白 燕 强始学
[摘 要] 新疆兵团师市合一体制作为兵团特殊体制与市场经济体制结合的产物，从兵团师市合一管理体制的特征、历史演变、优势、运行中存在的问题以及完善的思路对策等4个方面对师市合一进行体制上的深入分析。
[关键词] 新疆兵团；师市合一体制
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
党的十八届五中全会提出推进国家治理体系和治理能力的现代化，加快形成科学有效的社会治理体系。兵团是屯垦戍边的特殊组织，担负着维护新疆稳定与长治久安的使命和职责。师市合一体制作为兵团特殊体制与市场经济体制结合的产物，既是兵团顺应城镇化发展规律的必然选择，是兵团创新与丰富屯垦戍边内涵形式的客观需要，也是国家边疆治理能力现代化的重要体现。
一、师市合一管理体制特征
兵团师市合一管理体制是因履行使命而存在的党政军企合一体制与适应市场化要求的城市体制有机结合的一种独特体制形式。最初由石河子探索建立，目前已增至阿拉尔、五家渠、图木舒克、北屯、铁门关、双河、可克达拉等共8座城市[1]。
兵团管理体制主要包括两方面内容：一是横向的管理体系，即党、政、军、企之间的关系；二是纵向的管理体系，即兵、师、团、连之间的关系。这种管理体制以企业为载体，集党政军企多重职能于一体，非政府或“准政府”的运行方式，是我国极为特殊的、独一无二的管理体制[2]。城市管理体制是城镇的行政组织结构、职能结构、行政管理方式和行政运行机制的总和。与兵团体制完全不同，有着各自的运行轨道与路径。师市合一体制是在两种体制有机结合与嫁接基础上形成，具有以下特征：第一，管理机构的设置。实行一个党委的领导体制。即在新疆兵团师一级设立自治区直辖县级市的党委、纪委及其工作机构和政府工作机构，分别与该师的党委、纪委及其工作机构和行政工作机构，实行一个机构、两块牌子（另有规定的除外）。第二，师市合一体制是一种双重管理体制。兵团不是政府，没有政府管辖权，国务院批准兵团设市时，均做出由自治区人民政府直接管辖县级市的明确规定。因此，兵团城市具有双重隶属关系，是由兵团直接管理的自治区直辖市。因兵团没有人大、政协、工商管理、财政税收等政权组织机构，城市政权机构由自治区管理，其他机构均由兵团自行管理。第三，兵团师市合一体制类似于政企合一的体制。与我国的大庆市、攀枝花市、伊春市、克拉玛依市相近。克拉玛依市原与新疆石油管理局实行市局合一，现与新疆油田公司实行市企合一。第四，师市合一体制下衍生出团（场）镇合一管理体制。团镇合一是镇机构设置与团场实行一套机构、两块牌子，团长兼镇长、政委兼镇党委书记。建立团（场）镇合一体制是延伸城市管理职能、解决“兵-师-团”的兵团管理体制架构短板的最有效形式
二、师市合一的体制优势
师市合一管理体制是兵团面对市场经济的冲击，为适应环境、扩大生存空间、增强维稳戍边要素集聚力而寻求的体制创新与探索。
1. 管理地位合法化
兵团是依照国家和新疆维吾尔自治区的法律、法规，自行管理内部行政、司法事务的特殊组织。因不是一级政权组织，兵团在自行管理内部行政事务中的行政主体资格，需通过自治区行政授权的方式确定。新疆并未对兵团整体授权，只给兵团一级行政授权，而兵团点多面广，有14个师、175个团场，分散在14个地州内，兵团无法对全范围的行政事务进行监督、管理。各地州对属地师团又存在不愿授权或授权不明等倾向，使师团（除兵团城市外）行政事权无法落实，存在着大量行政管理纠纷，陷入“无法执法或执法即违法”的尴尬境地。而师市合一、团（场）镇合一管理体制使原本法律主体地位不明确的师团这一层级成为依据宪法或行政组织法设置的行政机关，有效解决了长期困扰兵团的行政主体地位不明确、“政”职不完整等问题，为兵团依法执政、民主执政、建立服务型政府创造条件。
2. 兼容两种体制优势
师市合一管理体制是一种双重管理体制，兼容了两种体制优势。表现为：一是兼容了兵团体制与适应开放发展需要的城镇管理体制两者的优势。党政军企合一体制的形成机理在于其权力高度集中，政令统一、上下贯通、步调一致、行动迅速的运行机制，保证了快速的组织动员能力、应急处突能力和集中力量办大事的能力，为稳疆兴疆、安边固疆创造了体制条件。同时，又赋予与历史使命共生的兵团体制以新的时代内涵。通过建市设镇，使师团一级成为自治区直辖的城市各级人民代表大会的执行机关，从而形成适应市场化发展要求的行政主体地位明确的城市管理体系。二是在城镇政府管理体制中植入了高效、精干的企业管理成分。师市合一实行“一套机构、两块牌子”。设市建镇后人员编制并没有大幅增加，与一般县市相比，机构设置体现了人少、精干、高效的特征。师市合一、团（场）镇合一的体制设计，兼容了两种体制优势，将兵团历史与现实发展有机结合，将权力与使命有机统一，将管理体制的一般性与管理体制的特殊性有机融合，形成资源与职能、兵地优势互补、能够有效释放两种体制能量的边疆治理体制。
3. 实现维稳与发展目标的价值平衡
发展与维稳是兵团的价值目标。增强竞争力、拓宽发展空间是兵团在市场经济条件下寻求的价值目标。维护新疆稳定与长治久安则是国家治国安邦的战略目标，是对兵团的价值定位。而党政军企合一体制其存在的基础和主体是企业，追求利润最大化的企业目标与维护边疆稳定的国家安全目标时常发生矛盾与冲突，两种角色常有错位，互相掣肘。而师市合一管理体制将协调维稳与发展间的关系，使两者关系从冲突走向和谐。城镇搭建了经济发展的平台，吸引和集聚人口，优化人口结构，为维稳提供了物质基础与要素的支持，增强与提升了维稳能力。既体现兵团体制特色，发挥维稳戍边作用，实现国家的战略诉求，又发挥政府治理的优势，增强兵团综合实力，提升维稳戍边能力，实现兵团壮大、职工致富的发展诉求。
4. 激发经济社会转型的内生动力
德国社会学家马克斯?韦伯提出理想化的科层制行政组织可以达到最高的效率的观点。从国家层面上看，对兵团党政军企合一与兵师团连的准军事化的科层组织的体制设计，意在提高兵团维护新疆稳定的效率。但对兵团而言，在国家改革开放不断推进与市场机制配置资源逐渐居于主导地位的环境背景下，其层级分明、非人格化的科层制特征导致权力过于集中，计划色彩浓厚，导致兵团至今仍保留着较强的计划性、较为落后的产业结构和社会结构。这一体制虽在一定程度上实现了维稳职能的组织效率，但在市场经济规律的作用下，追求收入待遇、发展机会、自我价值等个人的价值目标在偏远落后的边疆地区难以实现，致使人口大量外流、戍边队伍不稳，维稳能力反而下降。师市合一管理体制融入了城镇管理体制下开放的特征，加快兵团发展模式、要素配置、实现路径从农业主导向二三产业为主导的经济转型，加快结构转换、机制转轨和观念转变从计划经济向市场经济、从农业社会向工业社会、从封闭性社会向开放性社会的社会转型与变迁，在实现兵团自身发展和居民对现代文明渴望的基础上，提升了维稳戍边能力。
三、师市合一体制运行中存在的问题
1. 管理体系不完善问题
自治区对兵团城市的直辖以及兵团对这些城市的管理合理合法，均有明确的文件规定。但在实际运行中，兵团这一层级不是一级政权机构。兵团管市缺少一些与市相对应的机构。兵团虽然设有行政机关、审判机关、检察机关等政权机构，但因不是一级政权组织，没有人大、政协、工商管理、财政税收等政权组织机构；有些机构即使有但其职能也不健全。只有兵团和市均有设置的机构，发改委、教育局等机构上下衔接较为顺畅；而市有兵团没有设置的机构，相互衔接较为困难。这就造成了城市的很多项目上不能直对自治区，转通过师与兵团衔接。
城市管理是由各层级组成的上下贯通的完整体系。县级市以下通常在建成区设街道办事处，在建成区以外设镇或乡；在街道办事处下设置社区居委会。与此相对应，不仅在市一级设置各种政权组织，在乡镇也设置必要的政权机构，并将管理延伸到乡镇。基于师管团场，而市不能直管团场的体制原因，使兵团城市对市域内的未设立建制镇的团场很难行使管理权。管理体系不完善导致兵团城市对上（自治区、兵团）、对下（市域内未建镇的团场）的管理关系不能完全理顺。
2. 管理体制双轨问题
理论上，师市合一管理体制应是师市、团镇两个管理主体在领导班子、机构设置、行政区划、行政职能、管理权限等方面融合统一的管理体制。但在实践运行中，师市、团镇的行政区划并未完全合一，只实现了部分的重叠，师大市小，如石河子城市区划面积仅为460平方千米，仅相当师域面积的7.7%。市域和镇域没有完全覆盖师域和团域，即城镇管理体制在市域和镇域范围内有效行使，师域内的非市域范围（团域内的非镇域范围）只能按原兵团体制运行，不享有完整的政府职能和行政管理权限，出现市域内与市域外、城市治理与兵团体制的双轨并存问题。其必然导致市域外团场的行政主体资格不明确，发展动力缺失，与团镇合一的团场相比，有被边缘化的危险。
3. 多重管理职能混同问题
师市、团（场）镇合一的维稳戍边体制承担着多重职能。从市镇层面分析，作为政府组织，具有提供公共服务、繁荣经济、加强社会管理的职能。从师团层面分析，保留“准军事化”组织建制，承担着维护新疆稳定、巩固祖国边防的军队的职能。同时，师团又是以企业身份存在的经济组织，以追求利润最大化为目标，承担着国有资产保值增值职能。出现了政府治理与企业管理、政府与企业目标混同的问题，导致师市不分、以师代市，政企不分，或者按照师管理团场（把市当成一个团场）的传统方式管理城市、由师管理代替城市管理等现象的发生。
四、探索完善师市合一管理体制
基于这一体制存在的问题，需从以下几个方面予以探索完善。
1. 理顺中央对兵团与地方的治理关系
理顺兵团与地方的治理关系们，充分释放兵团体制能量，使兵团成为安边固疆的稳定器、凝聚各族群众的大熔炉，先进生产力和先进文化示范区的管理体制，既是国家边疆治理的战略需求，也是兵地边疆同守、维稳共担的客观选择。借鉴田纳西河流域管理局的经验，考虑在兵团设立特别行政区，解决师市合一对上关系不顺的问题。也可采取授予兵团管理市的法定权力。为了加强兵团对城市的管理，应由有关部门或机构授予兵团管市的权力，并且以具有法律效力的文件发布，使得兵团管市于法有据，师管市也同样合理合法。以上两种方案若行不通，就需明确划分兵团和自治区各自管市的权限。凡市和兵师均有的机构和职能，一律由兵团管理；凡仅市有的机构和职能，由自治区直辖。这种划分既可以使在兵团建立的市主要由兵团管理的事实合法化，又在一些方面体现了自治区对这些市的直辖，还理顺了市的行政隶属关系，有利于减少兵地矛盾，实现利益多赢。
2. 完善管理体制的内部结构
完善内部结构，建立健全上下贯通、全面覆盖的完整的城市管理体系。兵团大多城市都存在着城市管理体系不完备的问题，使城市的政权职能及相应的管理触角无法向这些地区的基层延伸，影响了城市功能的发挥。一是参照石河子总场北泉镇模式，在市域内团场设立建制镇，实行“场（团）镇合一”体制，在镇以下建立社区等居民自治组织，从组织体系上保证城市管理扩展到包括建成区以外的全市范围。二是在师域范围选择条件具备，同时城市行政区划范围之外的垦区设立“飞地”镇，镇由市管，从而实现师域范围内两种管理体制的并轨。
3. 厘清师市管理职能
建立分工协作、优势互补、协调运行的管理体制。城市管理体制要求在市域范围按照市—街道（镇）—社区的体系进行管理，但兵团原有的师—团场—连队这种准军事化的垂直管理体系具有不可替代的功能和优势。为使城市和兵团两套管理系统并行不悖、发挥各自优势，应在市域范围内，在坚持师市合一管理体制和师市党委一元化领导的前提下，对师和市承担的职能进行分解：将所有“政”的职能统一交由市—街道（镇）—社区这套城市管理系统履行，将“军”和“企”的职能交由兵团现行的师—团场—连队管理系统承担，实现两套管理系统分工协作、各司其职、优势互补、协调运行，保证师和市的功能都得到充分发挥。实行内部政企职能分开。团连主要从事生产经营，履行企业职能，镇及所属社区主要承担政府的公共服务和社会管理职能，既很好地发挥了团场—连队这一兵团传统组织体系的职能，又很好地发挥了镇—社区这一城市组织体系的职能。
参考文献
[1] 自治区地方志编委会.新疆通志[M].乌鲁木齐：新疆人民出版社，1998,37(1):37.
[2] 顾光海.新疆兵团“师市合一”城镇化发展道路探析[J].新疆大学学报，2010(7):21-25.
[作者简介] 白燕，新疆兵团行政学院副教授；强始学，新疆兵团行政学院副院长、教授。
