周 磊
（中国政法大学，北京 100088）
［摘 要］中国共产党领导的革命根据地政权先后建立起工农检察院、参议会监察制和华北人民监察院三种不同类型的监察机关，并在立法层面、组织层面为行政监察工作的开展提供了必要的保障。革命根据地的行政监察制度保证了革命政权的清正廉洁，对革命根据地的巩固和发展以及新民主主义革命最终取得胜利发挥了重要作用。革命根据地行政监察法制的探索与实践表明了中国共产党逐渐走上了独立自主运用马克思主义基本原理同中国革命实际相结合的法制近代化道路，同时也为新中国行政监察法制建设积累了宝贵的经验。
［关键词］行政监察；监察制度；革命根据地法制史
［中图分类号］D929 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-9314（2016）05-0086-05
［收稿日期］2016-08-02
［基金项目］司法部2012年度国家法治与法学理论研究项目重点课题“中国近代行政监察制度研究”（12SFB1001）
［作者简介］周磊（1987-），江苏宿迁人，中国政法大学博士研究生，研究方向为中国法制史。
新民主主义革命时期的行政监察制度，是中国共产党领导人民在革命根据地创建的专门行使行政监察职权，依法对行政机关及其公务人员进行监督检查的制度，是中国共产党为创建新型国家和新型法制所进行的制度尝试和安排。［1］因此，认真研究和总结革命根据地时期行政监察法制建设，对于创建有中国特色的社会主义行政监察法制具有重要的理论和实践意义。
一、工农检察院——行政监察制度的初创
1931年11月中华苏维埃共和国临时中央政府在江西瑞金成立，由于历史的、现实的因素，苏区各地不同程度地存在浪费、贪污、腐败、官僚主义等现象。为了加强政权廉政建设，临时中央政府借鉴苏联监察制度，在根据地建立起一套从中央至地方以工农检察机关为载体的行政监察制度。
中华苏维埃共和国在省、县、区、市、乡各级苏维埃之下设工农检察机关，工农检察机关的任务是：监督苏维埃国家机关及公务人员正确地执行苏维埃的政策，检举国家机关及公务人员贪污、浪费行为。工农检察机关的工作机构主要包括控告局、工农通讯员、突击队、群众法庭、专门检察委员会等。在很短的时间内，中华苏维埃共和国建立了较为健全的行政监察机关，各工作机构之间各司其职而又密切协作，在根据地构建了一张严密的监察之网，消除苏维埃机关内的贪污、浪费、腐化、怠工等不良风气。
中华苏维埃共和国十分注重行政监察立法，形成了包括政权组织法、单行条例、单行组织章程及决议、命令、训令在内的行政监察法律体系。政权组织法主要包括《苏维埃地方政府的暂行组织条例》（1931年）、《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法（草案）》（1933年），其中关于工农检察机关的规定呈现出从简单到健全的过程。《工农检察部的组织条例》（1932年）是工农检察机关开展工作的主要依据，《条例》对工农检察机关的组织系统、任务、工作方式、工作人员等内容进行了详细的规定。单行组织章程主要包括《突击队的组织和工作》（1932年）、《工农检察部控告局的组织纲要》（1932年），相关决议、命令、训令主要内容是中央工农检察委员会对地方工农检察机关开展具体工作的指示。上述一系列法律文件将工农检察机关的工作纳入法制轨道，保证工农检察机关的工作有法可依。
中华苏维埃共和国工农检察机关在清除苏维埃政府中的官僚主义、贪污腐败现象上发挥了重要作用。工农检察机关在开展具体工作中注重惩教结合的工作原则，惩治贪污不是目的，重要的是通过查办典型案件，对全体工作人员起到警示作用。在短短的时间内，各级工农检察机关查处了中央互济总会财务部部长谢开松贪污案、叶坪村苏维埃政府主席谢步升贪污腐化案、雩都县苏维埃政府领导和工作人员挪用公款经商案等一批大案、要案。
总之，工农民主政权的行政监察制度对于推动土地革命和红军武装斗争的发展，以及革命根据地的巩固都发挥了重要作用，使红色政权“发展到以军事、政治工作为中心，政权建设和经济建设全面发展的时期”。［2］但由于处在残酷的战争环境之中，根据地创建时间较短，行政监察工作也存在一定的不足之处，比如对工农检察机关的职能定位不清，“到会的人须准备检察各种战争动员工作（如扩大红军、发展地方武装，交纳各种税收及公债之类），及检察执行土地法、劳动法、经济政策、婚姻条例、优待红军条例、城乡选举、春耕运动等工作的报告。”［3］繁多工作任务使工农检察机关的力量被分散，致使工农检察机关在检举工作中出现“惩办主义”的官僚办法。上述问题给中央苏区的行政监察工作带来了一定的损失，也表明，苏维埃政权对于移植苏联而来的新型的行政监察制度还处于不断的探索和摸索中。
二、议会监察制——断裂式的变迁
1935年至1937年，随着国内革命形势的发展，苏维埃工农民主政权逐渐完成了向抗日民主政权的全面转型。毛泽东在《论反对日本帝国主义的策略》报告中，精辟地阐述了中华苏维埃共和国转换为陕甘宁边区政府体制的原因，政权性质的变化也引起了监察制度的深刻变化，表现为陕甘宁边区政府议会监察制替代了中华苏维埃共和国时期的工农检察制度。
抗日民主政权既是抗日的政权也是民主的政权。1937年11月陕甘宁特区政府开展民主选举运动宣传时就提到“要发动四万万五千万的民众积极的参加抗战，参加政府工作。”［4］既然是人民的政府就必须是廉洁的政府，因此，抗日民主政权高度重视政权的廉政建设，1939年公布的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》明确提出要发扬艰苦作风，厉行廉洁政府，肃清贪污腐化。《陕甘宁边区施政纲领》提出要“严惩公务人员之贪污行为，禁止任何公务人员假公济私之行为，共产党员有犯法者从重治罪。”［5］政务人员要“为民表率，知法守法，不滥用职权，不假公济私，不要私情，不贪污，不受贿，不赌博，不腐化，不堕落。” ［6］
为了建设廉洁的抗日政权，边区政府特别重视监察制度建设，但是陕甘宁边区在整个抗日战争时期并未设立专门监督形式之一的行政监察监督，行政监察职能由参议会代为行使，即由权力机关对政府施行监督。《陕甘宁边区政府组织条例》（1939年）规定，陕甘宁边区政府受陕甘宁边区参议会的监督。陕甘宁边区共设立边区、县及乡市三级参议会，边区、县、乡市参议会有权监察及弹劾政府机关的公务人员。这样，在陕甘宁边区“议会监督政府，政府牵制议会”，形成“形式近似于议会民主制”。［7］
参议会监察职权主要通过审议边区政府的工作报告，批准关于财政、民政、粮食、建设、教育及地方军事等各项计划，督促及检查边区政府执行参议会决议的执行等方式实现。［8］如1939年1月边区政府就成立两年来根据地建设工作向边区参议会做报告，边区参议会提出要加强边区各级参议会的工作，使其能经常反映民众意见，密切注视政府工作，对政府工作尽到监督指导的作用。
通过考察参议会监察权的实现方式，不难发现，参议会对边区政府的监察是宏观层面的监察。虽然参议会有权监察政府及司法机关工作人员的贪污渎职行为，在实际运行中鲜有涉及。在边区参议会闭会期间，其日常工作由边区参议会常驻委员负责，但常驻委员只享有宏观层面监督同级政府对参议会决议案执行的权力，并不享有从个体层面监督政府及司法机关工作人员贪污渎职的权力，至少在《陕甘宁边区各级参议会组织条例》（1941年）上没有明确的规定。谢觉哉就指出“常驻委员会有关于行政或司法的意见，只可以建议权，不能径直执行，对于行政机关的监督只能依照条例去监督，不可事事去干涉”。［9］实际上，边区乡市参议会采用立法行政合一制，在边区参议会闭会期间，边区政府也采用立法行政合一制，“在边区参议会闭幕期间，边区政府为边区最高权力机关，对边区参议会负责，领导、指挥全边区政务”。［10］这种体制设计（至少在边区参议会闭会期间）造成了参议会监察的阙如，为了保证边区政府的高效廉洁，参议会监察的缺失有赖于其他类型如党内监察、边区政府内部的监督、群众监督等机制来弥补。
为了加强对行政机关的监督，抗日民主政权引进了国民政府创设的行政督察专员区公署制。专员公署是边区政府的代表机关，依据边区政府的命令与指示，领导督察所辖各县（市）政务及边区政府驻在分区的附属机关。为了加强边区政府对县政府的领导和监督，提高行政效率，边区政府将边区所属的县（市）划为五个行政区，设行政督察专员公署，为边区代表机关。据《修正陕甘宁边区行政督察专员公署组织条例》（1943年）规定，专员公署对边区政府负责，“统一领导督察该分区所辖各县之一切行政事宜，监督所属各县财政经费之收支情形等”。边区政府的派出机构行政督察专员公署也享有对所辖地方的行政进行督察的权力。其监察职权是，“监督和指导驻在该行政分区的边府各种附属机关，对此种附属机关之命令或处分，如认为违法或适当时，专署得纠正或撤销之。但须随时呈报边区政府。监督所属各县财政经费之收支情形。布置检查各项工作并要亲自定期巡视各县”。［11］代行监察职能的机关和其他监察方式的多举并用，保证了边区政府的廉洁奉公，使中国共产党领导的抗日民主政权赢得了人民的拥护。
为使参议会及其他监察机关行使监察权有法可依，边区政府制定了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》（1939年）、《陕甘宁边区政府组织条例》（1939年）、《陕甘宁边区各级参议会组织条例》（1941年）、《修正陕甘宁边区行政督察专员公署组织条例》（1943年）、《陕甘宁边区政纪总则草案》（1943年）、《陕甘宁边区政务人员公约》（1943年）、《陕甘宁边区惩治贪污条例（草案）》（1939年）、《陕甘宁边区各级政府干部奖惩暂行条例草案》（1943年）等一系列规范边区政府和政务人员行为的法律文件。上述法律文件的实施使建立在民主制度基础上的监察制度的运行有了法律的保障，“纠正了各种无组织无纪律的行为，在实践中产生了巨大影响，并为行政法规留下一份珍贵遗产。”［12］
综上所论，陕甘宁边区的监察制度走上了与工农民主政权时期完全不同的道路，这种断裂式变迁是中国共产党对苏维埃制度的认识与反思以及对中国革命制度模式认识与选择走向深化的产物。“过去十年土地革命时期的许多政策，现在不应再简单地引用，”［13］在20世纪30年代的苏区盛行着把马克思主义教条化，把共产国际决议和苏联经验神圣化的倾向。1935年12月瓦窑堡会议，成为中国共产党放弃苏维埃制度，开始探求适应形势发展新制度的起点。［14］在这一时期，中国共产党还借鉴了南京国民政府的某些制度，边区参议会制度就是参照国民党地方参议会的某些形式建立起来的，但是在性质上与南京国民政府有本质不同。上述史实也表明，中国共产党领导的抗日民主政权逐渐走上自主探索的法制近代化的道路，即结合根据地实际情况的同时，对于移植苏联的制度敢于扬弃，同时又借鉴南京国民政府的相关行政管理制度。
三、华北人民监察院——社会主义行政监察制度的雏形
解放区人民民主政权的行政监察工作，以华北人民政府的成立为标志，大体可分两个阶段：华北人民政府成立以前，各地区的行政监察工作与抗日战争时期的行政监察工作基本上相同，即由参议会代行行政监察职能；华北人民政府成立以后，成立了华北人民监察院，开展由行政监察机关主持的专职监察工作。［15］陕甘宁边区政府、中原人民临时政府、苏皖边区政府等也都先后成立了行政监察机构。
1948年8月，华北人民政府设立人民监察院作为政府的行政监察机关，以院长及华北人民政府委员会任命的人民监察委员5～9人组成人民监察委员会。其主要任务是检查、检举并拟议处分各级行政人员、司法人员、公营企业人员的违法失职、贪污浪费、违反政策、侵犯群众利益等行为；接受人民及公务人员对各级行政人员、司法人员及公营企业人员的控诉和检举，以及其他有关整肃政风事项。［16］具体而言，华北人民监察院的职权主要是：行使检查检举权，人民监察委员会不仅可以检查各级行政机关、司法机关和公营企业的工作情况，而且可以检举上述机关工作人员的违法失职等行为；行使行政诉讼的受理权，即接受人民对有关机关和人员的控诉和揭发；行使一定的行政处分权；行使调查权。［17］
在华北人民监察院存续的一年多时间里，人民监察机关查处多起案件，如对冀南行署副主任高元贵违抗命令，裕民面粉公司案克扣舞弊以及石景山失火案件等违法事件，有效遏制了国家公务人员的违法渎职、脱离群众的官僚主义作风。华北人民监察院的工作也有新的发展。人民监察院机关可派出工作组到各地进行巡视，对违法失职人员进行监督检査，并对违纪者提出处理意见，“这种巡视组的形式是华北人民政府根据新形势发展的需要在行政监察方面创建的一种新的举措”。［18］监察院为联系工农，推动广大群众监督与检查自己的政权，设立通讯检查员，负责对行政、司法、企业、财经各部门之各级公务人员违法失职、贪污浪费、违反政策、侵害群众利益的监督。但是，由于华北人民监察院是在特定的条件下建立的，仅存在一年多时期，因此它在某些方面还不够完善。比如机构设置方面，地区、市、县的政府内没有设置监察机构，华北人民监察院既要承担华北人民政府所属机关的监察，同时又要监察华北人民政府所辖的行署、省、市等政府机关，致使力量分散，使监察工作难以全面展开。［19］
总之，华北人民政府是中国共产党为准备建立新中国而进行的一次政权建设的成功实践，是由革命根据地政权向新中国政权的过渡形式。在这种背景下诞生的人民监察院，与以往的工农检察机关和议会监察制的性质都不同，华北人民监察院具备了社会主义监察法制的性质，是一种新型的人民监察制度。
四、新民主主义革命时期行政监察法制的基本经验
在整个革命根据地时期，中国共产党在领导中国人民进行艰苦卓绝的斗争同时，十分注重政权的廉政建设。在苏维埃政权建立之初，移植苏联的行政监察制度，设立工农检察机关以履行行政监察职责；由于革命形势的发展以及对苏维埃制度的反思，中国共产党结合根据地实际情况，将工农民主政权专制为抗日民主政权，建立参议会监察制；随着中国革命走向最终胜利，中国共产党恢复了在抗日战争时期被废止的专司监察职能的行政监察机关，建立华北人民监察院，奠定了社会主义行政监察法制的基本雏形。从工农检察机关到参议会监察制到人民监察机关的转变历程，展现了中国共产党独立自主运用马克思主义基本原理同中国革命实际相结合的法制近代化探索道路。
回顾整个革命根据地时期二十余年的行政监察法制建设，我们至少可以得出以下经验：
（一）行政监察工作紧密围绕党的中心任务开展
在苏维埃革命战争与民族革命战争年代，组织与领导革命战争，发展和扩大红军，是苏维埃政府的中心任务，《中国工农红军优待条例》执行的好坏直接会影响到该中心任务的完成与否。中央工农检察人民委员部第一号训令——《关于检查优待红军条例问题》（1932年）就把检查红军优待条例和办法作为工农检察部经常主要工作之一。抗日战争时期，监察机关始终围绕为了抗日战争和抗日民主政权的建设开展工作；至1948年，党的工作重心已由革命战争转移至国家政治、经济、外交建设方面，行政监察工作的重心也发生了转移，诚如谢觉哉所说“监察工作对象，应着重在经济建设，尤其是公营企业与公有财产”。［20］行政监察工作紧密围绕党的中心任务开展是监察工作始终坚持的原则。
（二）国家监察机关与党内监察机关相结合的监察体制
新中国成立后，由于多种因素的存在给政纪、党纪的监督机构带来协作、合署及合并的先天条件。［21］1993年中央按照“一套机构，两块牌子，两项职能”的框架建制即党的纪委和政府监察机构合署办公，实际上是革命根据地国家监察机关与党内监察机关相结合的监察体制的继承和发展。《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法（草案）》（1933年）确认国家监察机关与党内监察机关联合办公的原则。党、政监察机关合作办公的确立主要是受到苏联影响及当时客观环境的需要。党内监察机关和工农检察机关在一个机关内办公，有助于党内的优秀干部帮助工农检察机关的工作。这种体制的优势在于既能保留行政监察体制，又有利于发挥党政监督的整体合力。
（三）充分发挥人民群众的主体作用
工农检察机关在工作中十分重视密切联系群众，是党的群众路线的重要体现。工农检察机关下属的控告局日常工作的开展，就离不开群众的检举和揭发。如轻骑队是团领导下的青年群众组织，由青年自愿加入；又如工农通讯员的设立，是各机关、群体、村庄推选出来的优秀分子作为义务监察人员。该制度在以后的华北人民监察院的监察工作中得到了延续，乃至新中国成立后，人民监察机关依旧保留人民监察通讯员的设置。密切联系群众，从群众中来到群众中去是工农检察机关的重要工作原则，只有充分发挥人民群众的主体作用，反腐倡廉才能获得不竭的力量源泉。［22］
当然，新民主主义革命时期的行政监察制度毕竟属于一种新型的制度，民主革命政权又一直处于战争环境中，难免存在其时代的局限性。一是，苏维埃政权的工农监察制度是对苏联监察制度的简单移植，并未结合根据地的实际情况，对行政监察机关的职责定位不清，再加之“左”倾错误在革命苏区的盛行，行政监察工作很难开展；二是，抗日民主政权的议会监察制度在实际运行中出现监察缺位，需要其他监察方式予以弥补；三是，解放战争时期，各根据地行政监察建制不统一，比如在机构设置方面，地区、市、县的政府内没有设置监察机构。
尽管革命根据地的监察制度存在着某些缺陷，但它毕竟是共产党领导下的新型监察制度。革命根据地行政监察制度的建立及其工作的开展，防止了官僚主义、腐败贪污现象的滋生和蔓延，保证了革命政权的清正廉洁，对革命根据地的巩固和发展以及新民主主义革命最终取得胜利起到了十分重要的作用。同时，也为新中国行政监察法制建设积累了宝贵经验。
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