白维军：持续巩固拓展脱贫攻坚成果 有效衔接乡村振兴战略

　　党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》），在“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”部分中提出，要“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”，并就如何巩固拓展脱贫攻坚成果和实现二者的有效衔接，从帮扶机制、财政投入、健全农村社会保障和救助制度、增强内生发展能力等方面提出了具体要求。2020年11月23日，贵州省最后9个贫困县退出贫困县序列，中国832个贫困县全部摘帽，近1亿贫困人口实现脱贫，取得了令全世界刮目相看的重大胜利。我国未来该如何巩固拓展来之不易的脱贫攻坚成果？又该如何将其与乡村振兴战略有效衔接？笔者认为，应重点关注以下四个问题。

　　理清二者的相互关系

　　一方面，脱贫攻坚成果的巩固拓展为乡村振兴奠定了坚实基础，使乡村振兴能在一个人民收入水平和农村基础建设都相对较好的环境下展开。而且，脱贫攻坚是乡村振兴的重要前提和优先任务，没有脱贫攻坚，没有脱贫攻坚成果的巩固拓展，全面建成小康社会和农业农村现代化也就失去了基础，乡村的全面振兴也就无从谈起。可以说，不从根本上改变农村的贫困面貌，就很难顺畅地开展乡村振兴。如果乡村依然贫穷，乡村振兴的实施必将举步维艰，这是脱贫攻坚之于乡村振兴的重要意义。

　　另一方面，乡村振兴是巩固拓展脱贫攻坚成果、最终实现共同富裕的必然要求。乡村振兴之于脱贫攻坚既是手段也是目标，没有乡村的全面振兴发展，没有可持续的增产增收机制，已脱贫的人口会随时再次返贫，脱贫攻坚的成果也就付诸东流。脱贫攻坚的目标是让农村居民通过国家和社会的帮扶，加之自身的努力，最终告别贫困，过上富足的生活，从而实现与城市居民的共同富裕，这与乡村振兴的战略目标是完全一致的。我们说，贫困户退出、贫困县摘帽不是反贫困的终点，接下来，必须通过乡村振兴的大力推进，巩固拓展脱贫攻坚成果，构建起反贫困的长效机制，同时通过脱贫攻坚成果的巩固发展，助推乡村振兴的实现。

　　关于二者的关系，2019年中央一号文件（即《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》）这样描述：“做好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接，对摘帽后的贫困县要通过实施乡村振兴战略巩固发展成果，接续推动经济社会发展和群众生活改善。”所以，从理论层面看，二者是相辅相成、相互促进的，一定要做好它们的衔接工作。

　　巩固拓展脱贫攻坚成果

　　就反贫困本身而言，必须加强对农村相对贫困的治理，以党的十九届五中全会《建议》中的几点要求为指引，对相对贫困群体提供持续增收的制度保障。因为，随着绝对贫困的消除，相对贫困将成为我国接下来反贫困的工作重点。为巩固拓展脱贫攻坚成果，针对低收入群体的特征，需要保持现有帮扶政策的总体稳定，对已经脱贫的群体要“扶上马，送一程”，在一定期限内做到摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管；需要保持现有的各方面投入，保持财政投入力度总体稳定，强化易地扶贫搬迁后续扶持，特别是要持续推进扶贫产业发展壮大；需要做好制度保障，健全防止返贫动态监测和帮扶机制，加强对脱贫不稳定户、边缘易致贫户、收入骤减或支出骤增户的监测，提前采取措施给予有效帮扶。通过一揽子举措，从主体、制度、机制多方面，实现对脱贫攻坚成果的巩固发展。

　　通过乡村的全面振兴，尤其是乡村产业振兴，增强和激发贫困地区和贫困户的内生动力，以此巩固拓展脱贫攻坚成果，同时实现乡村振兴的伟大目标。虽然在全国范围内，以当前的贫困线为标准，我国实现了脱贫摘帽，但要看到我国一些欠发达地区的整体发展水平依然较低，仍然需要中央和发达地区的帮扶支持才能实现自我发展和主动发展。正如党的十九届五中全会《建议》指出的，需“坚持和完善东西部协作和对口支援、社会力量参与帮扶等机制”。但是，帮扶毕竟是有限的，是脱贫的外因，并非长久之计。要想彻底摆脱贫困，必须增强贫困地区自身的脱贫能力，要在激发内生动力上下功夫，使已经脱贫但仍然相对贫困的地区不断增强自我发展能力。

　　关于这一点，党的十九届五中全会《建议》明确指出：“在西部地区脱贫县中集中支持一批乡村振兴重点帮扶县，增强其巩固脱贫成果及内生发展能力。”在此，需要借助乡村振兴，进一步发挥当地产业的作用，将发展特色产业与推动乡村产业振兴联系起来，以产业的持续壮大，增强当地的经济实力和活力，创造更多更稳定的就业机会，实现贫困群体增产增收。这既是巩固拓展脱贫攻坚成果的需要，也是全面实现乡村振兴的应有之义。

　　做好政策和规划机制的有效衔接

　　在政策方面，首先要认识到，脱贫攻坚和乡村振兴的对象是不同的。脱贫攻坚的对象是贫困县、贫困乡、贫困村，特别是贫困户，而乡村振兴的对象是所有的农村、所有的农民、所有的农业，无论贫困与否都包括在内。因此，要做好二者的有效衔接，就必须注意政策从特殊性到普遍性的转变，逐步将到村到户为主的帮扶政策，转向对乡村整体发展的支持。巩固拓展脱贫攻坚成果的对象已经转变为相对贫困人口，其瞄准的不仅仅是收入低下式的贫困，而是多维贫困，因此需要与乡村振兴的对象相衔接，从经济、文化、环境等方面，同时实现反贫困和乡村振兴的目标。其次，应处理好反贫困政策与乡村振兴政策的衔接，二者虽然互为手段和目的，但不能完全等同起来，因此要处理好双方政策的协同问题。

　　在规划机制方面，要做好反贫困与乡村振兴战略规划的有效衔接。虽然目前尚无国家层面的农村相对贫困治理战略规划，但已见一些农村相对贫困治理的地方政策，在具体实施中必须将巩固拓展脱贫攻坚成果的政策措施与乡村振兴的战略规划有效衔接，形成横向联动、纵向贯通、协同一致的规划体系。

　　（作者系内蒙古大学公共管理学院教授、博士生导师）