李 猛
（上海行政学院，上海 200233）
［摘 要］当前对于全球债务攀升过程中各国个性问题的讨论比较热烈，但对于共性问题反而关注不够。从共性上看，虽然所处阶段不同，但发达经济体和新兴经济体已经发生或正在发生深刻的结构性变化：在收入端，经济服务化使得生产要素总体上从生产率较高的部门流向生产率较低的部门，收入汲取能力由此进入下降通道；在支出端，人口城市化使得财政资金不得不从建设性项目转向社会性项目，支出扩张速度因而进入上升通道。经济服务化和人口城市化如同一枚“硬币”的正反面，既是经济社会发展的客观规律，同时也在深层次构成推动全球债务攀升的结构性力量。本文认为，当前尤其要处理好产业结构转变过程中“快”与“慢”的关系，城乡结构转变过程中“物”与“人”的关系。
［关键词］经济服务化；人口城市化；债务
［中图分类号］F112 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-9314（2017）02-0067-05
［收稿日期］2017-03-10
［基金项目］国家社会科学基金青年项目“中国地方政府债务博弈行为及其规制研究”（15CJL009）
［作者简介］李猛，上海行政学院财政与国家治理研究中心主任，副教授。
一、引 言
去杠杆是供给侧结构性改革的重点任务之一。然而，如果站在世界看中国，将发现这一伟大的改革目标并不会一蹴而就。毕竟，全球债务风险在整体上正处于节节攀升的大通道之中，与此同时，主要经济体之间的依存度和相互联系又超过了以往的任何时期，所以很少有国家能够独善其身。这也意味着，中国在化解债务风险过程中面临的实际上是两类问题：一类是个性的，即在中国改革开放和社会主义现代化建设实践中出现的特有问题；另一类是共性的，即在不同的经济模式和资源配置方式下都会出现的普遍问题。令人遗憾的是，当前对于全球债务攀升过程中各国个性问题的讨论比较热烈，但对于各国共性问题反而关注不够。
根据国际货币基金组织发布的《全球金融稳定报告（2016）》，目前发达经济体的公共债务已经飙升到“二战”以来的最高点，而新兴经济体的企业债务则呈现出爆发式增长。为什么债务攀升会成为一个全球性问题？为什么发达经济体和新兴经济体债务风险的侧重点又有所不同？一个基本的判断是，世界经济和人口结构出现了系统性变化，引起了若干症状，而债务问题仅仅是其中之一。同时，由于各国处于不同的发展阶段，其系统性变化的步调并不一致，债务症状便有了轻重缓急之分。本文从经济活动和人口分布的系统性变化层面，分析债务膨胀的共性原因，梳理全球私人债务和公共债务攀升的基本逻辑。
二、经济服务化与全球债务攀升
从产业结构上看，经济服务化是全球经济活动的大趋势。伴随着经济发展和人均收入水平的提高，在技术进步和收入弹性等因素的影响下，产业结构总是处于不断的调整变化之中。三次产业在国民经济中所占比重的排序从最初的“一、二、三”，转变为后来的“二、三、一”，再到如今的“三、二、一”。当前，第一产业、第二产业和第三产业在全球经济中的份额分别为3.88%、27.62%和68.50%，产业结构的服务化倾向十分明显。毋庸置疑，经济服务化是经济发展水平达到一定阶段后的客观规律。然而，经济服务化也蕴藏着一系列潜在的经济风险，对企业和居民的收支行为构成了挑战，必须引起足够的重视。
一方面，经济服务化诱导生产率增速进入下降通道。在产业结构转换的过程中，生产要素的流向发生了深刻的变化：在工业化阶段，生产要素主要是从第一产业向第二产业和第三产业转移，第二产业在就业、产值和利润等方面所占比重逐渐占据主导地位；在服务化阶段，生产要素则主要是从第一产业、第二产业向第三产业转移，第三产业所占比重不断上升，并最终占据主导地位。深究下去，生产要素的流向变化又引发了经济增长的“潮起潮落”。现代经济学的实证研究普遍发现，第二产业生产率增长速度最快，第三产业次之，第一产业最慢。由此可以得出结论：在工业化阶段，生产要素是从生产率相对较低的部门转移到生产率相对较高的部门，全社会的生产率增速由此进入了上升通道，经济增长出现的是“结构性加速”；在服务化阶段，生产要素则是从生产率相对较高的部门转移到生产率相对较低的部门，全社会的生产率增速由此进入了下降通道，经济增长出现的是“结构性减速”。［1］图1展示了二十国集团（G20）的服务业占比与生产率增速的基本关系。可以清晰地看出，服务业占比与生产率增速呈现出反向变动关系，前者越高，则后者越低。由此得出结论，在经济服务化阶段，企业、居民和政府收入汲取能力的下降实属必然。
图1（略）
另一方面，经济服务化推动生产成本进入上升通道。虽然第二产业和第三产业在技术进步速度上的差异较大，但在要素可以自由流动的情况下，两者面临的工资率、利息率等生产成本及其增速大致相当。换言之，第二产业单位产出的成本与生产率可以保持同步增长，而第三产业单位产出的成本增速将大大快于生产率增速，收支压力较大。如此，服务业必然地通过更快地提高产出价格的办法来转嫁成本。在一些细分服务行业中（如医疗、教育等），产品极其缺乏需求价格弹性，价格虽然不断上涨，但销量并不会出现明显下降，消费者的总支出将不断地向这些部门倾斜。总而言之，如同Baumol在“成本病”理论中述及的那样，［2］服务业虽然生产率增长较慢，但成本上升较快，随着服务业占比日渐提高，全社会的平均单位产出成本便不断增加。简言之，经济服务化使得整个经济系统的支出扩张速度快于了收入汲取速度。由此，一系列次生问题就会凸现出来。比如，企业资本储备下降，更加依赖于外部融资，居民有效需求不足，次级贷等现象抬头，等等。
快速的经济服务化将使问题雪上加霜。当前，一些国家之所以陷入债务缠身的窘境，除了一般意义上的经济服务化影响之外，在某种程度上还应归咎于其经济服务化的节奏过快。关于这一点，日本的教训尤为深刻。20世纪70、80年代，为了应对“石油危机”和日元汇率升值等的冲击，已经成为全球制造大国的日本掀起了一股对外投资、重构本国产业结构的跨国产业转移浪潮。其中，日本在20世纪70年代初对外转移了纺织等劳动密集型产业，在两次“石油危机”后又对外转移了化工、钢铁、造船等资本密集型产业，在“广场协议”后对外转移的产业范围扩展到包括电子、汽车等已经实现了技术标准化的资本密集型产业和技术密集型产业。通过快速的产业结构调整，重工业比重明显下降，随后，日本政府又引导产业转向以消费为主的方向，服务业比重快速提升，迅速成长为经济增长的主导产业。在此过程中，大量要素被投入金融部门和高投资回报率的产业，形式多样的金融衍生工具在其中更是推波助澜，结果使得虚拟经济过度膨胀，实体经济由于“供血”不足而丧失技术创新能力，新兴产业发展极为缓慢，大规模的海外投资和产业转移令本国越发陷入产业空洞化的困境。作为结果，日本经济增长在20世纪90年代便出现了“结构性减速”，爆发了前述的一系列宏观经济问题，公共债务率如今更是拔得了世界头筹。环顾世界，德国也完成了产业结构的服务化，但之所以还能够在全球债务泛滥背景下巍然屹立，除了靠宏观经济政策上的“紧缩派”做法，更关键的是在于其拥有强大的实体经济尤其是坚实的先进制造业。
中国产业结构调整出现了速度过快的苗头。近年来中国的服务业发展为经济转型书写了浓墨重彩的一笔：服务业产值占比在2015年历史性地攀升至50.4%，首次擎起了国民经济的“半壁江山”，就业占比增加到42.4%，比“十二五”规划目标还高出3.8%，就业“压舱石”作用越发显现。当然，欣喜之下应有隐忧，中国服务业比重加速上升的现象须引起重视：服务业产值和就业占比在“十五”期间年均增加0.30%和0.78%，在“十一五”期间年均增加0.56%和0.64%，在“十二五”期间年均增加1.26%和1.56%，其中在2014和2015年竟然年均增加1.85%和1.95%，如此快的速度即便在日本经济服务化过程中也仅仅出现过1次——1975年日本服务业产值和就业占比增加2.02%和1.38%。服务业比重加速上升，既反映了产业的主动调整，同时也折射了制造业的失速下滑。实际上，服务业内部的细分行业生产率也有高低之分，服务业从低端走向高端是题中应有之意。然而，高端服务业并非空穴来风，其与先进制造业有着某种必然的联系。尤其是，在“制造业服务化”越发明朗的趋势下，制造业的品质决定了服务业的层次。在工业4.0阶段，制造型企业的“跨界打击”将从根本上重塑服务业形态。总而言之，从债务治理的角度看，需要扭转制造业失速下滑的势头。
三、人口城市化与全球债务攀升
从空间结构上看，人口城市化是全球人口分布的主基调。尽管人类自进入文明时代起就出现了城市，但大规模的城市化现象发端于工业革命。工业革命催生了社会化大生产，吸引农业剩余劳动力源源不断地从农村转移到城市，并形成“聚集经济”。迄今为止，生活在城市的人口数量占全球总人口的比重已经过半，人类经济和社会活动的空间分布已经进入以城市为主的时代，城市经济成为各国经济发展的重要支撑和主导力量。然而，人口城市化也带来了一些问题，尤其是，它倒逼了政府转变支出结构，将财政资金从生产率较高的公共部门转向生产率较低的公共部门，推动“建设型财政”向“消费型财政”转换。
在城市化中前期，财政支出结构孕育变化。全球城市化的进展速度在不同时期并非一成不变。从发达国家的历程看，城市化在中前期普遍呈现出加速态势，而在中后期则表现出减速特征，若将前后两期结合起来，整个城市化进程就呈现出一条稍被拉平的“S”形曲线。在城市化中前期，随着人口不断聚集，地价上涨、住房紧张、交通拥堵、环境破坏、资源短缺、社会冲突等负面问题日益凸显，增加了企业的生产费用和人们的生活成本，逐渐抵消了规模聚集所带来的经济效应。这些城市问题的累积不仅影响居民的选择，也影响工商业的选择。人们通过在城市间的“用脚投票”，来选择能满足其自身偏好的公共品与税收负担的组合。这也使得地方财政显著地区别于国家财政，具有了高度的竞争性。为了吸引要素流入本地，地方政府不得不调整财政支出结构，大幅增加社会性事务支出，以便缓解上述列举的诸多“城市病”，而这又会挤压经济性事务的支出。图2展示了二十国集团的城市化与财政支出结构基本关系。可以明显地看出，城市化率与经济事务占比也呈现出反向变动关系，前者越高，则后者越低。财政支出结构的转变，将使公共部门的资金从生产率较高的部门流向较低的部门，公共部门的生产率增速由此进入下降通道，政府收入汲取能力衰减。然而，如同前文所述，公共部门的支出成本反而呈现刚性增长态势。应当注意到，全球的城市化进程目前正处于加速阶段。比如，全球人口城市化率在1965年为35.53%，1975年为37.65%，1985年为41.13%，1995年为44.70%，2005年为48.99%，2015年达到53.86%，递增趋势十分明显。作为结果，各国财政缺口不断扩大。
图2（略）
在城市化中后期，财政支出结构转变节奏加快。在城市化进程中，随着人口聚集的收益和成本持续变化，城市化进程会出现由加速向减速的转变，当边际社会成本接近边际社会收益时，城市规模便趋于平衡。此后，“量”的扩张将逐渐让位于“质”的提升，城市化进程将出现由“聚集”向“扩散”的转型：在城市化中前期，人口从农村向城市“聚集”，形成了大量单核的、以同心圆方式扩张的中心城市；在城市化中后期，人口从中心城区向郊区“扩散”，形成了若干多中心的、低密度的大都市区。在此过程中，城市空间结构变化由单核向多中心过渡，城市发展重心由中心城区向郊区转移，城市与郊区的差别弱化。不可否认，城市化由“聚集”向“扩散”转型是“看不见的手”自发调节的结果，但也带来了新的挑战，需要“看得见的手”加以应对。尤其是，多中心的、低密度的大都市区客观上加重了诸如初等教育、卫生医疗、治安消防等公共服务的重复供给以及低效率等问题，此外，中心城市地位的下降还增加了政府间统筹协调的成本，令地方政治陷入碎片化的窘境。由此可见，在城市化中后期，城市化由“聚集”向“扩散”的转型将进一步加快财政结构转变速度，更多的财政资金将被使用于社会性事务，而非经济性事务。
非同步型城市化将使财政不堪重负。根据城市化进程与工业化和经济发展水平之间的协调性程度，世界各国的城市化可以分为两大类型：同步型城市化和非同步型城市化。所谓同步型城市化，是指城市化率与工业化率相互匹配，城市人口增加与人均国民收入提升基本一致。发达国家的城市化，基本上属于同步型。所谓非同步型城市化，又可以细分为两种：一是滞后型城市化，即城市化进展大大落后于工业化和经济发展水平，城市的聚集效应无法得到充分发挥，这一现象较多地出现在东南亚和南亚国家；二是过度型城市化，即主要依靠服务业而非工业驱动的城市化，这一现象广泛地出现在拉美国家。在拉美国家，由于工业化进展缓慢，人口城市化速度远远快于城市建设步伐，城市无法提供必要的生活条件和就业机会，非正规性就业人员规模庞大，其收入水平和工作稳定性远不及正规部门，贫困率居高不下，贫民窟漫山遍野。非正规就业人群的广泛存在，给扩大社会保障覆盖面的宏观政策制造了障碍，因为那些灵活的就业群体很难被吸纳进来。日益庞大的城市人口需求，无论在软件的公共服务层面，还是硬件的基础设施层面，都难以得到有效的满足。［3］
中国的城市化属于非同步型城市化。与拉美国家过度型城市化不同，中国城市化存在着滞后，即城市化进展严重落后于工业化和经济发展水平。大量文献对其中原因展开了研究，主要解释有以下几种：一是中国的户籍制度、粮食供应制度以及行政性指令等，限制住了人口的流动；［4］二是大量农村剩余劳动力的存在，制约了工资水平的上涨幅度，使得农村转移劳动力缺乏在城市定居的能力；［5］三是出于赶超战略的需要，中国执行了一条重工业优先发展和资本偏向型的发展道路；［6］四是过高的国有产值比重，抑制了地区的城市化进程。［7］很显然，除了上述解释所提及的瓶颈制约，城市化滞后的难题还在于财政压力。如果对照发达国家呈现出来的城市化进程，那么，城市化在中国已经被拆分为“物的城市化”和“人的城市化”两大阶段。其中，“物的城市化”阶段的职业转变（从农业生产领域转向非农生产领域）和地域转移（在农村分散居住的人口迁徙到城镇集中居住）基本实现，而“人的城市化”阶段的身份转换（从农业户籍转为非农户籍）和角色转型（在社会和文化属性上成为市民）进展缓慢。在新型城镇化综合试点过程中，一些地方放开了进城落户的门槛，但农民积极性普遍不高，关键在于城市户口对应的权益和保障过低，缺乏吸引力。要解决滞后型城市化的问题，关键在于加大财政投入，提升城市户口含金量，吸引农民自愿进城落户。然而，巧妇难为无米之炊，在“物的城市化”阶段收获的土地财政收入并未被有效地储备起来，在一些地方甚至被挪用到楼堂馆所之上，这将是“人的城市化”阶段政府债务的重要驱动因素。
四、主要结论和对策建议
全球债务攀升的症结，不宜简单地归咎于福利制度、财政规则等表层因素。无论是发达经济体爆发的公共债务危机，还是新兴经济体出现的企业债务风险，都有着深层的、共同的源头——经济活动和人口分布的结构性变化。需要说明的是，经济服务化与人口城市化并非两条毫不相关的平行线：［8］在经济结构调整的过程中，人口城市化对农业的优化作用、对工业的提升作用以及对服务业的带动作用十分明显，而经济结构的调整也必然需要以城市为载体，以人口城市化为依托，并对人口城市化起着重要的促进作用。换言之，经济服务化和人口城市化，如同一枚“硬币”的正反面，既是经济社会发展的客观规律，同时，也在深层次助长了全球的债务攀升。在经济服务化进程中，生产要素总体上是从生产率较高的部门流向较低的部门，全社会生产率增速进入下降通道，而生产成本则进入上升通道，企业、居民和政府的支出扩张速度快于了收入汲取速度，并引发有效需求不足、投资率下降等若干次生问题。当前，发达经济体的经济服务化已处于完成时，而新兴经济体正处于进行时，其暴露的企业债务风险反映了收入和支出能力的消长，可以进一步从产业结构转换上找到深层原因。在人口城市化进程中，政府将财政支出重心从经济事务转向社会性事务，公共部门生产率增速因此进入下降通道，而公共支出具有刚性增长的特点，财政便出现失衡。在特定的选举模式下，政府更加依赖于财政扩张和赤字而不是财政巩固或增税，不断地用扩大政府投资和公共部门需求的办法来弥补企业投资和私人部门需求，从而公共债务逐渐置换了私人债务，并酿成主权债务危机。当前，新兴经济体的人口城市化尚处于由农村向城市“聚集”的过程，而发达经济体已经进入由中心城区向郊区“扩散”的阶段，其出现的公共债务膨胀现象与公共设施重复建设和低效运营有着分不开的关系，能够进一步从空间结构转换上找到新的答案。
债务问题犹如“成长的烦恼”，是世界经济转型过程中普遍出现的现象，要充分认识到这一经济规律，保持政策耐心，做好打持久战的准备。在供给侧结构性改革过程中，要毫不动摇地发展服务业，毫不动摇地推进城市化转型。同时，也要把握好经济服务化和人口城市化的节奏和重点。具体而言：一是要处理好产业结构转变时“快”与“慢”的关系，解决制造业比重下滑过快的问题。毋庸置疑，如果能够重拾较快的经济增长速度，将有利于做大杠杆的分母，进而降低杠杆率。然而，在各地“十三五”规划纲要中，对服务业占比提出明确要求的比比皆是，而对制造业占比提出明确要求的寥寥无几。在一些地方，制造业退步明显，经济增长乏力。二是要处理好城乡结构转变时“物”与“人”的关系，解决城市化滞后的问题。与发达国家所处城市化阶段不同，中国城市化面临的主要问题还不是由“聚集”向“扩散”转型的问题，而是如何进一步“聚集”的问题。解决这些问题，关键在人。要大胆创新地方官员的发现、任用和激励机制，把那些想干事、能干事、敢干事的干部不拘一格地选拔到恰当的岗位上，积极发挥地方官员的主观能动性，在发展先进制造业和吸引农民进城落户上按下快进键，让他们跑出加速度。在应对债务风险时，可以采用政府承接、央行承接、债转股和不良资产证券化等杠杆转移的办法，在不同主体之间对杠杆率进行一定程度的调整，［9］以闪转腾挪的策略来化解短期的、局部的偿债危机，必要时可以通过财政紧缩、通货膨胀、债务核销、资产重组、金融抑制等途径削减部分债务，［10］降低杠杆率水平。
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