陈增帅，袁 威
（1.甘肃行政学院，甘肃 兰州 730010；2.四川行政学院，四川 成都 610000）
［摘 要］城镇化过程中我国农地征收存在征地范围过宽和征地补偿标准过低等问题，其深层次原因与农地征收、城镇建设用地的四组内在矛盾密切相关，也即招商引资压力大与工业用地价格低的矛盾、居民住宅用地比重低与居民住宅价格高的矛盾、企业存活期短与土地出让使用期长的矛盾、单一的建设用地类别与多元化的配套设施需求之间的矛盾。为此，本文提出解决农地征收和城镇建设用地内在矛盾的相关对策建议。
［关键词］农村土地征收；城镇建设用地；节约集约经营
［中图分类号］F321.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-9314（2016）05-0112-05
［收稿日期］2016-08-02
［基金项目］2014年度国家社科基金重大项目（14ZDA035）；四川省社科规划2016年度一般项目（SC16B060）；四川省党校系统2016年度青年项目（QN2016002）
［作者简介］陈增帅，甘肃行政学院副教授；袁威，四川行政学院经济学教研部教师，经济学博士。
工业化、城镇化的快速推进必然导致农村土地的占用不断增加，在我国就表现为农民集体所有土地的征收规模进一步扩大。1978年我国的城镇化率只有17.9%，生活在城镇的人口约为1.7亿；2014年，我国城镇人口占总人口比重达到54.77%，有将近7.5亿人生活在城镇。36年间，城镇化率提高了36.9个百分点，平均每年提高1个百分点。在这一过程中，因城镇扩展而导致农村土地的占用不仅是必然的，并且还有一个加速的过程。然而，我国农村土地征收存在范围过宽、补偿标准过低等问题，不仅阻碍了农民财产性收入的获得，也给我国城镇化发展增添了许多内在矛盾。2015年11月2日，中央办公厅、国务院办公厅发布了《深化农村改革综合性实施方案》，提出“缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”，对十八届五中全会后农村土地征收和城镇建设用地的创新发展提出了新的要求。
一、城镇化过程中农地征收存在的突出问题
我国农村土地征收中显露出来的问题，其深层次原因与当前我国土地二元产权制度密切相关，也与当前存在的法律法规不健全的现状相关。此外，各地具体的征收机制以及征收程序又使得农地征收问题呈现多样化局面，但总体来看有以下两大共性问题。
一是征收土地的范围过宽。宪法规定“城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。这说明土地是否在城市范围内，其土地的所有权就有根本的区别，但是，从我国实际情况来看，城市的边界抑或是规划中的未来城市边界并没有严格的规定，这使得土地的物权保护存在很大的障碍。此外，我国不存在严格意义上的“能够自由买卖的土地市场”，土地进入城市只有一个单向通道，就是政府对农民土地的征收。从中央的相关精神来看，2003年十六届三中全会提出，“按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序”，2004年全国新增建设用地为401.7万亩，［1］此后该数值保持高速增长态势，并在2013年达到1095万亩；近年来在总量控制下该数值有所回落，2014年达到915万亩，［2］这显然说明了征地规模控制效果并不理想。
2010年，党的十七届五中全会在制订“十二五”规划建议时又提出，“合理确定城市开发边界，提高建成区人口密度，防止特大城市面积过度扩张”。《国土资源“十二五”规划纲要》具体提出“征地制度要不断完善，征地范围逐步缩小，征地程序严格执行”。这一提法与2003年十六届三中全会时“缩小规模”的提法显然是有差别的，因为可能存在范围缩小而规模更大的情况。此后，“征地范围逐步缩小”就一直作为中央对征地的原则性要求。2015年2月，全国人大授权国务院在33个县（市、区）开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理试点，这是对“缩小征地范围”新的探索。
二是征收补偿标准过低。《土地管理法》第47条规定：土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍，补偿包括使用权、青苗、地上附着物、农民转移就业等。如果根据原用途价值计算，按照2015年每亩地粮食产量365.5公斤折合1000元计算，［3］1年收益的30倍就是3万元。失地农民仅凭3万元的收入，要解决住房、就业、社保等问题，显然入不敷出。因此，《土地管理法》也规定，国务院可以“根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准”。此外，2004年10月21日，国务院下发了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》要求，“依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费”。这个口一开，30倍的上限就不断被突破，并且使得《土地管理法》规定的“30倍”标准形同虚设。
二、农地征收与城镇建设用地的内在矛盾逻辑
城镇化过程中农地征收暴露出来的问题，归根到底是城镇建设用地体制机制不健全所引发的诸多问题之一。事实上，当前我国农地征收与城镇建设用地之间的矛盾主要聚焦为以下四类。
（一）招商引资压力大与工业用地价格低的矛盾
在我国城镇化推进过程中，很多城市都有招商引资的迫切需求，如果工业用地价格过高，必然对招商引资造成阻力。因此，工业用地价格低是目前地方发展面临的硬约束条件。2015年上半年，全国105个主要监测城市中，工业地价为752元/平方米，居民住宅用地价格是5359元/平方米，商业地价是6655元/平方米，［4］也即商贸用地的1平方米能买8.85平方米的工业用地，居民住宅用地的1平方米能买7.1平方米的工业用地。于是，这样一种机制就一定会使得工业尽可能地多占土地。很多地方为了招商引资，也不得不压低工业用地的价格——低于752元/平方米，甚至有些价格是零甚至为负，出现拿地还给补贴的情况。
在价格普遍较低的情况下，工业用地占建设用地的比重居高不下。根据国土资源部的统计，2014年我国实际投入使用建设用地总量是915万亩，其中工矿仓储用地占24.1%，房地产用地占24.8%。［5］工业用地有价格较低的硬约束前提，带来的伴生问题就是城市的开发强度过大。我国一线城市中，北京的城市开发强度为22%（扣除山区后为57%），上海为43%，深圳为47%；而从国际比较来看，日本三大都市圈为16%，巴黎大区为21%。［6］那么，当前我国土地开发强度是否合理呢？2014年年初，全国城镇土地面积为860亿平方米，［7］城镇人口为7.3亿，［8］人均城镇建设用地面积为117.8平方米（包括基础设施用地、商贸用地、住宅用地、产业用地、绿地等），高于《国家新型城镇化规划（2014-2020）》提出的“人均城市建设用地严格控制在100平方米以内”的要求，似乎土地开发强度过高。但是，考虑到我国常住人口中还有2.74亿农民工，大多数在城市尚未解决住房问题，那么现有的建设用地总量还不足以满足城镇化的需要。
总体来说，城市在工业用地价格低的硬约束下，为了缓解招商引资的压力，必然提高工业用地的比重，增大城市的开发强度，这成为农地征收与城镇建设用地中的第一个矛盾。
（二）居民住宅用地比重低与居民住宅价格高的矛盾
从我国发展阶段的具体情况看，工业用地所占比重稍高有一定的合理性，但高到什么程度则需要有统筹的考虑。
一方面，在城镇化快速推进过程中，由于人口集聚效应必然推高城镇居民住宅需求。然而，较高的工业用地占比必然对居民住宅用地供给形成抑制。以北京为例，北京现状居住用地占总建设用地比重为20.8%，低于国际大都市30%～58.2%的居住用地比重；公共绿地比重为4.7%，低于国际大都市6.3%～38.23%的绿地比重。［9］即使从全国范围来看，在城镇建设用地的主要供应类别中，2014年房地产用地的比重为24.8%，远低于占比为51%的基础设施用地。显然，居民住宅用地比重低影响了城镇化的快速推进。另一方面，工业用地的价格低、比重高，必然带来沉重的政府财务压力。于是，政府的理性决策是在工业用地价格无法提高的情况下，尽量压低农民土地征收的补偿价格，这种情况在2010年《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》实施以前非常普遍。2010年以后，当征收土地补偿过低，失地农民开始依法维权，征地不能顺利推进时，提高居民住宅供地价格就成为政府的主要办法。从实际表现来看，始于2009年年底的房价上涨就是居民住宅供地价格提高的直接后果，而二线城市房价动辄每平方米两三万也就不足为奇。
具体逻辑也即，在地方政府发展经济过程中，要提高工业用地价格，尤其是提高通过招商引资引入的工业企业用地价格时，将会严重遏制企业的积极性与新项目的落地，因此提高工业用地的价格不可行。但为了维持地方政府财务平衡，特别是在土地征收补偿提高成为必然的情况下，提高居民住宅的工地价格则成为政府的主要办法，并带来了楼市的火热。此外，工业用地比重居高不下必然抑制居民住宅用地的正常供给。居民住宅用地比重低、价格高就成为农地征收与城镇建设用地的第二个内在矛盾。
（三）企业存活期短与土地出让使用期长的矛盾
由于工业用地价格低，条件又十分优惠，很多工矿企业在入驻时占用了很多土地。然而，国家工商总局2013年8月公布，在1340多万家注册企业中，企业存活期5年的占56.1%，6～10年的占26%，11～19年的占14.1%，20年以上的占3.7%。［10］存活10年以上的企业全部加在一起也就是17.8%。企业破产倒闭后，对土地的最佳使用方式是重新进入土地市场，形成新的土地要素供给。然而，当前施行的企业用地使用权批租时期往往达到40年，从破产企业的理性决策出发，批租并远未到期的土地会被挪作他用甚至荒置，而不会交还政府。从现实来看，很多企业在经营不善时，甚至选择将占用土地装饰以大量绿化以地生财，造成政府对闲置土地二次开发困难。与此同时，地方政府在又有好的、新的项目引进来时，只能被动地征收新的农村土地。
事实上，在企业存活期短与土地出让使用期长的这对矛盾长期存在期间，很多工业园区都出现了建设初期招商引资短期红火，大量企业迅速入驻投入生产，但两三年后企业陆续停工破产、土地荒置，而地方政府在附近却大量征地的现象。如果进一步讨论的话，在土地价格逐年上涨成为普遍情况时，部分企业家在拿地之初就没有准备认真做好经营，而是设法利用地价优惠来赚钱的情况，这将是对企业家精神的一种诱致性摧毁。
（四）单一的建设用地类别与多元化的配套设施需求之间的矛盾
很多地方为了降低工业园区土地价格，在工业园区中安排整块的工矿仓储用地，而没有放入其他类别的土地，导致建设用地类别不配套的情况在很多工业园区都非常普遍。单一的建设用地类别与多元化的配套设施需求之间的矛盾会导致两大类问题：一是因缺乏产业支撑和相应配套，则会形成空城、睡城和鬼城。只搞产业而缺乏基础设施配套，难以留住人，则形成“鬼城”；而过度进行地产开发，缺乏产业支撑，也将形成“睡城”。媒体频繁报道的内蒙古鄂尔多斯属于前者，而北京远郊区域则属于后者。二是因缺乏必要的服务和生活设施而增加园区企业经营成本，造成员工生活极不方便等问题。例如，当工矿仓储建起来了之后，由于没有配套的生产性和生活性服务设施，企业再重新在园区中配套服务设施进行经营或将部分经营活动安排在城区进行，都非常不经济。产生单一的建设用地类别与多元化的配套设施需求之间的矛盾的主要原因是，很多目前主要观点坚持认为园区土地是工矿仓储用地而不能进行其他活动，这是目前法律规定使然。
事实上，我国正在实施以数字化、智能化为发展主线的中国版工业4.0规划——《中国制造业2015》，说明我们的工业化阶段远未结束。在这个阶段中，如果能处理好工业发展用地及其建设用地类别配套问题，将为制造业2025的实现奠定坚实的基础。反之，若解决不了建设用地的类别配套问题，则不同用途土地之间的相互补充和支撑就无法实现，必将继续成为农地征收与城镇建设用地的内在矛盾。
农地征收与城镇建设用地的上述四组内在矛盾的逻辑关系图如下所示。
图 农地征收与城镇建设用地的内在矛盾逻辑（略）
三、对农地征收、城镇建设用地内在矛盾的建议
（一）以农村集体经营性建设用地入市为突破，切实缩小征地范围
在破解农地征收和城镇建设用地矛盾过程中，应当从制度上考虑如何缩小征地范围，在科学制定规划、严格用途管制的前提下，研究部分建设用地可否不必征收，即仍保留农民集体所有权，但要合法依规地改变用途。目前正在试点的农村集体经营性建设用地入市，实际上就是缩小征地范围改革的一种表现形式。从当前试点情况来看，只要牵住了“用途规划问题”和“收益分配机制”两个“牛鼻子”，集体经营性建设用地入市就能够成为切实缩小征地范围的利器。
从完善用途规划角度上来看，具体建议是：一从顶层设计的优化上，加快完善、修订相关法律，尽快消除法律法规与政策之间的矛盾，及时回应各地改革试点实践中的共性问题。二从中层推动的规划健全上，集体建设用地用途必须符合依法批准的土地利用总体规划和村庄、乡（镇）总体规划。在入市试点过程中，各地土地的数量、结构、空间均已确定的，土地用途规划不轻易调整。在需要对土地用地进行规划决策的，建议将集体辖区内土地划分成若干土地使用类型区，并列出每个类型区内土地用途和利用方式的负面清单，而不规定每块土地的具体用途；负面清单的制定要邀请地方公众的参与。在保持土地用途总体规划的宏观管控功能前提下，提高乡镇级规划的精细性，规划的边界范围要落实到地块。三从强化对农民的引导，完善沟通机制上，畅通农民或集体经济组织表达自身利益诉求的渠道，加大利益主体沟通平台建设力度，引导农民依法维权。
从完善入市交易收益分配体系角度上，要兼顾好各方利益，并着重保障好农民的权益。具体来说，一是政府向交易主体征收土地增值税、集体土地使用税等税目时，不能将作为监管者的政府从收益分配主体中排除，同时也要避免政府以获得某一比例收益的方式直接参与收益分配，比较合理的方式应是以多种方式参与分配。二是作为集体经营性建设用地的所有者，村集体所获收益应包括地租和集体经营性建设用地发展权增值收益。三是农民的收益从农村集体收益中分配，具体由集体组织成员自行决定，可以由农村集体组织负责人牵头制定内部分配方案，形成的方案经集体组织成员或其代表表决通过后方能生效，在全过程中保障好农民政策的知情权、发展的决策权、管理的参与权、利益分配的监督权和公平的诉求权。
（二）鼓励用集体建设用地建设标准厂房，以租赁为主避免土地闲置
对于符合城市规划、土地规划，符合土地用途管制的集体土地中的建设用地，可不通过征购征用方式，不改变土地所有权权属，仅转移其集体土地使用权，并规范其流转的条件、范围、方式，保障其依法合理流转；农民可以出租、入股、合营，从中获取长期稳定的收益。与此同时，可以多渠道盘活存量集体建设用地，特别是积极鼓励和引导农民组建合作社，租赁经营集体建设土地，建造标准厂房并对外出租，年终按股分红。
建议采取的可行方式是：工业园区不再采用40年土地使用权批租的方式招商引资，转而在园区内建设大量标准厂房以及经营性、生活类服务设施，以按年招租的方式吸纳企业入驻；此外，园区配备多层次酒店、大规模食堂以及多样化的体育活动设施，吸引高校实验室、高科技企业落户。企业每年交租，若经营不善或破产，则将标准厂房交还园区进行转租，避免企业破产土地荒废的问题。园区出租收益根据乡镇居民占股比例进行分配，有效地保障居民长期稳定的财产权收益，有效盘活存量集体建设用地，增加土地市场的供给。
（三）对工业园区引入企业化运营管理，实现建设用地的节约集约经营
工业园区的管理体制是决定其运营成效的“命脉”。引入市场化、企业化运营管理模式，实行行政职能和经营职能分离，增强市场主体地位，以企业作为园区运营管理系统主体，可有效配置各种资源，确保资产保值增值，达到经济效益最大化的目的；同时，实现对园区的有效开发、推广及管理和服务，也有利于破解资金少、融资难、招商难等问题，且可避免单纯的行政化管理缺乏灵活性、难以充分调动市场作用等问题，是园区快速、健康、持续发展的现实需要。
建议采用的方式：工业园区成立管理委员会，园区管理委员会在项目审批、规划管理、建筑管理、土地开发、劳动人事等方面实行“一站式”管理：如投资企业需要，经济技术开发建设总公司可为投资项目在项目规划、水电配套、设计、施工等方面实行“一揽子”承包；外商投资服务中心可为外商在代拟项目建议书、可行性研究报告、合同、章程等文件，代办工商、税务、海关、银行等登记手续，代办招工、培训等方面实行“一条龙”服务。管委会在开发、建设、管理工业园区时，要秉承三个重要理念：一是尽量少批租土地，尽可能出租土地，按年收取租金；二是为定向招商引资的企业盖建厂房，尽量避免企业自行建造厂房；三是规划建设工业园区时，尽可能提高容积率，例如通过地下两层、地上五层的方式，实现节约集约土地。事实上，在北京、上海等一线城市，在园区引入企业化运营管理后，入驻企业平均占地将会比之前降低50%甚至更低，而投资强度以及单位土地税收将会比之前提高2倍以上，考虑到一线城市经济社会发展的具体情况，即企业普遍将设计、开发、营销放在园区内，而将产品的生产放在成本较低的其他地区，使得未来园区在企业化运营管理后，将朝着写字楼的方向发展，这也更好地实现了建设用地的节约和集约经营。
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