樊继达
（国家行政学院，北京 100089）
［摘 要］近年来，中国要素与投资带来的驱动力不断衰减，既有的发展模式与发展路径亟须进行再瞄准。适应和引领经济发展新常态，必须加大供给侧结构性改革力度，转变经济发展方式。中国应尽快从比较优势战略转向竞争力升级战略，消除创新驱动发展中的深层梗阻，发挥“中央政府+企业+地方政府”的协同创新作用，打造新的增长引擎，培育新增长动力，引领中国从“数量追赶型国家”迈向“创新领跑型国家”。
［关键词］创新驱动；转方式；中央政府；企业；地方政府
［中图分类号］F061 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-9314（2016）05-0106-06
［收稿日期］2016-08-28
［基金项目］国家行政学院招标项目“转变经济发展方式与创新驱动研究”（16ZBXM002）；国家社会科学基金一般项目“瞄向‘经济-社会-生态’协调发展的公共经济治理研究”（15BJL033）；国家社会科学基金重大项目“把握经济发展趋势性特征，加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式研究”（15ZDC009）的阶段性成果
［作者简介］樊继达，江苏赣榆人，国家行政学院经济学教研部教授。
创新驱动是经济新常态下中央政府的一个重要战略方针。早在20世纪90年代中期，国内就提出转变经济增长方式，从粗放型、外延式经济增长转变为集约型和内涵式经济增长，从数量型增长转变为质量型增长，实现增长动力转换，但效果并未达到预期。随着中国经济发展步入新常态，驱动经济增长的要素禀赋正发生新的变化，传统支撑中国经济发展的红利空间不断缩小。实现“十三五”规划及全面建成小康社会的奋斗目标，中国必须从要素驱动、投资驱动转向通过技术进步来提高劳动生产率的创新驱动，从根本上推动经济从外源性增长向内生性增长转变。
一、“央+企+地”创新驱动模式的三维框架
中国经济在长达37年时间内实现年均9.6%的经济增长，远超日本和韩国所保持的经济高速增长纪录，原因何在？笔者认为，独具特色的驱动经济增长的三维框架可能是重要原因之一。与西方市场经济国家所不同的是，中国在经济增长的过程中，政府职能出现了“异化”，地方政府成为具有高度竞争性的“公司化政府”，进而演化成“赶超型中央政府+生意型企业+竞争型地方政府”的三维驱动经济发展模式，这既是中国经济高速增长的根源，同时也是诱发当下诸多难题的症结所在。
（一）中央政府——持续赶超
计划经济时期，赶超就是中国经济发展的一个重要特征。在市场体制发展的过程中，虽然赶超的形态发生了变化，但赶超的事实继续存在。从1978年开始，“发展是硬道理”成为全社会共识，中国经济由此进入了持续高速增长的时期。中央政府重新设计激励机制，调动大量的要素投入经济建设中去，带动经济规模不断扩张，成功赶超多个国家。改革开放总设计师邓小平在1987年提出“三步走”的战略布局即具有明显的“赶超”特色：第一步，到1990年实现国民生产总值比1980年翻一番，解决全国人民的温饱问题，这一目标到20世纪80年代末就已基本实现；第二步，到2000年国民生产总值比1980年翻两番，在1995年提前完成；第三步，到2050年基本实现现代化，人均国民生产总值达到中等发达国家水平，人民过上比较富裕的生活。进入21世纪后，中央又提出“两个百年”的奋斗目标，其目的也是将全体人民凝聚到经济社会建设上来。实践中，中央政府的赶超战略取得良好成效，从1990年起，经济总量依次超越西班牙、巴西、加拿大、意大利、法国、英国、德国和日本，成为世界第二大经济体。如果以购买力平价衡量，中国国民收入从2014年就超过美国，位居世界第一。同时，中国经济占世界经济的比重从1978年的1.8%上升到2015年的15.5%，对世界经济增长的贡献率在20%以上，是世界经济增长的重要引擎。
（二）企业——生意偏好
在计划经济体制下，资源配置极不合理，供给与需求长期错位，供给远不能满足需求。人民群众日益增长的物质文化需要和落后的社会生产之间的矛盾成为主要矛盾。改革开放后，企业活力逐步得以释放，生产力水平从而大幅度提升。企业只需发挥要素禀赋优势，消除交易中的各种信息不对称，不需要进行太多的创新，采摘发达国家成熟技术的“果实”，就可以赚钱。鉴于中国市场规模非一般国家可比，只要产品适销对路，质量过关，企业均可以获得不菲收益。由此，中国企业数量、规模快速扩大，并逐渐在国际市场中占据重要的地位，赢得“世界工厂”的美誉。2010年，中国制造业规模超过美国，居世界第一。令人遗憾的是，中国企业普遍对创新重视不足，研发投入远低于同期营业收入和净利润增速，与欧美大企业相比差距较大。汤森路透公布的2015年全球创新企业一百强中，中国企业无一上榜，美国、日本分别有35家、40家企业上榜，差距显而易见。归结起来，中国企业在前三十多年的“成功秘诀”是学习、模仿、套利，追求规模与速度。但随着中国与西方国家经济差距大幅度缩小，中国企业模仿与套利的空间收窄，必须转向创新，拼品牌，拼质量。对企业而言，迈向创新驱动势在必行，别无选择。
（三）地方政府——竞争发展
与西方国家不同，地方政府是中国经济增长的重要推动力量，成为与企业近乎同等重要的经济主体。地方政府之所以在中国成为重要的经济主体，原因在于：首先，相邻地区之间因区位条件、资源禀赋等具有一定的可比性，在GDP考核、任期制及晋升锦标赛等叠加影响下，地方政府间存在广泛的竞争，地方政府主要官员压力很大。其次，地方政府有推动辖区经济发展的资源及权力，尤其是在城镇化与工业化的推动下，土地成为地方政府发展的重要筹码，地方政府可以通过土地运作，既为发展积累巨额资金，又为招商引资创造更好的物质条件，从而进一步推动辖区经济发展。再者，1994年分税制在一定程度上影响了地方政府行为选择。地方政府拥有全部的营业税及分享部分增值税与所得税，成为拥有稳定企业收益分享权的经济主体，自然产生了强烈的增长冲动。香港经济学家张五常认为，县域之间的激烈竞争是中国经济高速增长的“密码”。
二、“央+企+地” 创新驱动模式的发展困局
中央政府持续追赶+企业生意偏好+地方政府竞争发展，是一种独具特色的发展模式，对做大中国经济蛋糕贡献巨大。但是，“十三五”时期，中国经济发展进入速度变化、结构优化和动力转换的新常态，既有增长模式已走到尽头，无论是中央政府、企业还是地方政府都面临前所未有的巨大挑战。
（一）中央政府面临国内国际变局双重挤压
经济发展史表明，世界经济发展就是创新引领的发展，是创新驱动经济不断从较低层次跃升到较高层次的发展。当今世界，国与国之间的竞争归根结底是创新的竞争、科技的竞争。一个国家只有具备强大的创新能力，才能建立起强大的产业体系，成为经济强国。
从国内角度看，在创新能力与水平明显落后的约束下，中国通过“干中学”，充分发挥自身的人口等比较优势，引进国外先进技术提高生产率，带动劳动密集型产业快速发展。但随着经济发展水平的提升，技术来源出现问题，引进技术的难度越来越大。再者，由于学习存在边际报酬递减的倾向，若不能及时将外生技术转化为内生创新能力，其后发收益将逐步递减为零。在中国向高收入阶段挺进、跨越中等收入陷阱的关键时期，传统红利消失与成本攀升，拥有比较优势的产业竞争力在弱化，但新兴产业的竞争力尚未培育形成，经济高速增长态势难以持续，经济增长下行压力不断加大。对于中国而言，未来成为经济强国的唯一途径是创新驱动，应以创新引领中国爬坡过坎，从要素、投资驱动的赛道转向创新驱动的赛道，建立一流的国家创新体系，推动大众创业、万众创新，在全球经济“新平庸”的状态下带领中国经济在更高层次上实现再平衡。
客观评价，经过多年努力，中国科技水平整体处于从数量积累向质量提升的重要跃升期，一些重要领域如高铁、核电、量子通信等跻身世界先进行列。但与主要发达国家相比，自主创新能力特别是原始创新能力不强仍然是中国的“短板”，科技对经济增长的贡献率偏低，重大创新成果较少，关键、核心技术储备严重不足，制约创新发展的思想观念和深层次体制机制障碍依然存在，创新体系整体效能不高。高层次领军人才和高技能人才十分缺乏，创新型企业家群体亟须发展壮大。
从世界范围内来看，2008年国际金融危机后，世界经济复苏乏力、低速增长，仍处于深度调整阶段。全球范围内有效需求不足，各国宏观经济政策趋向保守，保护主义抬头，世界经济发展面临多重风险和挑战，亟须摆脱困境。同时，全球新一轮科技革命和产业变革蓄势待发。以信息技术为引领的技术群加快突破、交叉融合，信息网络、先进制造、人工智能、清洁能源、新材料、生物技术等领域呈现群体跃进态势，颠覆性创新不断涌现，催生新经济、新产业、新业态与新模式，这有可能重塑全球经济结构。可以说，全球创新创业进入高度密集活跃期，创新模式发生重大变化，创新活动的网络化、全球化特征更加突出。全球创新版图正在加速重构，创新多极化趋势日益明显。
欧美许多国家纷纷将创新驱动作为提振本国经济的重要砝码，提到国家战略的核心层面，希望通过创新推动发展方式转变，以抢占未来国际竞争制高点。美国连续出台三版《国家创新战略》，实现了国家创新驱动发展战略的快速迭代。日本提出“2020增长战略”，力图在信息通信、节能环保、生物工程、宇宙和海洋开发等领域取得突破。德国出台并实施“工业4.0计划”，继续引领制造业潮流，成为最具竞争力的国家之一。可见，创新驱动不仅为经济增长提供着不竭动力，更成为实现经济再平衡、打造国家竞争新优势的重要抓手。
（二）企业迈向创新困难重重
三维驱动的经济模式有助于做大体量，但要做优做强，必须进行战略再瞄准与调整。据统计，中国有220多种工业产品的产量居世界第一位，主要能源、原材料、消费品和投资品的产量已占全球产量的1/3～1/2。但令人尴尬的事实是，中国企业在全球产业链中陷入低端锁定，经济发展大而不强、快而不优；核心技术受制于人，全球价值链受制于人。企业通过低成本、低技术、低价格换取的是低利润与低端市场，带来的是高能耗、高物耗、高污染与高排放。
近年来，中国企业成本大幅度上升，在低端领域受到东南亚诸国的合力“围追”，竞争优势已不再明显；以美国为代表的发达国家掀起以重振制造业为旨向的“再工业化”浪潮，中高端领域面临多国“堵截”。传统行业如钢铁、煤炭、水泥、平板玻璃等行业出现不同程度的产能过剩，库存积压严重，企业生存艰难。在集成电路、高端装备制造等行业却存在供给不足的问题，这正是目前供给侧结构性改革所要突破的难题。实际上，需求侧的政策调整仅能缓解短期的总量失衡，深层次经济结构的战略性调整，产业结构从低端锁定迈向中高端，其根本途径还是在于转变发展方式，迈向创新驱动。
实践中，随着互联网所搭建的商业基础日趋完善，供需之间随时实现精准对接，中间环节消失，企业赚差价、套利的逻辑将不复存在。企业必须从以规模扩张为主导的粗放式增长向以创新驱动、质量效益为主导的可持续发展转变。应该看到，中国企业创新活动并不普遍，企业对传统竞争优势的依赖程度比较高，并没有形成内生的创新优势。有些企业不愿意进行创新由于经济体制改革不到位，垄断企业不创新依然可获得超额利润，其上下游企业热衷于寻租套利。有些企业只是对国外引进技术进行简单地照搬照抄，只要能盈利，创新与否无关紧要。有些企业认为知识产权保护不力，创新是“前人栽树，后人乘凉”，没有必要创新。有些企业面临融资贵、融资难的掣肘，想创新却没有相应的实力。整体来看，中国企业创新意识薄弱，创新投入不足，平均R&D强度偏低，创新人才匮乏，大部分企业处于技术跟踪和山寨模仿制造阶段，这与中国在世界上的经济地位并不相称。
（三）地方政府高强度竞争难以为继
前些年，中国通过发挥在人口、成本方面的比较优势，主动嵌入全球价值链，创造出举世瞩目的经济奇迹。但当经济发展进入中等收入阶段后，劳动力、土地、原材料等价格大幅度上升，原来支撑地方政府进行增长竞争的“供给侧”红利因素正在快速消失。以人口为例，中国已经步入刘易斯拐点，低廉劳动力的无限供给基本结束。随着预期寿命提高和人口自然增长率下降，自2012年以来，中国16～59岁人口绝对规模呈负增长，劳动力数量和比重持续下降已成为中国不得不面对的“新常态”。
现实中，地方政府竞争型增长模式加剧产能过剩，钢铁、水泥、电解铝等行业产能过剩严重，产能利用率不足70%。由于无序竞争，即便是近年来政府鼓励发展的新兴产业如光伏、太阳能等也出现了一定程度的过剩。去产能成为中国供给侧结构性改革需要完成的重点任务之一。还应看到，地方政府在高强度竞争下，为追求经济增长付出了高昂的生态资源代价。据有关部门测算，按照目前的资源消耗能力，如果中国经济总量达到美国水平，则将消耗全球124%的原煤，120%的铁矿石，108%的钢材，160%的水泥，100%的氧化铝。显然，不转变经济发展方式，不可持续。经济发展模式的滞后与人民群众日益增长的对生态环境的需求差距越来越大，因生态环境问题引发的群体事件近年来呈高发态势。民众生态文明意识正在觉醒，为保护生态环境所付出的成本将越来越高。必须强调的是，新常态下地方政府已不可能再延续要素驱动、投资驱动来维持竞争，必须转向创新驱动，优化产业结构，减少资源消耗和污染排放，同时提高全要素生产率，创造出新的增长动力和红利。同时也应看到，地方政府创新意愿不强。有些地方政府创新内在动力严重不足，口号多行动少，不愿意在创新方面下功夫；有些地方政府对传统增长模式已形成深度的路径依赖，有心无力，短时间内也很难转向创新引领的内生性增长。
三、“央+企+地” 创新驱动模式的路径重塑
转变经济发展方式，迈向创新驱动必须进行战略调整，推动中国发展要素从传统要素主导发展向创新要素主导发展转变，产业分工从价值链中低端向价值链中高端转变，从过度依赖投资与出口的“凯思斯型增长”转向创新为主的“熊彼特型增长”，从过度倚重比较优势转向塑造竞争优势，培育新的增长动能，突破美国主导的“TPP+TTIP”双重围堵。简言之，中国要将“追赶型中央政府+生意型企业+竞争型地方政府”重塑为“领跑型中央政府+创新型企业+服务型地方政府”。
（一）中央政府从“追赶型”转向“领跑型”
新常态下的中国正从数量赶超向质量提升转型。与此相适应，中央政府对发展战略及时进行了调整，将创新驱动作为国家层面的发展战略。《国家创新驱动战略发展纲要》明确提出，到2020年，进入创新型国家行列，基本建成中国特色国家创新体系，有力支撑全面建成小康社会目标的实现。到2030年，中国跻身创新型国家前列，发展驱动力实现根本转换，经济社会发展水平和国际竞争力大幅度提升，为建成经济强国和共同富裕社会奠定基础。第三步，到2050年建成世界科技创新强国，为建成富强民主和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴中国梦提供强大支撑。具体而言，中央政府未来需要重点在以下几方面有所突破：
1.确立创新赶超-领跑战略。坚持把创新驱动发展作为国家优先战略。透视世界创新强国的成长历程可以发现，大多数国家都是从技术跟踪、追赶到并行再到领跑。一国经济在起飞时期，由于人力资本存量较低、资本短缺及研发投入不足，无法从市场获得充足的技术供给，政府在创新驱动过程中可以发挥主导性作用。通过对国外先进技术的引进、消化与吸收再创新，实现对先发国家的技术赶超。但随着创新能力的提升，该国的创新能力将从追赶到并行进而实现领跑，进入“无人区”，因而适时调整优化本国的创新战略尤为重要。
经过多年努力，中国科技实力快速提升，科技人力资源总量超过7100万，研发人员超过535万，均位居世界第一（2015）。科技进步贡献率从2010年的50.9%提高到2015年的55.3%，研究开发支出快速增长，研发支出总量位居世界第二位，R&D占GDP比重已达2.1%（2015），预计到2020年将达到2.5%。部分行业正从追赶向赶超及少数领跑转变。因此，必须及时调整中国创新战略，在更高起点上推进自主创新，以全球化视野谋划和推动创新。深入研究和解决经济、产业发展急需的科技问题，大力推动科技成果转移转化，推进新产业新业态新模式发展壮大，推动产业和产品向价值链中高端跃升。中国应主动融入布局全球创新网络，在全球范围内优化配置创新资源，力争成为若干重要领域的引领者和重要规则的贡献者，提高在全球创新治理中的话语权。
2.营造利于创新驱动的“生态环境”。一个国家真正迈向创新驱动，最根本的是破除体制机制障碍，建立有利于创新资源高效配置和创新潜能充分释放的生态环境。从中央政府层面来看，必须处理好政府与市场的关系，加快形成创新驱动发展的体制机制。政府在发挥作用时，必须合理适度，不可越俎代庖，取代企业在创新中的主体地位。当前应重点深化创新决策体系改革，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，营造公平竞争的市场环境，积极打造众创众包众扶众筹支撑平台，更好激发各类市场主体的创业创新活力与潜力，推动大众创业、万众创新。
3.实现从“人口红利”到“人才红利”的转变。创新驱动本质上是人才驱动。对于发展中国家而言，人力资本的积累是推动创新、实现经济持续增长的重要源泉。只有不断提高人力资本水平，才能培育起内生持久的竞争优势，引领本国实现产业升级，从低端迈向中高端。众所周知，中国虽然是人口大国，但并不是人才强国。中国要素禀赋的优势体现在劳动力规模大，而非高素质或技能。换言之，中国人才的基础知识和技能的“均值”较高，但能力的“方差”太小，杰出拔尖人才少，这对中国迈向创新驱动非常不利（钱颖一，2015）。下一步，应瞄准发展方式转向与创新驱动升级加大教育改革力度，根据经济社会发展的现实需求调整教育结构，“十三五”期间教育支出占GDP 4%的基础上继续提高至4.5%～5%。重视素质教育，强化技能培训，增进人力资本积累，提升全社会人力资本水平。大力倡导“工匠精神”，培养高素质、大批量的技能人才，激发其创造力。加快推进户籍制度、社会保障制度等改革，破除严重制约人力资本流动与有效配置的制度性障碍，优化人力资本配置，按照市场规律让人才自由流动，提高人力资本投资回报率。
4.更加注重保护知识产权。以建设知识产权强国为导向完善知识产权保护相关法律，加大对知识产权侵权行为的惩处力度，促进市场主体公平竞争。深入实施知识产权战略行动计划，研究新兴商业模式下，创新成果新形态和知识产权保护办法，为创新主体从事创新提供充分的激励。破除限制新技术产品、新商业模式发展的不合理准入障碍，形成公开透明的市场准入标准体系。实行严格的知识产权保护制度，将侵权行为信息纳入社会信用记录，重视对小微企业知识产权的保护。
5.政府在基础研究领域应有所作为。把握世界科技前沿发展态势，超前规划布局，实施非对称战略，强化原始创新，加强对数学、化学、物理等基础研究的支持力度，全面提升自主创新能力。形成适合基础性、公益性、战略性研发的评价体系，在一些重大创新领域组建一批国家实验室，加快建设以国家实验室为引领的创新基础平台，形成抢占国际科技制高点的重要战略创新力量。
（二）企业从“生意”型转向“创新”型
一个国家迈向创新驱动的进程中，企业的角色如何定位至关重要。企业是创新驱动的关键主体，创新成果只有通过企业的应用，才能实现商业化，产生经济效益。从某种程度上说，企业的成长史就是企业从简单套利到创新升级的发展史。
1.强化企业的创新主体地位。企业提升竞争力的关键在于提高要素效率，迈向创新驱动。创新离不开充分的市场竞争，需要使市场在资源配置中发挥决定性作用。通过市场机制引导，让企业成为真正的创新主体，充分发挥其在技术研发、科研组织、成果转化等方面的潜力，支持资金、人才、技术等创新要素按市场导向优化配置，引导创新资源向企业集聚，培育一批在全球范围内领跑、受世界尊敬的创新型企业。
2.提高企业创新意识。中国已经过了在全球范围内“采摘”技术创新果实的阶段，创新驱动已成为提升企业竞争力的唯一途径。企业要意识到，创新是企业提高生产率的重要源泉，不创新则难生存，要从被动创新转变为主动创新。无论是国企还是民企，都应制定合理的创新战略，明晰自身的优劣势，把握机遇，规避风险。建立完善企业的创新投入机制。形成正确的创新价值观，鼓励企业员工勇于探索和试验，对创新失败采取宽容和积极的态度，形成鼓励创新、崇尚创新的文化氛围，形成强大的创新合力。
3.提升企业创新能力。技术创新方面，开发先进适用的技术、工艺和设备，研制适销对路的新产品，提高产品质量和竞争力。管理创新方面，借鉴美国、以色列等国企业的先进管理经验，创新激励模式，提高创新积极性。模式创新方面，善于利用互联网技术进行商业模式创新，降低成本。政府支持方面，鼓励企业进行创新的政策要落实到位，加强对中小企业的创新支持力度，建立健全创新收益的分享机制。
4.发挥企业家在创新驱动中的重要作用。企业家是重要的创新要素，是企业的灵魂，是推动创新的重要动力。要大力倡导企业家精神，依法保护企业家的创新收益和财产权，建立科学、公正的考核、晋升体系，完善激励约束机制，培养造就一大批勇于创新、敢于冒险的创新型企业家。
（三）地方政府从“竞争型”转向“服务型”
改革开放以来取得的很多重大创举都是从地方先行探索和试点开始的。转变经济发展方式，地方政府必须从“竞争型”追求经济增长转向“服务型”追求创新驱动发展，打造区域创新体系，厚植区域发展优势，推动区域创新能力与竞争力提升。
1.打造区域创新示范引领高地。新常态下，哪个地区在转方式上占据先机，在创新上占据制高点，哪个地区就会获得先发优势。例如，贵州地处西部，经济基础薄弱，但该省近年来抓住大数据发展的历史机遇，实施大数据战略行动，率先设立全球第一个大数据交易所等，在大数据领域成功实现“弯道超车”，促进经济转型升级。地方政府需强化服务意识，主动对接国家创新发展战略，结合本区域创新发展需求，把国家自主创新示范区和高新区作为区域创新的重要空间载体，开展区域创新实验，建设创新型城市，带动区域创新水平整体提升，培育出有独特优势的创新增长极。
2.有效整合跨区域创新资源。迈向创新驱动必须打破狭隘的地域之见，相邻地方政府间应主动从无序重复竞争走向优势互补与服务协作。推动区域间共同设计创新议题、互联互通创新要素、联合组织技术攻关。比如，提升京津冀、长江经济带等国家战略区域协同创新能力，打造区域协同创新共同体，推动区域一体化发展，等等。
3.形成千帆竞发的区域创新格局。对于东部地区而言，应侧重提高原始创新和集成创新能力，全面加快向创新驱动发展的转型，培育具有国际竞争力的产业集群和区域经济。中西部地区则应走差异化和跨越式发展道路，柔性汇聚创新资源，加快先进适用技术推广和应用，在重点领域实现创新牵引，培育壮大区域特色经济和产业。
［参考文献］
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