程多威，王灿发
（1.中国科学院科技战略咨询研究院，北京 100190；2.中国政法大学，北京 100088）
［摘 要］环境民事公益诉讼具有理论基础二元性和法律目的一元性。当前的生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的法律目的一致但理论基础有别，是一种特殊的民事诉讼制度类型。就生态环境损害赔偿制度的完善路径而言，强化环境公益司法保护的制度整合是核心趋向，把握政府在生态环境损害赔偿诉讼中的多元角色则是关键抓手。
［关键词］生态环境损害赔偿；环境民事公益诉讼；体系定位；完善路径
［中图分类号］D922 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-9314（2016）05-0081-05
［收稿日期］2016-08-03
［基金项目］2014年度国家社会科学基金重大项目“全面推进生态文明司法保障机制研究”（14ZDA073）
［作者简介］程多威，中国科学院科技战略咨询研究院博士后；王灿发，中国政法大学教授，博士生导师。
作为生态文明体制改革六大配套方案之一的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（下文简称为《方案》）于2015年年底出台，生态环境损害赔偿制度的雏形得以建立。2015年12月，由中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》中进一步明确了“健全生态环境保护责任追究制度和生态环境损害赔偿制度”。可见，该项制度作为坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的重要抓手，与十八届四中全会提出的全面推进依法治国总目标高度契合。由于《方案》出台后具体实践尚未系统展开，针对生态环境损害赔偿制度体系定位和完善路径的专门探讨尚十分匮乏。本文认为，对于该问题的回答直接决定着该项制度的发展方向，最终影响到国家治理现代化的广度和深度，因而具有深入分析的现实意义。
一、前提性问题：环境民事公益诉讼的法理阐释
环境民事公益诉讼无疑是当下的社会热点问题，在理论界和实务界均引发了持续且广泛的探讨。本文在此仅就理论基础（来源）和法律目的（归宿）两个具体问题加以阐释，以期为后文探讨创设必要前提。
（一）环境民事公益诉讼理论基础的二元性
对于环境民事公益诉讼的理论基础在学术界尚未形成定论，主要表现为环境法学界与民事诉讼法学界的分歧，而造成分歧的关键原因在于两大阵营的分析视角存在差别。前者主要从实体法的视角出发，以“环境权说”为典型观点；后者主要从程序法的视角出发，以“法定诉讼担当说”为代表观点。［1］两种分析视角恰恰揭示了环境民事公益诉讼理论基础的两个侧面，即实体请求权的理论基础和诉讼实施权的理论基础。这种理论分立可以概括为环境公益“归属主体”和“代表主体”二重身份的疏离，［2］应分别探讨。
本文认为，一方面，就诉讼实施权的理论基础而言，法定诉讼担当具有相当的解释力，因为根据《民事诉讼法》第55条的意义脉络，“法律规定的机关和有关组织”并不属于传统侵权民事法律关系中的被侵害主体。作为第三方主体，“机关”和“组织”（环境公益代表主体）基于环境公益的外部性等原因借助立法特别规定被授予诉讼实施权，因而可以就污染环境和破坏生态行为提起公益之诉，这是法定诉讼担当基本逻辑的鲜明体现；另一方面，《环境保护法》第58条确立了环境民事公益诉讼实体法上的规范来源，实属重大进步，但对于明晰实体请求权的理论基础仍无实质助益。事实上，“环境权说”作为一个庞大的理论阵营，至今仍未形成一以贯之的论证思路，但是将“公民享有良好环境的权利”作为环境权的基本内涵已争议不大。进一步分析环境权的性质：首先，环境公益的特性决定了环境权难以被整体塑造为一种严格意义上独立的民事权利，从而成为公民个人（环境公益归属主体）维护环境公益的请求权基础；其次，环境权虽然已被诸多国家写入宪法，但毕竟未被我国宪法规范所明示，其作为一项宪法权利的本土化理论证成尚待时日；再次，从全球范围来看，许多国际性、区域性法律文本已将环境权确认为一项基本人权。［3］“机关”和“组织”因捍卫环境人权的需要而被赋予环境公益诉权。可见在当下，将实体请求权的理论基础归于人权意义的环境权不失为一种可行选择。
（二）环境民事公益诉讼法律目的的一元性
“目的是全部法律的创造者。”［4］作为实在法上的制度，环境民事公益诉讼这一制度设计的法律目的非常明确，即保护涉及环境的社会公共利益（简称环境公益）。具体而言，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下文简称《解释》）第1条在《民事诉讼法》第55条、《环境保护法》第58条的基础上拓展了环境公益司法保护的深度和广度。从诉讼针对的原因行为看，包括污染环境行为和破坏生态行为；从诉讼救济的损害状态看，包括环境公益的实际损害（恢复性和补偿性保护）和环境公益损害的重大风险（预防性保护）。可见，该条规定实际上明确了四种侵害环境公益的典型行为类型。就其区别而言，有学者敏锐地指出，环境污染呈现出“污染物—环境—‘人’”的路径，关涉已知技术产生的未知风险，生态破坏则呈现出“生态破坏行为—环境—生态……‘人类’”的路径，主要关涉违背已知生态规律产生的可预测风险。［5］诚哉斯言。
在此分类基础上，需要回答遭受实际损害或有损害重大风险的“环境公益”与被污染的“环境”或被破坏的“生态”之间的关系为何。本文认为，这里的“环境公益”主要指向生态系统的服务功能，环境公益损害表现为生态系统及其环境（生物）要素的不利变化。当然，这里并未刻意强调环境、生态（系统），以及自然资源之间的概念区分，而是重在三者之间彼此关联、互相融合态势的表达。具体而言，环境公益可以是被污染的“环境”或被破坏的“生态”（比如工厂排污直接导致河流被污染）的服务功能，也可以是与之在事实上发生关联的其他“环境”或“生态”（比如开矿导致周边地下水位下降）的服务功能。这是因为，环境公益可以大体理解为生态系统服务功能之于不特定多数人相关需求的满足状态。环境公益是一种整体利益、共同利益，其整体性源自生态系统服务功能的整体性，共同性源自不特定多数人需求的共同性。从内容上看，经济性利益需求主要指向环境容量使用利益、自然资源开发利益等，表征一种消耗和利用环境的趋势；非经济性利益需求则涵盖健康利益、安全利益、人格尊严利益、舒适性利益、审美利益、文化教育利益等诸方面，表征一种保全或改善环境的趋向，二者之间在整体上维持动态平衡。需要认识到，这种动态平衡不是“平面”的，而是“立体”的。比如对非经济性利益而言，环境公益既需要满足基本的健康利益，又需要为更高的审美利益提供可能。可见，环境公益具有内在张力，是对人选择自由的肯认。当然，前述的四种典型行为会干扰这种平衡状态，减损生态系统服务功能之于两类需求各自与共同的满足程度，从而阻却环境公益的实现。
二、生态环境损害赔偿制度的体系定位
从《方案》的有关表述不难推断，在现有的诉讼制度体系下，生态环境损害赔偿诉讼在性质上属于环境民事诉讼的范畴，这一点应无疑义。因而需要研究的核心问题在于，该项诉讼制度究竟属于环境民事公益诉讼还是环境侵权诉讼，抑或是一种特殊的环境民事诉讼类型。
（一）生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼理论基础有别
生态环境损害赔偿诉讼的理论基础是什么？环保部有关负责人的解读事实上提供了探究这一问题的线索。［6］具体而言，《宪法》第9条是宪法上自然资源国家所有权的规范来源，《物权法》第46-49条是民法上自然资源国家所有权的规范来源。鉴于两类国家所有权的性质差异等基础性问题在学界尚未形成通说，此处将生态环境损害赔偿诉讼实体请求权的理论基础概括地归为自然资源国家所有权是较为稳妥的处理。应予强调，两项制度在该侧面的差别只是说明两类诉讼提起主体的正当性根据有别，而理论基础本身并不构成根本冲突。当然，即便是民法上的自然资源国家所有权亦与纯粹的私人所有权在利益指向、一般形式特征等方面差异显著，［7］因而该制度不应被认为与环境侵权诉讼（这里主要指财产侵权）共用实体请求权的理论基础。
值得关注的是，虽然我国现行法对侵害自然资源国家所有权的行为主要是运用以刑事责任为主的公法手段，［8］但与生态环境损害赔偿诉讼遵循相同法理的民事诉讼制度仍不乏先例。最具代表性的是《海洋环境保护法》第90条第2款的规定，可以称之为海洋生态环境损害赔偿诉讼。应予肯定的是，《方案》明确规定海洋生态环境损害赔偿的相关问题适用《海洋环境保护法》等法律，这实际上将两项制度置于相同体系位阶，同时划清了二者的边界，减少了适用上的冲突，有利于制度功能的最大化发挥。
至于诉讼实施权的理论基础，立足《物权法》第45条关于国务院代表国家行使法定自然资源所有权的规定，针对《方案》中提及的“现有制度中缺乏具体索赔主体的规定”这一现实问题，经国务院授权后由试点地方省级政府作为生态环境损害赔偿权利人的处理在性质上是实体请求权（自然资源国家所有权）的当然延伸。因此，该理论基础应归为权利主体的管理权或处分权。［9］
（二）生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼法律目的一致
《方案》对“生态环境损害”这一核心术语进行了明确界定。可以发现，定义中指出的生态系统功能的退化，包括环境要素和生物要素的不利改变，正是前述环境公益损害的核心内涵。《方案》对于“赔偿范围”的初步划定也恰恰体现了环境公益的恢复性和补偿性保护理念。也就是说，生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼具有目的一致性，皆在于保护环境公益。当然，目前的生态环境损害赔偿主要针对导致环境公益实际损害的污染环境行为和破坏生态行为这两种典型类型。这兴许是考虑到由省级政府发起的诉讼确实成本较高，环境公益的损害风险尚“不足为惧”。诚然，此处的行为类型仍可通过正式立法进一步修正和完善。
而从反面看来，生态环境损害赔偿诉讼与环境侵权诉讼救济环境私益（涉及环境的人身权益和财产权益）的目的并不相一致，《方案》明确规定人身损害、个人与集体财产损害的赔偿事宜适用《侵权责任法》等法律很好地说明了这一点。
综上，生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的法律目的一致但理论基础不同。该制度与环境侵权诉讼在理论基础和法律目的上均差异明显，是两种并行不悖、泾渭分明的制度。据此可以做出判断：当前的生态环境损害赔偿制度是一种特殊的民事诉讼制度类型。
三、生态环境损害赔偿制度的完善路径
以明晰体系定位为基础，生态环境损害赔偿制度的完善路径可以在两个基本面向上展开：从宏观共性上看，强化环境公益司法保护的制度整合；从微观个性上看，把握政府在生态环境损害赔偿诉讼中的多元角色。
（一）环境公益司法保护的制度整合是核心趋向
事实上，理论基础的些微差别（绝不是本质冲突）并不意味两项制度的必然分立。这是因为，无论是由省级政府还是环保组织提起诉讼，均意在救济环境公益。也就是说，在相同法律目的统合下完全可以同时采用由不同法学原理支撑的法律手段并彼此协作配合。因而，影响两项制度环境公益司法保护目的实现及其程度的关键应当是如何最大限度地发挥制度合力，这就当然牵涉到二者间关系的处理问题。
本文认为，相较于加强具象的制度衔接，从更长远的意义来看，促进两项制度之间的结构整合也许更具针对性和现实价值，应成为生态环境损害赔偿制度完善的核心趋向。究其原因，从必要性上看，一方面，两项制度在适用范围上高度重合。《环境保护法》第2条对“环境”的立法定义完全可以涵摄《方案》中着重列举的大气、地表水、动物以及环保部负责人解读中明确提到的矿藏、水流、城市土地等环境（自然资源）要素。因而，生态环境损害赔偿制度重点保护的国家所有自然资源依据体系解释能够成为环境民事公益诉讼的保护对象；另一方面，行政机关和社会组织的起诉顺位应谨慎设置。省级政府作为起诉主体的权威性和威慑力、环保组织作为起诉主体的中立性和公信力都是应予充分考量的因素。立足法律实践，当下一种可行的做法是暂不予设置起诉顺位，具备法定资格的主体均可起诉而不受限制，谁的起诉率先立案就适用谁所属的诉讼制度。至于其他适格主体则可以在法院正式受理后于一定期限内提起申请，并待审核通过后以共同原告身份参加诉讼。《解释》第10条第2款实际上就采用了这一思路。
从可能性上看，生态环境损害赔偿诉讼完全可以较少障碍地整合到环境民事公益诉讼的制度轨道上去。一方面，《民事诉讼法》第55条“法律规定的机关”、《解释》第10条“有权提起诉讼的其他机关”的表述具有内涵的不确定性和指引性，完全可以通过其他规范的补充解释涵盖省级政府等行政主体，以此获得实在法上的正当性；另一方面，《方案》中提到生态环境损害赔偿诉讼在司法中应当着重完善的诉前证据保全、先予执行、执行监督等制度正是环境民事公益诉讼司法规则进一步深化的重要突破口，二者在这些方面具有共通的改良诉求。比如两项制度都需要引入裁判执行的第三方监督机制。可见，构建生态环境损害赔偿诉讼不失为发展环境民事公益诉讼的关键契机。未来的环境公益诉讼（包括环境行政公益诉讼在内）应当通过完善相应的实体性配置和程序性设计，充分关照当下生态环境损害赔偿诉讼的制度诉求，致力于搭建起内部协调统一的更广泛意义上的环境公益司法保护机制。当然这还要经历很长的过程。
（二）政府在生态环境损害赔偿诉讼中的多元角色是关键抓手
削弱甚至消弭生态环境损害赔偿诉讼的制度特性绝非环境公益司法保护制度整合的题中之义。恰恰相反，牢牢把握政府因其民事主体和行政主体双重身份而衍生出的多元角色，正是完善生态环境损害赔偿诉讼的关键抓手。这也正是环境法兼具公法和私法特质，属于社会法范畴的鲜明体现。［10］具体而言，政府的多元角色主要体现在以下三个方面：
其一，政府既是赔偿权利人又是监管义务人。虽然在生态环境损害赔偿诉讼中政府是以民事赔偿权利人的面貌出现，但不可否认其行政监管义务人的角色。因为依照《环境保护法》第6条第2款，省级政府应当对其行政区域内的环境质量负责。与此同时，作为省级政府组成部门的环境保护、国土资源、农业、林业等部门也依法被赋予相应的环境行政监管义务。这就要求一方面，有效平衡诉讼中双方当事人地位，积极矫正原告方的过度强势，充分保障被告方（通常为污染企业）的诉讼权利，避免诉讼过程中“一边倒”的情况；另一方面，进一步健全针对省级政府、被指定部门机构及其负责人的环境监管履职监督与考核评价制度，明确在环保领域行政执法的优先性与损害求偿的补充性，并构建二者的衔接机制，在法律原则和规则框架内用好这两把利器。
其二，政府既是原告又是潜在的被告。现实中可能存在这样一种情况，省级政府、被指定部门机构及其负责人因违法或不当行使行政职权而给环境公益造成损害，比如非法批准建设垃圾填埋场造成当地土壤环境损害。此时，政府可能因其行政侵权行为而成为诉讼中的被告一方。也就是说，政府既是诉讼中的原告，又是潜在的被告。这就要求一方面，尝试厘清生态环境损害赔偿诉讼与行政赔偿诉讼的制度边界，最大限度地释放制度功效；另一方面，考虑在原被告双方均为行政主体这一崭新的诉讼模式下，如何搭建相应的制度框架，以此为环境行政公益诉讼的构建进行理论和实践上的积累。
其三，政府既是“运动员”又是“裁判员”。生态环境损害赔偿诉讼中政府可能以原告或被告的身份出现，充当“运动员”的角色。但在一些诉讼环节中，政府却又可能会担任“裁判员”的角色。一个鲜明的例子是，在公布的环境损害鉴定评估推荐机构名录中，相当一部分机构与当地政府有着千丝万缕的联系，人财物事项往往受到控制和限制，其鉴定过程和结果的公正性不无质疑。另一个例子是，在一些诉讼裁判的执行过程中，特别是被判决修复生态环境的情形，因执行监督的长期性和艰巨性，政府可能被法院委托作为监督者。政府监督政府，其有效性受到拷问。这就要求一方面，加快环境损害鉴定评估机构的独立性和中立性建设，统一鉴定评估的管理制度、工作程序和技术标准体系；另一方面，完善生态环境损害赔偿诉讼的执行制度，加大对生态环境替代修复、异地修复方案的考量，注重发挥社会组织在执行监督中的积极作用。
四、结 语
我国正处在经济体制转型升级的重要战略期，环境问题不容乐观。在国家治理现代化的伟大历史进程中，生态文明建设领域的良法善治将是必由之路。为此，我们真诚期盼生态环境损害赔偿制度可以在社会实践中不断总结经验，尽快健全完善起来，为“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”做出应有的贡献。
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