始于1994年的分税制改革,尽管取得了很大成效,但也带来不少问题。其中,最为突出的就是政府间的事权及支出责任与财权划分不均衡,逐渐形成了财力向上集中而事权向下转移的局面,迫使地方政府不得不通过融资平台等直接或间接地举借债务。
2011年,审计署发布35号公告显示:截至2010年底,全国地方债总额达10.7万亿元。2013年6月10日,审计署又在其官方网站公布了我国36个地方政府2011年以来的政府性债务情况:截至2012年底,36个地方政府债务余额达3.85万亿元。虽然这仅是审计署对部分地区债务的审计结果,据此尚不足以推断目前我国全部地方债的准确数据,但从审计署披露的“部分地区债务规模增长较快,债务风险凸显”,尤其是“部分地方以土地出让收入为偿债来源的债务余额增长,但土地出让收入增幅下降,偿债压力加大”等情况来看,几乎可以断定,目前我国地方债规模膨胀的趋势依然如旧,不少地方都是旧债未还又添新债,从而进一步加大了债务偿还的难度和风险。
化解地方政府债务,必须首先明晰债权债务关系,确定化解债务的责任主体。由于地方政府债务绝大多数都是在本区域内社会经济发展过程中产生的,因此,各级政府就是其担负债务的责任主体。本着“谁举债、谁偿还,谁担保、谁负责”的原则,属于哪一级政府的债务,就应当由哪一级政府承担和负责。上级政府对下级政府只能就化债工作进行指导和帮助,不能越俎代庖。除非情况特殊,一般不应允许这些债务在上下级政府之间划转。只有这样,才能切实增强地方政府的债务风险意识,提高地方政府化解债务的主动性和积极性。
地方存量债务结构复杂、种类繁多。化解债务必须根据不同情况区别对待,分级、分类逐步解决。首先,要通过认真清理,摸清各地存量债务(包括显性债务、隐性债务；直接债务、或有债务；良性债务和不良债务)的底数,尤其对于后三种债务的情况,由于其往往难以统计和区分,更要下大力气摸透实情。其次,要明确化债的顺序和重点。债务化解应做到“三个优先”:即外债先于内债、私债先于公债、旧债先于新债。由于债务有良性债务和不良债务之分,目前债务化解的重点应主要针对存量债务中的不良债务。最后,要根据“区别对待”的原则因地制宜地分类处理旧债。如对于日常性债务与建设性债务就需要采取不同的方式来处理。同样,对于直接债务与或有债务也要有不同的化解方法。
从目前的形势来看,借助于新型城镇化建设的强劲东风,不仅经济发达地区各项投资的势头很猛,中西部地区为加快城镇化进程,也在进行大规模的基础设施建设。这必然会导致在今后相当长一个时期内地方债规模的刚性增长趋势。特别是由于部分领导干部畸形的政绩观短期内难以改变,为了使自己在考核中不至于落后,出于上级压力或基于多出政绩的愿望,必然会更加热衷于上项目、修公路、建广场,在财政资金有限的情况下,他们会不计后果地举借更多的债务。为此,我们必须采取强力措施,坚决遏制地方新增债务不断增长的势头。
首先,要建立健全激励约束机制。为了充分调动各地化债的积极性,在具体工作中,对于债务化解工作做得好的地方可以给予必要的财政支持和奖励。反之,对那些在债务清理中弄虚作假、工作乏力、新增债务失控的地方,要给予相应的经济制裁和行政处罚。其次,要建立健全各项监控机制。强化对地方债的控制和监督,必须完善地方政府债务的预算和审批、债务担保、债务预警等制度。当前,要抓紧完善地方债管理办法,尽快实现对地方债的归口管理,切实扭转多头举债、分散使用、财政兜底的局面。最后,要健全地方债偿还机制。要严格按照“谁举债、谁偿还”的原则,尽快建立“责、权、利”和“借、用、还”相统一的债务偿还机制。为确保偿债资金的来源,还必须建立偿债准备金制度,提高地方政府的应债能力。
虽然我国《预算法》明确规定地方政府不允许举债,但现实中各地都绕开这一规定借助融资平台举借了大量债务。这说明原有的法律规定已经不适应新形势的需要,根本无法对地方政府的举债行为进行有效约束。综观国外的一些经验,允许地方政府发债是普遍做法。既然我国地方政府的举债行为已是一个客观存在的事实,那么我们也不妨尝试一下利用市场化手段来规范地方政府的举债行为,通过逐步放开地方债券市场,允许有条件的地方在市场上自主发行地方债券。这样,就可以让市场决定地方政府的举债能力,将无序的融资转变为有序的融资,将隐性债务转变为显性债务,从而达到有效防范和控制地方债风险的目的。目前由财政部代理发行地方债的做法只能算是一种权宜之计,并不能解决根本问题。这需要有关部门进一步解放思想,积极创造条件,通过试点(例如可以实行限额发行),逐步推进,力争使地方政府自主发债早日成为现实。
从根本上来说,导致近年来地方债规模膨胀、风险凸显的原因还在于现行的财税体制不合理。始于1994年的分税制改革,尽管取得了很大成效,但也带来不少问题。其中,最为突出的就是政府间的事权及支出责任与财权划分不均衡,逐渐形成了财力向上集中而事权向下转移的局面,迫使地方政府不得不通过融资平台等直接或间接地举借债务。从目前的情况看,这种财政收入向上集中的格局不仅没有改变反而更加明显。如果不尽快地对现行财税制度加以完善,地方债就很难走出“清理—膨胀—再化解—再膨胀”的恶性循环。
(作者系河南省委党校教授)
（责任编辑：李志强）
