[作者简介]姚坚，中央政府驻澳门联络办公室副主任。
[摘 要] 回归祖国20年来，澳门由最初经济低迷、治安不靖、民生欠账，逐步发展到今天经济、社会、民生各项事业取得明显进步，特别是特区政府坚持以人为本，主导建立了多点支撑、多重覆盖、初具成效的民生保障网络，为构建和谐善治社会奠定了坚实的民生基础，向世界展示了“一国两制”方针在澳门的成功实践。
[关键词] 澳门；回归；民生保障；社会善治
[中图分类号] D63
[文献标识码] A
民生保障是维护居民基本生活的“安全网”，是经济发展的“推进器”、社会运行的“稳定器”。澳门回归祖国以来，特区政府始终贯彻“一国两制”方针，团结带领全澳居民坚守爱国爱澳主流价值，坚持施政为民的方针，积极推进经济社会协调发展，履行发展民生事业的主体责任，逐步建立了多点支撑、多重覆盖、初具成效的民生保障网络，为澳门经济社会和谐善治建设奠定了坚实的基础。
一、回归以来澳门民生保障的发展
回归以来，澳门民生保障事业发生巨大变化，澳门居民充分享受各项发展所带来的“红利”，居民的生活幸福指数不断提升。
（一）社会保障体系日臻完善
澳门回归后，特区政府根据经济发展和社会民生需求，调整社会保障的基本理念和价值目标，不断深化制度改革，持续扩大覆盖面，逐步建立了“双层式”社会保障制度。2011年特区政府出台的《社会保障制度》，将过去仅保障本地雇员扩展至全民保障，健全完善了第一层社会保障制度。目前第一层制度受益人数从回归年的196170人增加到2018年的485696人，增长近250%，人口覆盖率由44.79%提高到72.78%，领取养老金的人数更由4955人大幅增至110319人，是回归年的22.3倍。
2018年1月，特区政府实施《非强制性中央公积金制度》，即第二层社会保障制度，以储蓄积累式的退休基金作为运作模式，资金来源主要为个人及雇主的供款，透过对供款进行投资增值以提高退休后生活水平，这是特区政府推动特区居民积极参与退休生活保障的长远措施。目前特区共有超过190个雇主加入，另有5万多自由职业居民参与公积金个人计划。为鼓励居民参与，自2010年开始特区政府向每名合资格居民发放一次性的鼓励性基本款项10000元，以及至今连续10年进行预算盈余特别分配拨款，2019年每名合资格居民的公积金个人帐户累积的款项最高可达75643元，涉及总拨款约256亿元，受惠总人数约446000人。
总的看，澳门特区现行的社会保障体系已较接近世界银行建议的五支柱式的老年经济保障模式，除双层式社会保障制度外，连同政府援助、个人储蓄、家庭支持等多层式支柱，各支柱之间互为补足，相辅相成，通过多层次、多重保障模式为居民提供了适切的养老保障。
（二）社会救助援助水平持续提高
澳门回归后，特区政府坚持“以人为本”施政理念，把提升居民基本生活保障特别是弱势群体的生活保障，作为特区社会和谐稳定的基石，推出对社会弱势群体的特殊援助以及普惠性的现金分享及各种福利，着力筑牢社会保障的安全网，澳门成为了世界上福利水平较高的地区之一。
社会救济方面，目前形成了政府部门主导、社会各方参与的社会救济体系。特区政府建立健全最低维生指数调整机制，以此为标准对低收入个人和家庭进行直接援助，现行最低维生指数为4230元，比回归初的1300元增长325%。2015-2018年财政年度的经济援助平均年个案数为4260个，援助金额为2.73亿元，比回归初增加了6倍。加强了对残疾群体的援助，2011年特区出台“残疾分类分级的评估、登记及发证制度”，目前已登记残疾人口为1.1万人，现行的普通残疾津贴9000元/年，特别残疾津贴18000元/年。持续推动实施“无障碍共融社区计划”，资助包括扶康会等7家社团开办残疾人职业康复服务，特区政府每年对残疾人士服务的支出为2.5亿元 。
普惠性福利方面，特区政府持续加大全民受惠的普惠性民生政策，高标准、持续性的社会福利成为了澳门特区社会和谐稳定的重要因素。2008年起特区政府提出“与市民分享经济发展成果”的施政理念，推出现金分享计划，至2019年已连续发放12年，累计发放561.3亿元，每名永久居民累计已领到9.1万元。其他还包括失业津贴、疾病津贴、结婚津贴、丧葬津贴和医疗券、住宅单元电费补贴、学生书簿津贴等。此外，特区还实施惠及居民的税费减免措施，以此支持中等收入阶层发展。
（三）社会服务网络多元覆盖
回归20年来，特区社会服务发生了巨大变化，已由过去单一针对贫困群体，逐步扩展至长者、残疾人士、青少年、幼儿、家庭等社会各阶层，服务内容覆盖社会生活各个领域。各类社会服务受惠市民由回归初的8万多人次提升至2018年的250多万人次，增幅超过30倍。曾有居民深有感触地说：“在澳门生活，当你遇到困难时，你会发现有很多双手可以拉你帮你。”
长者服务方面，特区政府通过与民间机构合作，共同构建“老有所养、老有所属、老有所为”的共融社会。澳门目前共有86家机构（项目）为长者提供社区、家居照顾及支援、日间护理、院舍、紧急呼援等专业服务，其中21家院舍可提供2087个宿位。这些服务机构全部由爱国社团、宗教组织、私人机构等社会力量负责运营，背后还有一支由不同年龄、背景人士组成的义工队伍作为支撑，使长者们得到适切关怀和照顾，营造爱老、敬老、护老的社会氛围。正是得益于较为完善的养老服务体系，澳门居民健康状况显著改善，平均预期寿命从1999年的77.9岁提高至2018年的83.7岁。特区政府也给予了长者较高的福利。如2019年澳门一位65岁以上的长者养老金为3630元/月，加上敬老金、现金分享等福利，月平均福利达6099元，还享受免费医疗、免费乘巴士及其他服务。
社区服务方面，特区政府始终致力于落实家庭保护和社区发展政策，推动和谐社区、和睦家庭建设，为居民提供心理、情绪辅导、家居护理以及参与和融入社区等服务。目前共有家庭及社区服务机构（项目）46个，加上工联总会、街坊总会、妇联总会等爱国社团创立的面向居民的工会及职工中心、街坊会等机构近百家，为特区居民随时随地融入社会、参与社区搭建了广阔平台，这些机构也成为维系特区和谐、凝聚居民群众、传承爱国爱澳精神的有效载体。如澳门街坊总会创办的“平安通”服务，从居家安全的理念出发，不仅提供24小时“随叫随到”召唤救护车、致电警方、通知紧急联络人等服务，而且还提供安抚情绪、定时问候、生活支援等温馨服务，成为深受独居长者、年迈夫妇、长期病患者等人士广泛使用的社区服务。与此同时，特区政府注重开展社区协作，制定实施家庭政策纲要和保护未成年人等制度，建立“家庭危机事件应变机制”“《预防及打击家庭暴力法》常规合作机制”，成立“妇女事务委员会”等，有效夯实了特区社会和谐稳定的根基。
幼儿服务方面，特区政府重视学龄前儿童成长培养，坚持“家庭照顾为核心，托儿服务作支援，培育发展予辅助”的理念，所有托儿所由特区社工局来审批监管。目前澳门托儿所共有61间（受资助的40间），2019年向社会共提供10557个托额。受资助托儿所的报名采取中央统一登记模式，实现托额管理更加公开透明、家长操作更为便捷、剩余托额更迅速得以释放。特区政府在持续提升托儿服务质量的同时，调动了多方社会资源对育儿服务进行配套支援，为家庭照顾婴幼儿提供便利条件，有效减轻托儿服务的社会压力，切实提高人口素质。
（四）社会参与渠道持续优化
近年来，特区政府在推进公共行政改革的过程中，注重将持续优化公共服务作为一项重要内容，推出一系列具体举措，着力提升服务水平、满足居民期待。以澳门市政署为代表，该署为居民提供文化、康乐、环境卫生等方面服务，通过定期召开公开会议和社区座谈会，设立市民服务中心和市政在线，发挥好25名市政咨询委员会和3个社区服务咨询委员会作用，形成一套形式多样、渠道多元的问需于民、问计于民的有效做法，使政府和社会之间建立了良好沟通渠道。特区政府还注重加强与民间组织的密切协作，特区社会工作局牵头成立社会工作、长者事务、复康事务、禁毒、妇女及儿童事务、社会重返等6个专门委员会，在制定和执行社会服务领域政策中更好汇集社会及专业人士意见；成立了养老保障机制跨部门研究小组等多个跨部门机构，有效整合了政府及社会资源，形成特区社会服务工作新合力。
2017年澳门遭受超强台风“天鸽”侵袭后，特区政府增强危机意识和责任意识，成立由行政长官任主席的“检讨重大灾害应变机制暨跟进改善委员会”，完善应急联动机制，在各区设立17所能容纳2.4万人的避险中心和4个集合撤离点、紧急疏散停留点，并组建一支近3000人的应急义工队伍，通过加强培训和开展民防演习，在2018年应对“山竹”台风中，展现了较强的组织和联动能力，有效降低了灾害的影响，赢得广大市民好评。
（五）住房保障切实改善
特区政府坚持“社屋为主、经屋为辅”思路，制定《社会房屋的分配、租赁及管理》《经济房屋法》等法律法规，努力改善澳门居民住房问题。特区政府从2002年开始供应经济房屋，与社会房屋共同成为公共房屋资源，2005年提出“三四五六”计划（即三年内建4000个公屋单位，五年内建6000个公屋单位），2008年起循序渐进地推进“万九公屋”兴建计划，目前特区共有社屋1.4万多个，经屋近3.7万个，公屋占住宅单位总数22.1%。同时政府多次出台调控措施抑制房价过快增长，通过贷款鼓励政策协助青年解决“首期多、上楼难”的问题，持续豁免社会房屋住户全年租金，向符合资格的社屋轮候家庭发放住屋补贴等，不断加大对居民居住的保障力度。
随着澳门经济社会不断发展，居民民生诉求趋于多样，要求提高，澳门民生保障的发展也面临着新的问题和挑战。一是人口老龄化问题日益突出。目前澳门65岁及以上老年人口有7万多人，占总人口约11%，其中本地人口占比更达13.5%，老年人口抚养比率为19.2%（约5名成年人抚养1名老人），人口持续老化对做好特区社会养老服务提出了十分严峻的挑战。二是社会保障可持续发展任重道远。随着老龄化加速、受益人数不断增加，近年来各项社会保障福利金与一次性津贴金额又逐年提升，使社保给付大幅攀升，社保供款却停留在较低水平，政府通过拨款支付社保大部分开支，这并不是健康和持续性的发展模式，甚至可能出现“过度社会福利心态”的风险。三是青年上楼难问题依然突出。目前特区房屋总体需求存在结构性问题，住房价格攀升过快，公屋供应与居民需求又存在较大差距，居民对旧区旧房改造呼声较高与“都市更新”依旧步履艰难。四是居民对社会服务需求和期望更高。他们已不满足于传统“温饱型”服务，要求向更高质量更高层次的服务领域拓展，加之社区结构的变化和人口的增长等，都对社会服务的需求大幅增加，社会服务工作要得到全体居民认可的难度增加。
二、澳门民生保障的主要特色
（一）注重法治保障和顶层设计
《澳门特别行政区基本法》对澳门的民生保障和社会事务作出了明确、清晰的规定，同时授权“澳门特别行政区政府在原有社会福利制度的基础上，根据经济条件和社会需要自行制定有关社会福利的发展和改进政策”，为民生事业的发展方向和相关制度提供了法理依据和法律保障。在回归之初经济下滑、治安不稳的困难局面下，在基本法框架内，特区政府按照中央关于建设世界旅游休闲中心、中国与葡语国家商贸合作服务平台（“一中心”、“一平台”）要求，积极发展经济、改善民生，建立起比较完善的社会保障法律和制度体系。一是不断提高社会保障事业的法治水平。特区政府制定了门类齐全的社会保障法律体系，充分发挥依靠法律法规定制度、管机构、立标准的作用。包括规范特定保障对象和保障领域的“基本法”——《长者权益保障法律制度》《家庭政策纲要法》，确立基础性制度的专门法——《社会保障制度》《敬老金制度》《非强制性中央公积金制度》，规范社会保障专责部门职能运作的组织法——《社会保障基金的组织及运作》《社会工作局的组织及运作》，确立特定服务机构设置和运行规则的标准法——《托儿所之设立及运作之规范性规定》《灾民中心的规范性规定》等。二是把民生保障纳入政府施政蓝图统筹考虑。特区政府在历年的施政报告中，都把优化民生作为施政的重要内容，强调在经济发展基础上，不断满足人民对美好生活的期待，共建社会和谐。澳门首份五年发展规划——《澳门特别行政区五年发展规划（2016—2020年）》，由战略篇、民生篇、发展篇、善治篇组成，突出民生的重要性，进一步强化社会保障长效机制。三是不断完善社会保障事业的政策体系。因应社会发展需要，特区接连推出《2016至2025年长者服务行动计划》 《2016至2025年康复服务十年规划》《2018至2022年托儿服务规划方案》等工作规划，进一步促进了社会保障事业系统、持续发展。
（二）注重政府主导和问计于民
特区政府将织牢织紧织密民生保障网络作为贯彻施政为民方针、回应居民共享发展成果诉求的重要举措，落实政策理念从社会救济转向社会保障和社会福利，纳入政府职能范畴。在民生保障事业发展过程中，坚持澳门特色的协商民主，积极构建吸纳民意的制度化渠道，形成政社有序互动的生动局面。一是不断提升社会保障水平和福利范畴。特区政府推动社会保障实现了由雇员保障向全民保障的跨越，从特定阶段保障扩充至全生命周期，构建双层社会保障体系；同时不断提高社会保障给付水平，回归至今，8次调升社保制度的给付金额；推出现金分享计划等福利项目，形成了从“摇篮到坟墓”的福利体系。二是不断提高公共财政投入力度。特区政府每年将总预算收入的1%及一定比例的娱乐博彩经营毛收入划拨社会保障基金，2018年，上述两项拨款总计为62.8亿元，而2000年政府向社保基金拨款仅为1200万；2018年特区政府投入社会服务范畴的开支达26.71亿，比1999年上升14.7倍。目前，特区政府正研究制定《稳固社会保障制度的财政资源》法律，将每一财政年度的澳门特区中央预算执行结余的若干比例，指定拨给社会保障基金。三是不断提高吸纳民意汇聚民智的能力。依托特区社会工作委员会等六个咨询委员会和三个分区社区咨询委员会，形成特区政府制定和监督实施政策、各工作委员会积极发挥政策咨询和前瞻研究作用的工作合力。
（三）注重发扬传统和多元发展
澳门社会素有中西交融、守望相助、结社为群、乐善好施的传统。回归以来，澳门社会保障和民生福利事业的发展，坚持继承历史传统，用好社会资源，走多元发展的路径。一是促进“政府—市场—社会”协同发力。在社会保险责任承担上，财政拨款、企业缴纳、个人负担相结合。在民生保障供给层面，政府提供制度和资源，市场提供机制和产品，社会提供服务和载体。二是民间机构成为社会服务的重要提供者。澳门民间机构参与社会服务历史悠久，如1568年天主教创立的“仁慈堂”，1871年成立的镜湖医院慈善会和1892年成立的同善堂。回归以来，特区政府加强对社会服务机构的引导和资助，基本形成了政府公办和爱国爱澳社团、宗教团体、企业和社会人士举办的社服机构共同发展的格局。民间机构成为社会服务系统化、多元化、专业化发展的骨干推动力量。三是重视发挥社区、家庭的作用。澳门社区社会组织日渐完善，公共资源区域化配置相对均衡，保障了“原居安老”等社会保障政策的落地。推行家庭友善计划等，建设“跨代照顾、长幼共融”的和谐家庭，发挥家庭在社会保障网络中的载体作用。
（四）注重提高保障和促进人的发展并重
特区政府将增进民生福祉和促进人的全面发展作为发展民生保障事业的目标。在筑牢居民基本生活安全网的前提下，发挥资源杠杆作用，不断提高居民素质和自我发展能力。一是鼓励终身学习。特区政府已连续三期（每期三年）推出“持续进修发展计划”，为年满15岁的澳门居民提供进修资助，每人6000元。二是支持残障人士和弱势社群自强自立。特区政府推出“优秀残障雇员暨识才雇主嘉许计划”，表彰残障人士在不同岗位上的卓越表现，并对聘用残障人士的机构作出嘉许。对陷于困境的个人和家庭，特区政府除予以经济援助外，还推出“社区就业辅助计划”及“积极人生服务计划”，提升弱势社群回归社会的自立能力。三是支持长者终身发展。特区政府提出建设“老有所养、老有所属、老有所为”的社会，除增加安老设施建设及安老服务外，还推出长者书院和长者社会企业计划，为长者发挥余热、有所作为创造条件。
三、澳门民生保障的未来发展
回归20年来，坚守“一国”之本、善用“两制”之利，是“一国两制”事业在澳门成功实践的重要经验。党的十九大提出，保持香港、澳门的长期繁荣稳定，必须全面准确贯彻“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治方针。因此，在实现中华民族伟大复兴的征程中，澳门民生保障的发展必须立足于澳门经济社会发展的全局，更要立足于“一国两制”事业发展的大局，确保“一国两制”方针不会变、不动摇，确保“一国两制”实践不变形、不走样，充分发挥“一国两制”的制度优势，抓住澳门在国家发展战略中的地位和机遇，培育新优势，发挥新作用，厚植民生保障基础，拓展民生福利资源，提升居民福祉，提高和谐善治水平。
（一）更加主动提升民生保障，促进社会善治的能力
善治是公共利益最大化的管理过程，和谐善治是澳门社会建设的指向和目标。优化澳门民生保障事业发展是促进和谐善治的重要基础。必须在发展中提升保障水平，在优化保障中促进治理水平的提升。民生保障事业发展要进一步坚持社会治理的基本原则，即在坚持“一国两制”和基本法前提下，实现治理主体多元化、治理责任共同承担、管理过程双向互动、管理方式人性化，发挥好政府、市场、社会的各自优势和协同效应。同时，特区政府要发挥好主导作用，完善制度体系和顶层设计，着力破解经济高速增长与收入分化、分配失衡并存的问题，处理好民生保障与总体经济政策、人口政策、就业政策等关系，特别是平衡好福利水平和城市竞争力的关系，在促进民生保障的良性发展中夯实和谐善治的社会基础。
（二）更加积极融入大湾区建设，拓展民生保障发展空间
在现代经济社会迅速发展变革的时代，澳门作为微型城市，民生保障事业的进一步发展既面临内生动力不足的问题，也面临土地、空间、基础设施不足的制约。2019年2月，《粤港澳大湾区发展规划纲要》颁布，强化澳门“一个中心”、“一个平台”、“一个基地”的定位，为澳门经济社会发展和各项事业进步带来新机遇。澳门要善于在大湾区层面统筹设计民生保障事业发展，共同打造公共服务优质、宜居宜业宜游的优质生活圈。要推动社会保障和社会治理合作，加强跨境公共服务和社会保障的衔接，探索澳门社会保险在大湾区内跨境使用。要积极发挥澳门工联总会、街坊总会率先在大湾区创建的广东办事处作用，将澳门的社会服务延伸到大湾区。要适应澳门社会老龄化趋势，提高澳门长者社会保障措施的可携性，鼓励澳门社会在湾区内特别是珠海、中山等澳门居民居住较多的地区兴办养老等社会服务机构，为长者跨境养老，为更多澳门居民到内地生活创造条件。
（三）更加全力确保民生保障的质量和可持续性
民生保障事业发展是一项综合性系统工程，推动经济发展与改善民生实现良性循环，必须坚持问题导向，加快补齐民生短板、解决民生难点，同时，推动民生保障的均等性和可持续性。澳门民生保障事业发展不够平衡，一方面福利项目多，具有保障福利化的色彩，另一方面仍存在居住问题等突出痛点。要科学制定房屋总体规划，加大公屋供应，优化公屋结构，加快推进都市更新，使澳门居民的居住条件与经济社会发展水平相称。要审慎理财、未雨绸缪，充分认识澳门社会保障和福利对财政投入的过度依赖以及澳门财政对博彩收入过度依赖存在的风险。进而，下更大力气推进澳门经济适度多元发展，提高经济发展和社会保障的可持续性。
（四）更加全面筑牢民生保障的社会基础
爱国爱澳的主流价值、多元主体的协同支撑、专业有力的社工队伍是澳门民生保障和社会和谐善治的社会基础。实现澳门民生保障事业在新时代的新发展、建设更加和谐美好的澳门，必须进一步巩固好、培育好这个基础。2019年重阳节前日，习近平主席在给澳门街坊总会颐骏中心长者回信中希望澳门特区政府和爱国爱澳社团共同把爱国爱澳精神传承好，积极参与粤港澳大湾区建设，携手把澳门建设得更加美丽。贯彻落实习近平主席的回信精神，就要大力弘扬“爱国爱澳、包容共济、务实进取、民主和谐”的澳门精神，夯实和谐善治的思想基础。要发挥好澳门优良传统，支持多元社会力量依法参与社会治理，推动企业履行社会责任，发展专业社会工作、义工服务和慈善事业。贯彻落实《社会工作者专业资格制度》，加强社会工作者职业保障，加强社会工作者国情培训和职业培训，建设一支具备深厚爱国爱澳情怀和较高专业素养的社会工作队伍。
