金成波
（中共中央党校，北京 100091）
［摘 要］信息与规制事务办公室作为美国行政立法的审查监督机关，经历了“看门人”—“咨询者”—“看门人”的角色转换。信息与规制事务办公室的工作围绕着行政立法审查的核心职责，分成正式和非正式两个程序展开，对于规范和监督美国行政立法起到了至关重要的作用。信息与规制事务办公室在职责厘定、审查内容和程序完善等方面对我国的行政立法审查监督具有重要借鉴意义。
［关键词］信息与规制事务办公室；行政立法；审查职责；审查程序
［中图分类号］D971.2 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-9314（2016）05-0126-05
［收稿日期］2016-08-11
［基金项目］中央在京高校重大成果转化项目“把京城市管理法治化的研究成果应用——以特大城市管理为背景”
［作者简介］金成波，中共中央党校政法部讲师，博士，研究方向为宪法、行政法、党内法规等。
美国预算管理局（Office of Management and Budget，以下简称OMB）是美国总统办事机构（Executive Office of the President）下属最大的、内阁级别的局，信息与规制事务办公室（Office of Information and Regulatory Affairs，以下简称OIRA）是隶属于该局的专职于信息以及行政立法审查的重要办公室。OIRA在美国行政立法的审查职能上虽然经历了时大时小的变动，但是时至今日，仍集中履行着行政立法看门人的职责。
一、OIRA的历史发展：从职能履行到立法确立
1980年卡特总统在位时期，《文书削减法》颁布，正式成立了OIRA，旨在审查各种建议的信息以及发展整个政府范围内的信息政策。到了里根总统时期，12291号总统行政命令的颁布赋予了OIRA审查政府各部门行政立法的职权。然而在此之前，从1965到1980年间的四届政府已经为行政立法的集中审查做出了巨大贡献。约翰逊总统时期首先开始了集中规制审查，应用了成本收益分析方法等，最早的例子是美国陆军部部长（Secretary of the Army）办公室的系统分析小组（Systems Analysis Group）对美国陆军工程兵部（Corps of Engineer）的审查。［1］到了尼克松总统时期，政府推出了“生活品质评价 （Quality of Life Review） ”制度，涉及规章的审查和评议。到了1974年，福特总统颁布了11821号行政命令，要求各部委在制定建议规章时进行“通胀影响性分析”，要求OMB出台细则以及监督各部委实施。1978年，卡特总统颁布了12044号行政命令，要求各部委对有1亿美金以上经济影响的规章进行经济分析，要求OMB监督实施。这些行动共同构成了美国早期的行政立法集中审查的尝试。
1982年，里根总统12291号行政命令颁布以后，OIRA迎来了成立以来第一次“规制海啸”。［2］通过该行政命令，OIRA的审查范围大幅扩大，其职责的重要性得以大幅的提升。到了克林顿总统时期，12866号行政命令颁布，统一规制审查赢得了两党共同的支持，同时，该行政命令废除了12291和12498两个行政命令，也废除了竞争力委员会（Council on Competitiveness）——成立于老布什执政时期的该委员会曾与OIRA共同实行规制审查，其许多行为备受争议，［3］如今则由OIRA专职规制审查，由此，第二次“规制海啸”随之来临。然而，12866号行政命令限定了OIRA的规章审查类型，建立了透明性要求，等等，这些一定程度上削弱了OIRA的集中审查职能。这种状况一直持续到了小布什总统时期，随着OIRA审核规章后返回信（Return Letters）应用的增加、迅捷信（Prompt Letters）的启用、经济分析应用的增加等，OIRA才算重回到与里根政府时相同的行政立法“看门人”的定位。［4］小布什总统于2007年颁布了13422号行政命令，通过扩大OIRA的职权来扩大总统的权力，不过很快，奥巴马总统便于2009年颁布了13497号行政命令，废除了13422与13258两个行政命令。所以，在奥巴马政府时期，OIRA的职能和基本运转没有太大变化，与小布什执政前期基本相同。
二、OIRA的职责定位：围绕行政立法审查的展开
美国的行政机关严格遵守“职权法定”原则，OIRA的职责总体由《文书削减法》以及12866和13563两个总统行政命令加以确定。《文书削减法》主要规定了OIRA信息政策制定、信息搜集请求的清理、文书控制、统计政策及协作、记录管理、隐私问题、自动数据的处理等消减文书障碍方面的职能；两个总统行政命令主要规定了OIRA对于联邦行政立法审查的职能。12866号总统行政命令名为“规制的计划与审查”，其第一部分详细规定了规制措施制定应该遵循的原则，包括12项：1.行政机构应该确定拟议规制的问题（包括在适当的情况下，私人市场失灵或者新的行政行为的公共制度的失灵），并评估这些问题的重要性；2.行政机构应该检查现有规章（或其他法律）是否有所创新和贡献，制定的必要性为何；3.行政机构应该识别和评估直接规制的可以利用的方案是否能够更有效地解决问题；4.各部门在设定规制优先权的时候要考虑的风险程度及性质；5.行政机构为了实现规制目标，应该通过最大成本有效性方式（the most cost-effective manner）来确立最佳的规制方法；6.对拟立规章及其替代方案进行成本收益分析，同时也应当认识到成本收益分析适用的局限；7.行政机构应该基于最合理可获得的科学的、技术的、经济的信息制定规章；8.行政机构应该识别和评估可供选择的规制方式，并且在可行的范围内对绩效目标进行说明；9. 如果规制可能对各州、地方以及部落产生影响，那么在采取规制措施之前应该听取这些地方政府的意见；10.尽量避免规章之间的不一致、矛盾和重复；11.行政机关制定的规章应该做到对社会施加的负担最小；12. 规制应该简单易懂、避免不确定性。13563号总统行政命令“补充”以及“重新确认”了12866号总统行政命令的内容，包括提到的整合与创新、灵活规制工具的应用、规制过程中公众参与的增加、现有规章的回顾性分析等。
另外，一些法律法规还赋予了OIRA一定的职责，例如搜集各部门关于规制影响的书面陈述以及法案实施情况的年报告、对《国会审查法》中的“主要条款”做判断、［5］提交包括对联邦行政立法成本收益分析评估的“会计陈述以及附随报告”、与OMB的电子政务办公室的行政长官共同制定电子政务战略方向并监督实施等，这些职责大都是围绕着OIRA的行政立法审查职能展开的，依附于OIRA所具有的专业知识。
三、OIRA的行政立法审查运作：双重程序的推进
OIRA对于行政立法的审查通过正式审查和非正式审查两个程序进行，审查对象都是规章建议稿和正式稿——根据行政立法所处阶段进行的划分，两个程序同步推进、互为补充，共同履行着行政立法的审查职责。
（一）正式审查程序
行政立法机关向OIRA提交了所需的所有拟立规制措施的附随文件之后，OIRA的文件管理员会出具收据，之后将材料转交具体办事官员，至此，OIRA的正式审查程序启动。在正式审查程序中，OIRA主要进行以下几重分析和评议：第一，规制影响性分析。这种分析是指对现存或者拟议中的规制行为已经产生或者可能产生的积极影响与消极影响进行一致性和系统性的分析，主要是针对“经济上重要的规章”，即“具有经济影响（成本、收益以及转移支付）大于或者等于1亿美元或者对经济、经济部门、生产力、竞争、就业、环境、公共健康及安全或者对州、地方或者部落政府或者社区产生重要不利影响”的规章。第二，风险性分析。这种分析是指对一项规制措施出台之后可能产生的风险进行识别、描述和评估。与规制影响性分析货币化结果的关注不同的是，风险性分析关注的面向主要集中于“风险”，分析的过程和目标主要集中于各类潜在风险的识别、描述和评估。第三，特定影响分析。这种分析主要是指对几类特殊部门进行特定的分析，包括对州、地方以及印第安人部落政府的影响，对能源供给的影响，对小微企业的影响等。第四，同行评议。这一制度是指由有资质的、独立的个人（或者组织），专注于评价拟进行的规制措施在技术上的充分性和必要性等条件，具体要对涉及的假设、计算方法、推断过程、选项的解释、设定的方法论、验收准则以及结论等进行全面判断。
走过审查程序之后，OIRA对于审查的规章处理进入归档阶段，处理结果包括归档与不予归档两种：前者包括不改变归档和改变归档两种，不过都是通过了审查，接到OIRA的电话通知之后，行政立法机关便可公布法案，这之前可能有OMB推荐的公共评议；后者包括行政立法机关的主动撤回和OIRA审查之后的退回，都意味着没有通过审查，拟制定规章不予生效。除此之外，还有极个别的情形采取了其他的处理方式。
（二）非正式审查程序
非正式审查程序并非法定操作，更多是一种理论上的总结，简单来讲，是指规章建议稿和正式稿提交正式审查之前，行政立法机关与OIRA之间就相关问题进行的非正式协商和交流。1981年，OIRA实施行政立法审查的职能确定之时非正式审查程序已然存在，到了1993年12866号总统行政命令颁布之时，这种操作已经相当普遍，而且延续至今。［6］非正式审查程序的存在非常必要：其一，是由OIRA的机构特点决定的。OIRA现有的编制45人，每年要审查400至500个规章，审查期限90天（法律有更短特殊规定的从特殊规定），可见审查任务很重。［7］其二，是由沟通的有效性决定的。行政立法机构存在着“强烈的机构动力”去争取与OIRA 进行非正式沟通，因为这样可以为正式的沟通留有余地和修改的退路；OIRA亦然，因为“规章制定机构的想法还没根深蒂固之时进行审查是有必要的”，［8］有助于缓解抵触情绪。
非正式审查程序，顾名思义，没有固定的程序要求，基本操作便是行政立法机关与OIRA之间在正式审查程序之外进行的沟通和交流，这些沟通和交流没有时间、地点和方式上的限制，但是必须是公开透明的，目的是加深行政立法机关对于OIRA要求的理解以及OIRA对于行政立法机关提交材料的把握。非正式审查程序的作用非常大，甚至超过了正式审查程序。当然，非正式审查程序也招致了透明度不够、交流方式失当等非议，但是这种方式依然是OIRA进行行政立法审查的主要渠道。
四、OIRA的行政立法审查效果：两类规章的回顾
OIRA对于行政立法审查的效果如何，有不少研究予以关注，当然无非两种结论：一方面，认为OIRA的作用有限，理由是其审查范围有限，只关注“经济上重要的规章”，对于规章建议稿和正式稿区分开来评估，同时，在立法的成本有效性上也没有明显改善；［9］另一方面，认为OIRA的作用明显，原因是改变归档和不改变归档两种方式区分基础上，对于改变归档的应用有效地规范和改善了行政机关的立法质量，同时从成本收益分析角度来看，节约了更多成本。［10］可见，对于OIRA的实效评估，不能仅局限于逻辑推理，需要在实证分析的基础上系统检视。这里选取1991年至2015年25年间OIRA审查规章的草案数据，对审核的总数、草案的处理分布等都予以了列明，参见下表。
通过分析，可以得到以下结论：第一，OIRA的审查规模非常大。1993年前，OIRA的规章审查总数持续在2000～3000个，从1994年开始，审查总数锐减到500～800个，并且一直持续至今。然而这个数量涵盖了美国国家部委的主要规章，可以说政府一年的所有重大规制措施都经过OIRA之手。第二，OIRA的审查力度非常大。上文已经提到，经过OIRA分析审查的行政立法草案主要有以下四种处理：未改变归档、改变归档、撤回以及被退回，其中，改变归档和撤回的应用更能体现OIRA的作用和审查力度。通过表可见，从1991年开始，退回的应用一直所占比例极小，但是改变归档的应用比例很高，而且从最初的20%左右逐年提高，直至2015年的89.63%。这一趋势表明OIRA的审查日趋严格（当然很可能是因为之前审查过于宽松）；近年的审查结果比例说明，很少有行政立法草案没有经过OIRA的更改。
OIRA规章审查情况表（1991-2015）（略）
综上可见，OIRA对于美国行政立法的审查起到了很大的作用，而这一结论和美国审计署发布的研究结论相契合。美国审计署通过对2001年7月1日到2002年6月30日之间OIRA审查的642个行政立法草案的详细分析以及对相关工作人员的访谈，得出结论也认为OIRA的审查作用是明显的。［11］2009年，美国审计署又一次评估了OIRA的审查功能，详细审查了12个规章，发现其中10个都经过了OIRA的改变，而这些改变中绝大多数都是实质性的改变，由此认定OIRA对于规章审查具有重要作用。［12］
五、对我国的重要启示
观察OIRA的历史进程及现实运转，可以发现其在机构设置、职能分配、审查运行等方面有诸多可予借鉴之处，在我国行政立法走向科学化、民主化的进程中非常具有启发意义。
（一）设置专门机构监督行政立法
随着现代法制的发展，权力制约理论、行政自制理论、法制统一理论都要求行政立法活动需要监督审查，而且要由专门机构来进行。尤其是行政权控制理论的发展催生的行政自制理论，认为外在性的他律拉制虽是必要的，但它是被动的、高成本的；对行政权的控制，内在化的控制才是主动地、低成本的控制。［13］OIRA的设置顺应了时代的需要，不但隶属于行政系统内部，而且直接隶属于总统办公室，这样的设置一方面因为审查的运作依托于行政系统，效力可以保证，另一方面因为OIRA行政层级高，且超脱于各立法机关，相对独立，因此公平性也有保证。在我国，具体履行法规规章备案审查的机构是国务院法制办公室下属的政府法制协调司（法规规章备案审查司、法规编纂司）。参考OIRA的设置经验，我国备案审查机关存在两方面问题：其一，地位不够超然中立，现在只是国务院法制办下属的一个司局单位，具体负责工作的可能只是下属的一个处室，级别不高导致权威性不够，同时对于审查的行政立法处理和协调能力不足；其二，任务繁重，现在编制人员有限，难以完成审查任务，只能做简单的备案处理。由此，要对备案审查机构进行“升格”，要增加编制，强化职能，以保证其中立性、透明性以及专业性的实现。
（二）完善行政立法监督审查内容
根据《立法法》和《法规规章备案条例》等法律法规的规定，我国国务院的法规规章备案审查职权包括备案登记权（具体包括报送备案权、登记审查权、登记管理权）以及备案审查权，对于备案审查，国务院法制机构的审查内容如下：是否超越权限；下位法是否违反上位法的规定；地方性法规与部门规章之间或者不同规章之间对同一事项的规定不一致，是否应当改变或者撤销一方的或者双方的规定；规章的规定是否适当；是否违法法定程序。［14］纵观上述的备案审查内容，大致可以分为合法性审查和合理性审查，然而这两项都过于笼统，尤其是对于规定“是否适当”的合理性判断，不具备可操作性。［15］OIRA的审查内容非常完备，包括规制影响分析、风险分析、特定影响分析以及同行评议等，每一项都经过了若干年的发展，有非常完备的规范操作流程比对数据库，都已经被证明是非常有效的方法。［16］我们要逐步建立起一套更具操作性的审查标准和规范，对合法性审查和合理性审查予以细化，逐步引入OIRA适用的规制影响分析、风险分析等更为科学的方法。
（三）加强行政立法部门与审核机构的事前沟通
行政立法审查机关与行政立法部门之间，主要是一种监督与被监督的关系，出于这样一种考虑，理论上一直比较排斥二者之间非正式的沟通，以防止可能的利益输送。然而，OIRA非正式审查程序的存在以及大规模的应用表明，行政立法审查机关与立法部门之间的事前的、非正式的沟通是必要的，也是可行的。OIRA的可借鉴之处在于保证了审查机关与被审查机关有惯常、公开的渠道进行沟通，正式和非正式审查程序的共同应用，使得审查过程成为一种双向互动，这种分野保证了沟通的顺畅以及审查的有效性。所以未来在进行制度设计时，要充分吸收这种经验，将这种非正式程序也设计成法定沟通渠道，由此防止其弊端，发挥其功能。
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