刘金伟
（国家卫生和计划生育委员会流动人口服务中心，北京 100873）
［摘 要］根据国家户籍制度改革的总体要求，结合各城市户籍改革方案，在收集大量资料和数据的基础上，建立了城市户籍开放度评价指标体系。采用定量方法对全国流动人口比较密集的63个样本城市进行了评估。根据评估结果，总结了被评估城市户籍开放度的总体状况和特点，分析了主要影响因素，提出了有针对性的建议。研究结果可以为我国制定差异化的户籍制度改革方案提供依据。
［关键词］城市；户籍开放度；评估
［中图分类号］C915 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-9314（2016）05-0091-05
［收稿日期］2016-08-17
［作者简介］刘金伟，国家卫生和计划生育委员会流动人口服务中心副研究员，首都社会建设与社会管理协同创新中心副秘书长。
户籍制度改革是新时期破解城乡二元结构、促进流动人口社会融合、实现中国由传统的乡村社会向现代城市社会转型的关键。2014年7月24日国务院下发了《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号），对不同类型城市的落户条件进行了具体规定。城市是户籍制度改革的执行主体，户籍制度改革的难点和重点在于中等规模以上城市。本文选择人口总量和流动人口聚集度较高的63个大中城市作为对象，从夫妻投靠、购房、投资、纳税、就业五个方面对其户籍开放程度进行评估，总结中国城市户籍开放程度的总体状况和特点，分析影响城市户籍开放程度的主要因素，并提出了相应的对策，为未来我国户籍制度改革提供依据。
一、指标体系的构成与评价方法
（一）指标体系的构成
通过查阅2015年不同城市入户标准的政策性文件，本研究从夫妻投靠、购房、投资、纳税和就业五个方面设了5个一级指标，5个一级指标下面根据评估内容设置了10个二级指标，每个二级指标又根据具体的入户标准和条件设置了若干个评估指标。具体指标体系的构成见表1。
（二）资料来源与评价方法
1.资料来源
本研究所需要的资料均来自被评估城市政府相关部门2015年发布的关于本地入户标准和条件的政策性文件。
2.评价方法
（1）分值计算方法。所有评价指标中的“有无……要求”均定义为：“有”=1，“无”=0。比如夫妻投靠条件中有无年龄和结婚年限的要求，如果“有”打分为1，“没有”打分为0；其他指标按照落户的难易程度进行打分，比如纳税金额的要求、购房面积的要求、学历的要求等，按照不同的等级进行打分，要求越高分值越高。
（2）数据标准化方法。采用极值化方法对各指标数值进行无量纲化处理，利用变量取值的最大值和最小值将原始数据转换为界于某一特定范围的数据，从而消除量纲和数量级影响，改变变量在分析中的权重来解决不同度量的问题。对于正向指标，采用公式yij=xij－minxj/maxxj－minxj对数据进行标准化处理；对于逆向指标，采用公式yij=maxxj－xij/maxxj－minxj对数据进行处理。其中maxxj、minxj分别表示第j个指标下样本的最大值和最小值。
（3）指标权重的计算方法。本研究主要采用模糊层次分析法（FAHP）来确定城市户籍开放程度评估指标的权重。
表1 中国城市户籍开放程度评估指标体系（略）
二、城市户籍开放总体状况及其特点
从被评估城市户籍开放程度的得分来看，得分最高的是北京市为0.9268分，是被评估城市中户籍开放度最低的城市，得分最低的是浙江省金华市，得分为0.0244分。所有被评估城市户籍开放度的均值为0.2846，标准差为0.1909。从标准差来看，城市之间户籍开放程度存在很大的差异。总起来看，具有以下几个特点：
（一）“北上广深”一线超大城市和沿海旅游城市开放度最低
见表2，从户籍开放程度的排名来看，户籍开放度最低的10个城市分别是北京市、上海市、三亚市、广州市、深圳市、海口市、天津市、苏州市、青岛市、西安市。“北上广深”作为外来人口聚集地比较高的一线超大城市，面临的人口压力最大，户籍附带的条件最多，特别是北京市的户籍开放度得分达到0.9268，在当前条件下获得北京城镇户口的难度最大。除了“北上广深”，户籍开放度最低的是三亚市和海口市，分别排在最难入户城市的第三名和第六名。这与两个城市特殊的区位有很大关系，据统计最近几年每年到三亚养老的“候鸟”一族有四十多万人，在这类稀缺性的特殊区位城市，由于很多自然条件是其他城市不具备的，户籍制度限制往往比较严格。
表2 被评价城市户籍开放度得分及排名（略）
（二）户籍开放程度呈现明显的东、中、西部差距
见表3，在我国传统的区域划分中，根据得分户籍开放程度最低的是华南地区，该区域城市户籍开放度平均分值为0.4166；其次是华东地区，平均分值为0.3070；开放度最好的是华中地区、西北地区和华北地区。从区域内部的差距来看，根据标准差的大小，区域内部差距最大的是华南地区和华北地区。
见表4，按照地理区位来划分，户籍开放程度最低的是以北京、天津为代表的环渤海地区，户籍开放程度的平均分值为0.3538；其次是以上海、广州和深圳为代表的东南沿海地区，户籍开放程度的平均分值为0.3335；再其次为西南地区，户籍开放程度的平均分值为0.3163。户籍开放程度最高的地区是中部地区、西北地区和东北地区。
表3 户籍开放程度的地区比较（略）
（三）不同类型城市户籍开放度与国家规划基本一致
见表5，按照国家最新城市类型的划分标准，被评估城市中有4个超大城市、6个特大城市、16个I型大城市、23个II型大城市、14个中等城市。从不同类型城市户籍开放程度的得分来看，超大城市的平均分值达到了0.8078；6个特大城市的分值为0.3384；16个I型大城市的平均分值为0.2916；23个II型大城市的分值为0.2314；14个中等城市的平均分值为0.2025。得分情况与国家新型城镇化规划对不同类型城市户籍的控制标准基本一致。从不同类型城市的比较来看，超大城市的户籍门槛比特大城市和大城市高很多，特大城市、大城市与中等城市之间的差距反而不是太大。
表5 不同类型城市户籍开放度比较（略）
见表6，从不同区域相同类型城市户籍开放程度的比较来看，超大城市的户籍开放程度东南沿海地区高于环渤海地区；在特大城市中，东北地区户籍开放程度最高；在I型大城市中，户籍开放度最高的是中部地区和东北地区；II型大城市中开放度最好的是环渤海地区、西北和中部地区；中等城市中除了西南地区以外，其他几个区域开放度都比较高。
表6 不同区域同类型城市户籍开放程度比较（略）
三、原因分析及对策
（一）户籍开放程度与城市经济发展水平密切相关
80年代中期以后，国家逐渐放开了对农村劳动力流动的限制。对沿海开放城市而言最优的选择就是享受农村劳动力转移带来的经济收益，而把投入社会福利、医疗、教育等成本留在户籍地。因此，越是经济发展程度高的地区相比同类型的城市其对户籍的限制也越高。
我们对所有被评估城市户籍开放程度得分与当地人均GDP进行相关分析，两者的相关性非常显著，Pearson 相关性的分值为0.316，也就是说经济发展程度越高的城市，其对户籍的限制也更加严格。见表7，已有的研究也表明，东部经济发达地区的大城市之所以坚持户籍管制，一个重要的原因是户籍管制可以提高中心城市人均收入增长速度，让户籍拥有者成为既得利益者。［1］必须从国家的层面上和法律层面上去推动地方加快推进户籍制度改革。
表7 被评估城市户籍开放程度与经济发展水平相关分析（略）
（二）社会发展差异是阻碍户籍开放的主要原因
1994年我国实行分税制改革以后，地方政府是本地公共事务的主要承担者，也就是说一个地方的教育、医疗、社会保障和社会福利等公共事业主要由地方政府负责。东部沿海地区城市或者大城市，由于其具有高的财税收入，整个社会发展程度也比较高。如果大量放开户籍制度，城市政府担心所在城市对教育、医疗、就业、住房、社会保障等公共支出会大幅度增加，不仅增加了政府的财政负担，而且会降低原有城市居民的福利水平。夏纪军等人研究认为，各地在地方公共品供给上的差异是人口异地迁徙的重要诱因，迁入地通过户籍制度，可使人口流入带来的拥挤性最小化，并扩大自身收益。［2］特别是在外来人口比例比较高的超大城市，由于担心外来人口会侵占自身资源，本地居民与外来人口的冲突经常发生，间接给当地政府放开户籍制度造成很大压力。因此，很多学者认为福利项目越多的地区，户籍制度改革越困难。
见表8，我们以城市人均公共财政支出代表其整体社会福利水平，与户籍开放度得分进行相关分析，结果表明两者之间具有较高的相关关系，Pearson 相关性的值为0.487，说明人均公共财政支出越高的地区其户籍开放度越低。如何破解以户籍为核心的自我利益保护的困局，最彻底的办法是使户籍制度逐渐与各类社会福利制度脱钩，回归户籍制度本身应承担的角色［3］。目前切实可行的办法是大力推进基本公共服务的均等化，从而填平外地人口与本地人口的福利差。国家在一些关系到国计民生的基本社会福利和社会保障上，通过税收提高统筹的层次，降低地方政府的责任和权限。
表8 被评估城市户籍开放程度与人均公共财政支出相关分析（略）
（三）人口净迁入压力越大的城市，越倾向于设置较高的户籍门槛
从统计数据来看，我国人口净流入比较高的城市基本集中在东部沿海地区的珠江三角洲、长江三角洲和环渤海地区的城市带。从总量来看，净流入排在前十位的分别是上海市、北京市、深圳市、东莞市、天津市、广州市、苏州市、佛山市、成都市和武汉市。见表9，考虑到城市规模和人口总量，我们以人口净流入的数量除以本地常住人口数量，得到每个城市人口净流入率，用此指标来反映人口流入给本地带来的压力。排在前十位的分别为东莞市、深圳市、中山市、佛山市、厦门市、上海市、苏州市、北京市、广州市、天津市。排在前十位的城市全部处在上述三大城市圈。
表9 被评估城市外来人口净流入率最高的城市排名（略）
外来人口的大量流入必定会给本地城市资源、环境、生活带来各种压力，城市政府在提供公共服务、维护社会秩序等方面面临的压力也比较大。因此，人口净迁入越大的城市，越倾向于设置较高的入户门槛以防止人口过量的涌入。从实际情况来看，苏州、厦门、青岛等人口压力比较大的城市，其户籍门槛比西部的一些特大城市如重庆、成都、武汉等高得多。见表10，从所有被评估城市户籍开放程度得分与本市人口净流入的关系来看，两者有着非常高的相关关系，Pearson 相关值达到了0.471，也就是说人口净流入占本地常住人口比值越高的城市，其户籍进入的门槛越高。
表10 被评估城市户籍开放程度与人口净流入率相关分析（略）
总之，城市户籍逐渐放开是未来我国城市化战略的大方向，全国各地按照十五届五中全会提出的“提高户籍人口城镇化水平”总体要求，积极推进户籍制度改革，户籍制度的开放性、公平性有了很大提高。但户籍制度改革是一项综合性、复杂性的工作，受多种因素的影响，必须在国家总体规划的框架下，分类别、分阶段逐步推进，特别要做好各项配套改革，使改革不流于形式，造福于全体人民。
［参考文献］
［1］邓可斌，丁菊红.户籍管制、经济增长与地区差距［J］.制度经济学研究，2010（1）：46.
［2］夏纪军.人口流动性、公共收入与支出——户籍制度变迁动因分析［J］.经济研究，2004（10）：56-65.
［3］蔡昉.户籍制度改革与城乡社会福利制度统筹［J］.经济学动态，2010（12）：4-10.
