当前非法集资问题治理研究

　　陈石山   阳志华   陈峰军

　　[摘 要]     近年来，非法集资呈现作案手段更隐蔽、“下乡进村”趋势更明显、更易引发其他违法犯罪等特点。现行法律有缺陷、经济结构在转型、监管宣传不到位是短时期难以根除的原因；有效治理非法集资应加强金融机构监管力度，建立目标责任制，提高预警监测能力，加强党对经济工作的领导，加大宣教工作力度，实行宽严相济的法律政策。

　　[关键词]     非法集资；治理；研究

　　[中图分类号] D63                              [文献标识码] A

　　党的十九大报告提出，从现在到2020年，是全面建成小康社会决胜期，中国特色社会主义进入了新时代，我国经济发展也进入了新时代。近年来非法集资活动在我国许多地区频频发生，个别地区甚至出现了“井喷”现象，严重危害金融市场秩序，影响了经济的可持续性发展，并引发较多社会问题，给当地维稳工作造成巨大压力。习近平总书记在中央经济工作会议上将防范化解重大风险列为今后3年决胜全面建成小康社会的三大攻坚战之首，并明确“重点是防控金融风险”。金融安全是国家安全的重要组成部分，是经济平稳健康发展的重要基础。维护金融安全是关系我国经济社会发展全局的一件带有战略性、根本性的大事。

　　一、非法集资的现状特点

　　2016年全国新发非法集资案件5197起，涉案金额2511亿元，同比分别下降14.48%、0.11%。[1]2018年2月24日召开的处置非法集资部际联席会议指出，2017年非法集资案件高发蔓延势头有所遏制，但案件总量仍居高位，东部沿海地区和中西部人口大省等地区案件集中，非法集资方式、手段也不断翻新，类金融和互联网金融、批发零售、房地产、涉农合作组织等重点领域风险突出。[2]呈现以下特点。

　　（一）作案手段更隐蔽

　　非法集资的犯罪手法由早期直接吸款的债权类投资、生产经营类投资，转变为私募基金等股权类投资，承诺商品回购、公司加盟返利等商品营销类投资。从已暴露的案件看，涉嫌公司以入股、入会、加盟、理财、资产托管等投资名义进行工商登记，注册登记地址与实际活动地点蓄意不相同，实际控制人与法人代表及公司负责人均不一致。绝大部分涉嫌非法集资的公司从注册到注销，生命周期长则一年，短则不到3个月，一旦案发往往一两天就销声匿迹。

　　（二）“下乡进村”趋势更明显

　　当前，居民社区、街道（乡镇）随处可见冠以“金融”名号的门店。一些地方的农民合作社打着合作金融旗号，突破“社员制”“封闭性”原则，超范围对外吸收资金；有的合作社公开设立银行式的营业网点、大厅或营业柜台，误导欺骗农村群众；有的投资理财公司、非融资性担保公司改头换面，在农村广布“熟人业务员”，虚构高额回报理财产品吸收资金。

　　（三）更易引发其他违法犯罪

　　分析近年来发生的非法集资案件，从发案情况看，为彻底打消受害人的疑虑，不少非法集资人都会出示伪造的国家党政机关公文、证件、印章等，以显示其集资行为的“合法性”，蒙蔽受害人；公司内部多以传销模式管理，以滚雪球式的传销获得资金，工作人员要么拉人拉资金，要么垫钱或担保；不少非法集资人获得集资款项后，大肆挥霍，伴发传销、赌博、吸毒等违法犯罪活动。

　　二、非法集资成因分析

　　非法集资的形成原因是多方面的，主要有以下几个方面：

　　（一）现行法律有缺陷

　　一是“认缴制”为公司提供了虚构实力雄厚假象。2014年施行的《公司法》将公司注册资本实缴登记制改为认缴登记制，取消公司注册资本最低限额、放宽注册资本登记条件、简化登记事项和登记文件等，不再限制公司设立时全体股东（发起人）的首次出资比例、货币出资金额占注册资本比例和缴足出资的期限。该变动极大地降低了企图从事非法集资的制度门槛，使其可以在几乎不需要任何成本的条件下取得可从事违法活动的合法外壳；同时根据认缴制，公司成立时可轻易登记上百万注册资金，构筑实力雄厚的虚幻假象。对于缺少金融知识和核实途径的普通群众具有极强的欺骗性。

　　二是“实际控制人”为幕后推手提供了隐藏空间。《公司法》关于“实际控制人”的解释：是指虽不是公司的股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人。“实际控制人”一方面可以深度隐藏而不出现在涉嫌公司的任何公开信息中，避免引起有关部门的警觉；另一方面可以利用信息的不对称，利用多家空头关联公司虚构往来业务，欺骗投资群众。

　　三是现有法律界定模糊为集资行为提供了钻空子机会。根据最高人民法院《关于审理诈骗案件具体应用法律的若干问题的解释》，非法集资行为需同时具备非法性、公开性、利诱性、社会性四个特征要件。实务中常与非法吸收公众存款、集资诈骗等概念相混淆,产生的分歧争议颇多。对非法集资定性方面显得随意,遏制手段过度依赖刑法，可操作性不强，导致犯罪风险较低。

　　(二)经济结构在转型

　　一是宏观经济不景气。目前我国正处于经济体制转型期，各级政府加强了投资投放、资金规模和资金使用等方面的控制；加之对中小型企业贷款银行面临贷款的高风险性，金融机构不得不对急需资金的中小型企业慎之又慎；中小企业融资难、资金不流畅等现象普遍存在。个别企业、特别是小微企业要想获得最大限度的资金支持，弥补资金缺口扩大再生产，就铤而走险许以高息回报做诱饵，不择手段筹措资金，诱骗群众投资。

　　二是投资渠道不畅通。金融市场发展滞后、资金增值渠道单一、银行存款利率低、股市风险大等因素，使群众储蓄收益大打折扣，而物价上涨、医疗、教育、房产的开支在不断增大，群众深感自己手中的货币在不断的贬值，急于寻求新的投资增值办法。当犯罪嫌疑人抛出高额回报的诱饵时，立即迎合了人们得益的心理，大量闲散的资本在“高息”诱惑下，进入了非法集资领域。

　　三是金融体系不合理。银行作为企业资金主要的供给者，对中小型企业的发展起着极其重要的作用。由于各种原因，金融实际上并没有很好地服务于中小企业。目前，有的专业银行和商业银行，因没有具体的经营定位，以至在进行信贷时无法明确自己的信贷目标和服务对象，暂未形成不同层次不同需求科学合理的金融信贷体系。

　　（三）监管宣传不到位

　　一是相关部门监管责权配置不清。目前非法集资的监管涉及的部门较多，由于监管职能的划分和界定不清，给实际监管工作带来了很大的困难，导致监管缺位，打击滞后。工商管理部门负责登记注册，实践中一旦营业执照发放后即采取“民不举、官不究”的态度，如果公司涉嫌违法遭到查处，才会配合吊销营业执照；金融办被赋予监管获得合法许可金融投资机构的职权，而对于根本没有拿到相关资质的“无证驾驶”公司却无能为力；公安经侦部门履行对非法集资类犯罪的侦查权，但执行的是事后立案制，往往坐视达到一定规模，已造成相当社会危害，产生相当程度财产损失才采取相应措施；街道（乡镇）事实上分担了对非法集资的排查、监控和案发后协助取证等工作，却未赋予任何执法权限，既不能前期侦查取证，也不能现场执法制止，仅能以城管的名义去干扰其组织活动，现有的人力、技能也难以承担重任。

　　二是信息沟通不畅。工商部门掌握企业注册信息，进行前期排查的街道（乡镇）却无权限从工商部门轻易获取辖区内工商企业的数据，即使获得部分数据也经常遭遇“过去时”；税务部门可以通过税控系统实时掌握企业的经营情况，协助有关部门精确定位行非法集资之实的“空壳公司”，却未能积极协助作为；部门之间信息交流、共享不畅通。

　　三是社会宣传教育效果不佳。非法集资离不开媒体的宣传，而且非法集资规模越大，越依赖于铺天盖地的广告鼓吹效应，同时现行主流媒体缺乏对合法投资的正面宣传，对非法集资案件社会危害的警示宣传不够，未能深入人心。

　　三、治理非法集资的对策建议

　　2018年的《政府工作报告》中，李克强总理明确提出要严厉打击非法集资和金融诈骗等违法活动。因此，做好此项工作既是一项严肃的政治任务，也是服务经济社会发展大局和维护社会稳定的迫切需要，更是顺应民意、关注民生、赢得民心的重要体现。治理非法集资要疏堵结合，才能有效防患于未然。

　　（一）加强金融机构监管力度，推进金融创新

　　1.改革金融监管体制。[3]在以往长期分业、碎片化的金融监管体制下，客观存在职能重复交叉的现象，不可避免地造成监管标准不统一，导致爆发式增长了很多新的高风险金融产品。而推进监管机构改革，坚持一类事项由一个部门统筹、一件事情由一个部门负责，就落实了宏观审慎监管理念，解决了政出多门、责任不明、推诿扯皮的问题。进行部门重组整合，有利于优化金融监管职能配置，减少执法层级，推动执法力量下沉，补齐监管短板。

　　2.尽快出台相关监管细则。2017年11月国务院金融稳定发展委员会成立，“一行三会”从“分业监管”逐步进入“协同监管”阶段，我国金融监管进入一个新时代。建议金融稳定发展委员会加快研究制定相应的管理细则，把有效遏制非法集资高发蔓延势头，加大防范和处置工作力度，提升到防范系统性区域性金融风险的高度来认识。不仅要指导督促金融机构做好涉嫌非法集资可疑资金监测工作，严格查处高息揽储的非法集资行为，更应强化金融机构内部管理，杜绝内部员工参与非法集资、违规误导销售、“跑飞单”、私售理财产品等行为，倡导全面执行金融机构在营业场所醒目位置张贴警示标识。

　　3.强化金融机构的监督、报告义务。充分发挥好银行庞大网络的触角作用，健全对影子银行、互联网金融、金融控股公司等监管，进一步加大对金融往来业务中异常资金的监管力度，从中发现、识别和判断涉嫌非法集资的信息和线索，对需认定非法集资性质的案件，要及时认定，主动配合公安机关打击非法集资犯罪活动。进一步巩固2017年以来开展的“三三四十”（“三违反”“三套利”“四不当”“十乱象”）系列专项整治工作成果。[4]

　　（二）建立目标责任制，推动部门协作联动

　　1.纳入绩效考核目标。政府作为市场监管的主体，要全面、有效、合理地执行市场监管法律所赋予的职责，行使相应的权力。要严格落实财政部、发改委、央行、证监会、银监会等六部委联合发布的《进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号) ，[5]切实终结地方政府借助融资平台通过土地注入资产的发展模式。将防范和处置非法集资工作纳入领导班子和领导干部绩效考核评价内容，实行奖罚兑现，进一步规范约束领导干部及公职人员参与民间融资活动，对参与组织、策划非法集资，或为非法集资充当保护伞、设置障碍干扰案件处置的相关人员，依法依纪严肃查处。建立健全由银监部门牵头，工商、公安等部门参加的金融监管联席会议制度；鼓励地方和中央金融监管部门派出机构及时互通风险排查信息，促进政策协调，改变当下多头管控，各看一摊、反应迟缓的状态。

　　2.充实执法队伍。进一步明确区（市）县打击非法集资办公室为打非的第一责任主体，打非办成员可考虑纳入公安、银监、政法委（维稳办）、发改委、工信委、住建局、信访局、金融办、工商局、税务局、街道（乡镇）等政府部门部分工作人员，并给予其执法必需的授权和资源，可履行对违法活动进行警告、处罚乃至取缔的职责。

　　3.前移防范关口。工商部门一律不得在机构名称中加入“金融”字样。涉及“财富管理”“理财”等有可能产生误导、误解的名称，应慎重并有明确规范标准，同时要强化对资金托管和透明度的要求，在产品宣传时必须充分揭示风险，并定期清理“空壳”公司、企业；公安部门应将工作重心下移，最大限度充实社区（乡镇）民警队伍，主动承担规范举报线索受理、甄别分析、性质认定、移交处理、提前介入、风险处置及举报者保护、信息保密等环节工作流程，加快建立非法集资举报奖励制度，及时兑现和调动群众的积极性，最大限度争取将非法集资犯罪纳入社会治安综合治理范围，利用一切综合治理手段，举社会之力实现对非法集资犯罪的防范和打击。

　　（三）密切跟踪行业领域平台，提高预警监测能力

　　1.严控网络个人借贷平台新增数量。凡经公安经侦核实涉及非法集资行为的平台坚决予以关停，促成现有平台合法转型布局；特别关注投资理财、非融资担保、投资公司、农民专业合作社、民办教育机构、养老机构等行业领域及本地注册异地经营、异地注册本地经营等市场主体暴露出的风险隐患，密切跟踪监控，严控增量风险。

　　2.充分发挥银行征信系统作用。[6]归集整合金融、工商、税务等部门的信用和执法司法信息，开放利用各系统信用信息，建立统一的信用信息数据库和查询平台，同时设立政府资金引导的征信和信用服务企业，积极引进和鼓励其他征信企业征信业务发展，为融资提供充分的信用服务。

　　3.建立风险预警平台。[7]创新方式方法，进一步推动穿透式监管，推进智能监管、科技监管，将大数据、云计算和人工智能与稽查、执法、日常监管结合，协调相关部门，有序开展备案登记工作，建立信息归集及时、功能较为完善的非法集资风险预警平台。从工商注册开始，结合税务、街道、公安及其他部门的力量，积累数据深度挖掘违法公司的信息。将注册信息虚假，缺少正常经营活动；扩张过快、在媒体过度宣传的网络金融平台；主要负责人员有违法前科、群众反映强烈、资金流向异常的嫌疑公司预警定位，提早收集证据力图精准打击，始终保持对市场操纵交易、内幕交易高压态势，净化市场生态。

　　（四）多角度多层面改进，切实加强党对经济工作的领导

　　1.用好民间资本。扩大民间投资，是改革的大方向，《政府工作报告》中提到2018年赤字率拟按2.6%安排，比2017年预算低0.4个百分点；其中地方财政赤字8300亿元。当前PPI已由负转正，虽然PPI增速有所回落，结合当前经济状态，不可能回到负增长，适当降低赤字率，意味着地方债务融资增速下降，同时为民间投资预留了更大的空间。[8]政府要深刻理解中央部署安排，主动作为，积极“疏”通融资渠道，引导民间资本参与部分公共服务，改善营商环境，大力发展村镇银行、小额贷款公司等新型金融机构，明确服务对象主要是中小企业特别是小微企业信贷。

　　2.改革完善金融服务体系。我国经济进入了高质量发展的新阶段，需要大力提高直接融资比重，需要建立更加具有包容性、适应性的多层次资本市场。政府要规范发展地方性中小金融机构，开发多种融资产品，支持金融机构扩展普惠金融业务，提供有针对性的合规产品满足市场合理需求。要进一步简化信贷流程，创新贷款形式，扩大抵押范围，允许小微企业利用债券、股票等金融工具开拓直接融资渠道。

　　3.大力发展实体经济。进一步落实创新发展理念，释放改革红利，激发市场活力。深入了解企业实际情况，掌握企业发展需求，加大财政支持力度，减少企业税负，制定“一企一策”，提升管理水平，减低生产成本，鼓励同行业抱团发展，有效提升经济发展集群集聚效应，帮助小微企业走出融资困境。同时要发挥市场调节作用，降低高杠杆，加快市场化法治化债转股和企业兼并重组，淘汰落后产能企业，减少同质化竞争，提升产业效益，促使缓解企业困难，保证银行资产安全。

　　（五）加大宣教工作力度

　　对于非法集资潜在被侵害人群，应合理引导个人需求层次的实现途径，树立投资风险意识，理性选择投资渠道，同时普及金融和法律知识，大力宣传《最高人民法院关于进一步加强金融审判工作的若干意见》等制度文件，持续保持高压态势。规范查验宣传广告，要求主流媒体在广告宣传中加大风险提示的力度，开设金融风险识别相关知识专栏，涉嫌非法集资行为的坚决予以打击，并结合社会主义核心价值观的宣讲，贯彻社会公众参与非法集资，参与者利益不受法律保护，风险责任自己承担的观念。积极创新互联网养老、“候鸟式”养老等产业开发前景，解决“老有所依、老有所养”后顾之忧，充分利用家庭人际关系中“隔代亲”的特点，组织中小学生接受“参与非法集资危险，破财毁家”的认知教育，借助小朋友的亲情呼唤影响长辈情感需求；针对非法集资团伙外围人员中裹挟大量应届毕业生的现象，在大中专学生中进行“慎重迈出职场生涯第一步”的教育，启发青年人的觉悟，划出良知底线，避免在不知不觉中为违法犯罪活动站桩出力。

　　（六）实行宽严相济的法律政策

　　严厉打击和防范非法集资要靠强有力的法律保障，可以起到巨大的震慑作用。目前要进一步建立和完善相关法律法规，诸如《公司法》部分内容。建议引入评估机制，对公司资产进行评估作价，核实财产，规模公司限额最低注册资本；加强公务人员或亲属任职公司实际控制人的排查和报备工作；加快农村社会保障制度的立法，改革农村社会保障制度、建立健全保障体系、理顺管理体制，从法律上确认农村社会保障在农村经济社会发展中的地位和作用；尽早出台《处置非法集资条例》，明确打击对象，规范处置行为。[9]

　　非法集资案件中的受害群众绝大多数对追回自己的经济损失抱有强烈的愿望。在实际工作中，一方面要明确指出涉案群众自身的过错及所应承担的责任，另一方面公安、检察院、法院要善于从法的精神和本源出发，使法律的执行更加契合社会效果。办案人员要耐心说服嫌疑人主动退赃，并动员其亲属积极协助退缴赃款，视其表现考虑减轻罪行。另外，全社会要积极呼吁制定一部将民间融资纳入规范化管理的法律、法规，大力规范经营管理。