安全生产应急救援队伍。[5]同时根据广东省产业特点，突出加强安全生产应急救援专家队伍建设，充分发挥专家在应急管理与救援中的科技支撑作用。

　　2.加大安全生产应急救援专业装备建设。根据实际需求，配备补充专用应急救援装备，重点加强国际先进、性能尖端以及小型便携、机动灵活、适应性强的专业应急救援装备配备。补充完善市级（骨干）及基层安全生产应急救援队伍应对重特大事故救援任务所需要的救援车辆、抢险救援装备、监测侦检设备、通信指挥设备、个人防护装备等装备器材，切实提升安全生产应急救援队伍的实战救援能力。

　　（六）建立安全生产应急支撑保障体系

　　1.加大安全生产应急管理领域科技研发。加强广东安全生产应急管理科技支撑体系建设，加大推进安全生产应急管理关键技术和装备领域研发，推动应急科研体系建设，集中力量突破一批关键核心技术，重点发展监测预警、预防防护、应急通信、应急指挥、生命搜索与营救、应急服务等研究方向，[6]既立足广东实际，又突出前瞻性，不断提升广东省安全生产应急科技整体水平和核心竞争力，为广东省防范和处置生产安全事故提供有力科技支撑。

　　2.加强安全生产应急救援物资保障。完善应急物资储备制度，依托安全生产应急救援基地和大中型企业、单位资源，加强安全生产应急物资装备实物储备、市场储备和生产能力储备，鼓励企业、社会组织自储、以仓代储应急物资。健全应急物资的维护、补充、更新、调运机制，建立规范统一的安全生产应急物资综合信息动态管理系统，形成一套切合广东实际的安全生产应急物资保障体系。

　　3.营造安全生产应急产业发展氛围。建立以市场为导向、企业为主体、政产学研用相结合的安全生产应急产业体系。积极推动开展安全生产专用设备企业所得税优惠目录中应急救援设备范围，确保应急产业发展既符合安全生产应急管理的迫切需要，又符合市场需求。

　　（七）加强安全生产应急培训宣传

　　1.健全安全生产应急管理培训体系。采取集中办班轮训、网络远程教育、“订单式”培训、实训演练等多种方式，大力加强对市、县（市、区）、镇（街）安全生产应急管理人员岗位培训，提升应急管理机构工作人员应对突发生产安全事故的处置能力。依托国家级或省级安全生产应急救援基地，广泛运用模拟仿真、实战化演练等新技术，组织矿山、危险化学品等安全生产应急救援队伍开展培训演练。加强一线企业从业人员的应急处置技能培训，切实提高培训质量。熟悉应急措施，掌握处置要领，提高事故先期处置和自救互救能力。

　　2.加强安全生产应急知识宣传教育。建立以广播、电视、报刊等传统媒体和网站、微信、微博、手机APP客户端等新媒体相结合的立体化教育宣传载体，建设模拟体验馆与全景仿真教育与演练系统，推动传统宣教手段的多样化、丰富化及宣教形式的大众化、生动化。加强事故警示教育工作力度，制作典型事故案例警示教育片和宣传手册等，以更为直观的形式大力宣传推广应急知识技能。

　　参考文献

　　[1] 周利敏.迈向大数据时代的城市风险治理—基于多案例的研究[J].西南民族大学学报(人文社科版),2016(9)：91-98.

　　[2] 沈俊.关于天津市基层安全生产应急队伍体系建设的设想[J].环渤海经济瞭望,2010(7): 62－65．

　　[3] 卢文刚,黎舒菡.中美省、州级政府间应急管理协作比较研究—以“泛珠三角”和EMAC为例[J].北京行政学院学报，2015(5)：28-35.

　　[4] 赵婷.突发事件应急预案智能管理与应用系统构建研究[D].江苏：南京邮电大学,2014.

　　[5] 杜文.巨灾型突发事件应急救援体系研究[D].河南：河南理工大学,2012.

　　[6] 卢文刚.广东突发公共事件应急管理科技支撑体系建设对策建议[J].科技管理研究，2010(12): 32－35．