推进简政放权改革——银川设置行政审批服务局的变革、冲击与挑战

　　国家行政学院项目组

　　[摘 要]     银川实现了行政审批体制与审批方式脱胎换骨的质变。设立行政审批服务局，以政府审批代替了过去的部门审批，“多部门审批、多环节流转、多头跑路”的状况明显改观，行政审批效率显著提高,制度性交易成本明显降低。

　　[关键词]     简政放权；行政审批服务局；银川市

　　[中图分类号] D63                                      [文献标识码] A

　　2015年，银川市金凤区新落成的市民大厅里，陆续迎来了400多个来自全国32个省市及国际考察团共约8000余人，人民日报、新华社、中央电视台等权威媒体也纷纷对在这里进行着的“相对集中许可权”改革给予了热情的关注。2016年2月2日，李克强总理指着市民大厅内陈列着的封存了69枚公章的玻璃柜说：“这个玻璃柜绝不能再打开！”

　　边远西部的塞上，缘何开出了如此绚烂的改革之花？故事，还要从一篇新闻说起……

　　一篇新闻

　　2014年5月21日晚上，刚结束了一天会议的银川市市委书记回到办公室，像往常一样，拿起桌上的人民日报，一篇题为“一颗印章管到底”的文章让他眼前一亮，天津滨海新区把发改委、经信委、司法局等18个部门18颗印章管理的216项审批职责归到一起，成立行政审批局，启用行政审批专用章，实现了滨海新区范围内“一颗印章管审批”。看到这里，一种大胆的设想涌上心头：“天津滨海新区能做到的，我们银川能不能做到，甚至做得更好？！”

　　来银川已经有3个年头了，他无时无刻不在思考破解银川发展难题之策。银川市的经济总量占整个宁夏的经济总量的50%，而投资对银川市经济发展的贡献率为75%。2011年，银川经济工作已经项目化，政府工作围着项目转，人围着项目干；然而2013年群众路线教育实践活动中群众普遍反映，审批服务、政府服务的“最后一公里”死活打不通。银川不靠边不靠海，市场发育相对滞后，与发达地区相比没有任何优势；目前靠免费为企业提供土地招商引资已经不可能。银川市委市政府提出打造“比东部更优、在西部最优”的发展环境，可抓手在哪里？

　　中央在强调简政放权、放管结合、优化服务，可是各职能部门的兴奋点依然在审批，“重审批，轻监管；以审批代监管”。银川市场监管局将1/2的人力投入到繁杂的审批工作中，有多少心思投入事中事后监管？破除“以审批代监管”的釜底抽薪之举在哪里？

　　他走到桌前，拿起当天下午银川市编办提交的研究报告:深化行政审批制度改革既有良好基础，又面临着不进则退的关节点。

　　良好基础：从2002年到2013年，银川先后开展了十二轮行政审批事项清理规范工作。行政许可事项由398项减少到81项，减幅80%，非许可事项由117项减少到68项，减幅42%，审批事项累计减少366项，减幅达71%。2013年开始的全国首家开展审批事项“清零”和非许可审批事项清理规范工作，建立起了审批事项目录管理制度，在自治区率先取消了“非行政许可”审批类别。

　　不进则退：银川市2008年开展的政府机关扁平化改革，已经把各个部门行政许可权集中到部门内部一个处室，即实现了行政许可权相对集中的1.0版本，将部门行政审批权集中到一个内设机构。2009年开始推行行政许可权相对集中的2.0版本，即通过“三集中、三到位”将部门行政许可权集中到一个平台（政务服务中心）。但是行政审批权力依旧集中在各部门手中，政务服务中心依旧扮演着行政审批“传达室”、“收发室”的角色；所谓的联合审图、联合勘验、联合验收、系统优化审批流程，缺乏体制性支撑。

　　作为自治区委常委，他深知国务院批复《宁夏内陆开放型经济试验区规划》后，自治区领导一直想从体制机制上寻找先行先试的突破口。

　　第二天一早，一夜难眠的市委书记就要求市编办就深化行政审批体制改革开展调研。2014年7月29日，银川市常务副市长率队前往天津滨海新区学习调研，调研结束后提交了一份调研报告。自治区主要领导在调研报告上批示：“银川市学习天津滨海新区，多局变一局，我看可以搞试点。”银川市市委借机构改革之机，6次召开专题会议研究行政审批服务局筹建工作。2014年10月17日，自治区党委批复《银川市人民政府职能转变和机构改革方案》。据此，2014年10月22日，银川市成立了我国省会城市中第一个行政审批服务局，实现了相对集中行政许可权的3.0版本，即把行政许可权相对集中于一个行政机关。

　　就这样，一篇新闻报道“戏剧性”地开启了银川市行政审批制度改革的新篇章。

　　破土而出

　　一是，职能怎么定？新成立的行政审批服务局以相对集中行政许可权为主要特征，但“集中”的内容到底是什么？集中到什么程度为合适？经过反复思考与利弊权衡，银川市市委市政府最终决定：按照“先易后难、循序渐进、统一划转、集中审批”的原则，将发改、建设、食药、教育、工信、司法、商务、水务、民防、交通、文广、质监、民政、财政、安监、统计、体育、环保、工商、旅游、城管、卫生、园林、住房保障等26个部门承担的153项（大项）行政审批事项和部门管理事项整体划转到行政审批服务局。这样，除国土、公安、规划、人社四个部门由于垂直管理、专业性强、无许可事项等原因无须划转职能外，其他所有部门不再保留原有的审批职权。

　　主持行政审批服务局组建工作的常务副市长回想当时的情景仍记忆犹新：“划转审批权的时候，我一个月召集了6次专题会议……各部门不同意，那也没办法，我就告诉他们，‘必须这么改，不行你就去找书记！’”

　　二是，队伍怎么建？为了打造一支专业化的审批人员队伍，审批服务局按照“编随事转、人随事走”的原则，对26个部门的审批人员和编制进行了统一划转。改革后，60多名审批服务局工作人员全部承担了原来由580人承担的153项审批事项和部门管理事项。

　　为了确保改革成效，审批服务局的选人方式几乎是前所未有的“霸气”。齐副局长从前是编办的“元老”，编制完毕审批服务局改革方案后，领导说：“你对这块工作熟悉，就到这里上班吧！”就这样，他成了审批服务局的副局长，又和由市委副秘书长转任的杨局长一起，重点负责审批服务局的人员队伍组建。他说：“当时我们选人，主要是三个标准：一是35岁以下；二是从事审批工作；三是业务骨干。我们直接在系统库里选人，看上谁选谁，不跟单位和个人打招呼。”

　　三是，机构怎么组？在对集中后的审批职能进行审视细分和归并重组后，审批服务局最终确定了七个核心业务处室：投资项目处，市场服务处，文教卫生处，社会事务处，建设交通城管处，环保园林水务处，勘验商服处。值得一提的是，考虑到现场勘验等工作对资源整合和跨部门合作的要求较集中，审批服务局创新性地设置了勘验商服处,统一协调各处室关于联合现场勘验等沟通合作的需求，收到了良好的效果。

　　四是，大厅怎么用？审批服务局入驻的银川市民大厅占地面积260亩，建筑面积12.6万平方米，如果仅仅审批服务局一家单位入驻，不但不能充分利用大厅的资源，153个审批事项也难以涵盖企业百姓与政府打交道的方方面面，不能真正切实做到方便群众。

　　最终，以“一个大厅全覆盖”为目标，各单位共设立400多个服务窗口为市民和企业办理500多项审批及服务事项,市民大厅就像一个全覆盖的“政务服务便民超市”。银川市行政审批服务局、公共资源交易中心、社保局、公积金中心、医保中心、土地权属管理中心、房产交易中心、公安局出入境管理局、金凤区政务服务中心、仲裁委等10家单位整体进驻银川市民大厅办公；市规划局、公安局、国土局、人社局等4家单位行政审批处整建制入驻；市气象局、消防支队、烟草局、车管所、国税车辆税征收局、地税社保征收局、自来水公司、电力公司、哈纳斯天然气公司、公证处等16家单位（企业）派驻人员设立窗口。

　　五是，审批怎么管？集中审批权是“表”，提升审批效能才是“里”。为了让改革看到实效，审批服务局与中兴通讯银川智慧城市研究院合作，研发出“行政审批服务系统”，建立了“车间流水线式”审批，全程留痕，无缝衔接。

　　有所突破

　　银川设立行政审批服务局学习借鉴了天津滨海新区设立行政审批局的有益经验与成功做法；同时，立足于激发市场社会活力，在借鉴中有所突破。

　　一是，“试行审批改备案”。依托“先行先试”政策，银川成为全国第一家大力度、全方位的“审批改备案”首府城市。2016年1月6日，银川选取企业能够自主决策、审批频次高、改革效果明显的3大类78个大项104个小项企业投资项目开展“审批改备案”。审批事项改为备案后,申请人根据规定的备案条件，向审批服务局报送相关资料后，即可开展相关经营活动，审批服务局不对备案资料进行核准或许可。对于不能备案的，实施“双告知、双承诺”制度；发现违法违规的，通过事中事后监管，予以纠正或处罚。齐副局长认为，与上海“证照分离”试点拿出了6个大项①  来做“审批改备案”改革相比，银川拿出78个大项、104个小项做试点，力度更大。如，药店经营许可由国家法律规定，不能轻易改变，但已将小项“药店变更许可”改为备案。企业认为，“简政放权，就是简化政府，放开权力。成立行政审批服务局属于简化政府，‘审批改备案’属于放开权力，这才是根本”。这项改革节省了大量的办事时间与办事成本，在调查中社会各界反映最好。基于此，银川全力争取上海自贸区试点政策或改革开放初广东政策，先后两次向国务院请示，要求取消、下放、调整233项具体审批事项，继续加大放开权力的力度，充分彰显敢为人先的气度。

　　二是，大力度优化审批流程。银川行政审批服务局审批权相对集中后，对行政审批流程进行6次系统优化，效果显著。按照“流程最优、时限最短、资料最少”的原则，取消无效流程，整合重复、破碎的流程，改善低效流程。153个大项（505项具体审批业务）办理时限由法定的4080个工作日减少到880再到561，减少了86%；减少申请资料1378种、审批环节241个，放宽审批条件11项；取消、下放审批事项17项。其中，“一表通”便捷审批模式对流程优化、便商利民发挥了不可替代的作用；505项具体审批业务中有229项审批业务，只提交“一张表格”即可办理。有的甚至突破了现行法律法规规定，如工商登记，原来要提交69个表格，现在只提交一个即可。项目备案、用地预审、规划报批、环境影响等不能互为前置，多层级审批变为“车间流水线”，改串联为并联办理，做到了简单事项立等审批、联办事项一口办理、关联事项一章多效、勘查验收统一进行。并以新开发的“行政审批服务系统”巩固阶段性改革成果。

　　三是，充分依靠大数据技术支撑互联网+行政审批。2015年9月，智慧银川大数据中心在国内率先打破信息孤岛实现信息共享，已经采集了29个委办局中的24个部门的静态业务数据,构建了市一级政府层面的统一大数据平台，整合与挖掘以前由各部门掌握的原始数据。银川正是运用政府统一数据信息平台释放的大数据红利，有效支撑互联网+行政审批。银川认为，行政审批+互联网与互联网+行政审批属于完全不同的概念：前者属于运用互联网技术将传统审批制度进行固化；而互联网+行政审批，则是充分运用互联网技术、互联网思维、互联网资源，重新定义审批与监管模式。

　　首先，拓展“网上审批深度”② 。与中兴（银川）智慧研究院共同开发了“银川掌上审批”手机APP系统，已于2016年5月上线运行，初步实现了实体政务大厅和网上办事大厅、线上与线下、网上到掌上的审批服务立体化。达到四级标准的网上审批已经由2015年3月的99项具体审批业务，发展到今天的209项，占具体审批事项的40%。

　　其次，充分运用市场主体准入审批集中办理的优势，选取7大类58项市场准入审批事项，实行“同城通办”，即市辖三区范围内实现“统一标准、多点受理、同城通办、信息共享、审管联动”，营造了“大众创业、万众创新”的社会氛围，进一步激发了中小企业干事创业的热情。截至2016年6月，共办理企业、个体工商户注册登记、食品经营、小作坊许可证等“同城通办”审批超过1万件。“同城通办”做法将在全自治区推广。

　　再次，探索诚信体系构建和大数据精准监管，利用备案制和日常监管积累的大数据进行挖掘分析，按照行业、法人群体等不同类别，找出违规事项中的规律，为“审批改备案”后的“精准监管”提供了技术支撑。

　　初见成效

　　银川实现了行政审批体制与审批方式脱胎换骨的质变。设立行政审批服务局，以政府审批代替了过去的部门审批，“多部门审批、多环节流转、多头跑路”的状况明显改观，“东市买马、西市配鞍、南市打掌、北市购鞭”成为历史。即使在行政审批服务局内，除规定的专家评审会外，局内不再召开任何与审批有关的会，所有办理事项完全依法依规审批，实行审批责任制，“谁审批、谁签字、谁负责”，再也不用层层签字，甚至局长也不用签一字。

　　设立行政审批服务局后，行政审批效率显著提高。2005年时变更企业资质要半年，2009年要3个月，2016年只要1个月。500多项具体审批业务“一站式”审批，审批效率平均提高75%，50%的审批事项甚至实现即办；对投资3000万元以上的政府项目，从核准到取得开工许可证，办理时间从185天缩减到50天以内，社会投资项目缩减到30天以内；企业注册登记由5个部门5个工作日缩减到1个工作日；2015年企业注册达到11831家，增长46%，注册资本增长68%；招商引资到位资金增长超过34%。

　　制度性交易成本明显降低。中海宏洋地产有限公司跑审批的袁经理把银川与毗邻的两个省会城市进行了比较，成立行政审批服务局之前，银川公司与其他地区一样，要派两拨人跑审批：一拨跑窗口，一拨跑部门；现在只要把材料递交给窗口就行了。审批服务局各处室同期同步审批，时间大大缩短，效率比以往有了很大的提升。公司同时在相邻的H市投资13亿多，在L市投资14亿多，在银川投资13个亿，但2015年银川比其他两个城市利润多了2000多万。

　　2014年年底，绿地集团专门跑审批多年的前期部经理小高接到领导的电话，要求集团呼和浩特分公司在20天内办完房产预售证。根据小高以往的经验，在银川办理该证一切顺利的话也得135天，令她意想不到的是，在市民大厅交完材料后10天就拿到了预售证。

　　银川爱尔眼科医院的鲜总认为银川是他的福地。2015年3月初他向行政审批服务局递交了审批材料，4月份他就收到了许可证，医院半年就装修完开业。医院的顺利运转使他得到公司总部认可，让他留下来做了银川分公司的总经理。

　　“审管分离”对部门事中事后监管的倒逼机制初显。银川各部门原先从事审批工作的500余名公务员解脱了出来，为重新配置事中事后监管力量提供了必要条件。其中，银川市场监管局原来专门从事行政审批的200余名公务员彻底解放出来，现在全局500余人集中力量投入事中事后监管，探索了不少有益的监管方式。如，积极试点“双随机、一公开”监管、公开报道集体约谈等。城管局反映，成立行政审批服务局之前，一年400多项审批量，企业天天围着局长转，现在轻松了。安监局反映，以前审批、现场勘验耗时费力，现在裁判员与运动员分离，解决了审管一体化的痼疾。

　　2015年，据网络、现场咨询、办事回访及评价系统等综合考评，群众对窗口的满意度达99%。2015年12月，银川因“审管分离、一局一章管审批”的新机制而获“第八届中国政府优秀创新实践奖”，专家认为银川模式“应是解决部门林立、职能分散、行政审批多头跑路的最佳路径之一”。截至2016年5月5日，银川市接待了省市区考察团479余批次8210余人。目前，广西北海、河南开封、许昌、重庆渝北区等，参照银川模式加快本地改革。尝到改革甜头的宁夏回族自治区已经明确决定，下一步要在中卫等四个地级市复制银川行政审批服务局的做法。自治区书记支持在自治区一级单独设立行政审批服务局。

　　挑战依存

　　改革收获的不只是赞誉与支持，挑战与担心从未停止。

　　一是，行政许可权配置的大部制，是否必然导致政府整个行政权力配置的大部制？改革开放后，行政许可权配置大致经历了三个版本：2004年前，1.0版本，部门行政许可权集中到部门的一个内设机构。2004年后，2.0版本，部门行政许可权集中到一个平台，从江苏省镇江市行政服务中心实行行政许可权“两集中、两到位”，到海南省政务中心推进“三集中、三到位”都是如此。2008年后，开始进入3.0版本，将部门行政许可权集中到一个行政机关。如，2008年12月成都市武侯区设立行政审批局、2014年5月天津市滨海新区设立行政审批局、2014年10月银川市设立行政审批服务局。单独设立行政审批局的试点已经遍布16个省、160个市（其中含银川、西宁、南宁、沈阳4个省会城市）、县、区。 银川部门A领导认为，拿走了行政审批权，市里还在酝酿执法职能下沉，单独设立综合执法局，拿走执法职能，那么要我们部门干什么，干脆把我们部门撤掉算了！部门B领导认为，说撤掉是过激了点，实施政府大部制倒是具备了条件。

　　二是，“审”“管”分离是否会演变为“审”“管”割裂？有观点认为，单独设立行政审批服务局，本意是为了倒逼部门加强事中事后监管。部门C领导认为，部门长期习惯于在同一个职能部门实现审批、监管、执法“一条龙”，审批与监管易于协调联动；改革后，行政审批服务局“种了我们的地，抢了我们的人”；行政审批服务局尽管设立了审管互动平台，互动更多的是审管信息流动，没有有效联动，审管还是容易脱节。根据《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号）规定，“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”，行政审批服务局是否承担事中事后监管责任？事前监管，以行政许可为主，把好准入关口；事中监管，以信用管理、风险管理为主，促使企业合规经营；事后监管，稽查执法、依法惩戒为主，维护正常市场秩序，促进公平市场竞争。那么，相对集中许可权实现“审”“管”职能分离、相对集中执法权实现综合执法后，如何创新政府事中事后监管方式，切实提高监管水平？

　　三是，改革的法律支撑与保障在哪里？2004年《行政许可法》第25条规定，“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能原则，可以决定一个机关行使有关行政机关的行政许可权”。2014年11月24日通过的《宁夏回族自治区全面推进依法治区的实施意见》规定，“探索相对集中行政许可权，在银川市开展设立行政审批局试点。”自治区法制办的一名领导怀疑这种依据是否足以支撑银川建立行政审批服务局的改革。2015年3月27日，中央编办、国务院法制办联合发出通知，印发了《相对集中行政许可权试点工作方案》，国家将在天津市所有区县、河北、山西、江苏、浙江、广东、四川、贵州等8个省、市开展相对集中行政许可权试点。那么，《相对集中行政许可权试点工作方案》是否可以视为设立行政审批服务局的法律依据？一些新的审批规则突破了现存的法律法规，一旦出现责任追究的情形，该如何处置？有观点认为，“谁审批、谁负责；谁主管、谁监管”是相对集中行政许可权落地生根的基本原则；但是，当前这一原则依然缺乏确凿的法律依据。

　　四是，先行先试与上下左右不匹配怎么办？如，银川审服局研发出“行政审批服务系统”后，发现上面多套审批系统并行，还不得不继续沿用5个国家部委的12个审批系统，办理审批业务时普遍存在“多套系统，多个流程，重复录入，重复审核”的问题。如果没有顶层设计，从上而下推动相关法律、法规、部门规章、规范性文件的废改立，自上而下推动垂直管理部门与地方信息系统兼容，相对集中行政审批权改革到底能走多远？

　　五是，廉政风险是增加了还是减少了？过去一件事的审批往往涉及多个部门，部门之间可以形成相互制约；现在审批权高度集中在行政审批服务局一个部门，到底如何把相对集中后的行政审批权关进制度的笼子？