杨 丹，宋英华
（武汉理工大学，湖北 武汉 430070）
［摘 要］社会稳定风险评估是我国政府加强和创新社会治理的重要创举，对于预防和减少社会风险具有重要作用。当前，社会转型期的社会稳定风险问题加剧，阻碍社会转型升级。“稳评”的良序发展必须走法治化道路，这也是“全面依法治国”的内在要求。推进“稳评”法治化，要从法制建设、信息公开与监测、主体协同合作与复合规制责任等多方面着力。
［关键词］社会转型；重大事项；社会稳定风险评估；刚性约束
［中图分类号］D922.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-9314（2016）05-0076-05
［收稿日期］2016-08-01
［基金项目］国家社科基金重大项目（15ZDB168）；国家社科基金青年项目（15CKS038）；安全预警与应急联动技术湖北省协同创新中心开放项目（JD20150216）
［作者简介］杨丹，武汉理工大学中国应急管理研究中心讲师，博士后；宋英华，武汉理工大学管理学院副院长，教授，博士生导师，武汉理工大学中国应急管理研究中心主任。
中国特色社会主义事业取得的巨大成就是通过社会结构转型和经济体制转轨的方式所实现。“社会快速转型期的一个鲜明特点，是社会进步与社会代价共存、社会优化与社会弊病并生、社会协调与社会失衡同在、充满希望与饱含痛苦相伴。”［1］对于中国当前面临的社会稳定风险形势而言，“全面依法治国”的战略举措是基础点和关键环节。“因此，当前很有必要从国家治理的战略高度去理性审视各级政府应对危机与治理风险的机制和实践，在此基础上才能提出更科学有效的风险治理策略和路径。”［2］
一、中国的社会转型及其社会稳定风险
改革开放以来，中国的社会转型是向“法治国家、市场经济与公民社会”三元并存与互补的现代国家治理模式演进。［3］在这一社会历史变迁过程中，发展是主线，成绩是主流，但长期以来片面追求GDP增长的价值观念、政策导向和实践方案仍未有效扭转，是一种初级发展与旧式现代向科学发展与新型现代性艰难转变的社会发展过程，“旧式现代性已经进入明显的危机时期”。［4］
（一）中国的社会转型
在中国渐进性社会转型中，全体社会成员在社会财富显著增长中不均衡发展。社会分配在区域、城乡、群体、行业间分化严重，社会转型在社会总体稳定但局部社会稳定风险加剧中动态演进。
1.经济先行政治跟进。中国的改革开放征程最先是通过经济体制的逐步转变开启，对社会主义市场经济的探索必然要求政治体制进行相应的自我调适。改革开放之后，经济已不再作为政治的附庸，而是以“经济建设为中心”指导思想下的政治变革来为经济的进一步发展拓宽道路并扫除障碍。正是在经济先行政治跟进的探索模式下，中国的经济发展一直高速向前推进。
2.社会不公现象加剧。连续三十多年经济高速发展中，政治体制变革明显滞后。以政府为主导推动经济变革的方式，使权力高度集中的惯性在社会资源配置上不可避免地造成不规范行动结构和寻租现象，破坏了正常市场秩序，侵蚀了社会风气，社会不公正问题突出。“经济转型带来巨大收益的同时也必然伴随产生一定的成本，前一阶段内原被推迟、忽略、隐藏的成本将以累积、转移的方式在后续的转型阶段反映出来。”［5］经济诱致型的社会发展造成社会收入分配差距失衡且极化趋势明显，社会道德伦理底线不断下滑，社会阶层流动性趋于固化，群体性焦虑和冲突加剧。长期积累的社会矛盾对社会稳定的影响越来越明显，各类群体性突发事件频发。
3.法治主体缺位及其被动式再造。所谓法治主体主要是指以法律治理国家的资格问题，其实质在于法治过程本身。［6］有学者针对当前中国的法治现状提出了一种“法律—稳定”悖论观点，认为尽管自20世纪80年代以来中国的执政党和政府致力于不断构建完善的法律体系，但在中国的社会快速转型中却没有发挥出法制在社会稳定上的应有作用，法律本身作为法治主体在社会管理中缺位。［7］主要表现为公权力者有法不依、执法不严、违法不究等漠视法律规范的行径经常发生；一些新兴领域的法制建设滞后甚至出现真空，往往在出现严重社会失范后进行补救，而非主动提前制定相关法律法规以预防。
（二）转型中的社会稳定风险问题
社会稳定是指社会能够良序运行的一种状态，即社会结构的各组成部分能够相互协调、有机运行的和谐有序状态。现阶段，中国社会局面总体上稳定有序，但改革开放以来积累的社会不满情绪不断蔓延，且针对基层政府的冲突比重较高；一些地区的社会稳定风险问题加剧，社会矛盾处在一触即发的边缘。
1.社会稳定的重要意义。保持社会稳定是执政党和政府的首要责任，是中国特色社会主义事业不断推向前进的重要前提，也是不断改善民生的重要保障。邓小平指出：“中国的问题压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”［8］社会发展需要的稳定不是简单依靠“维稳”措施下短期内表象上的稳定，而是需要针对影响社会稳定的深层次原因进行源头治理的长期稳定。
2.社会稳定风险的表现。社会稳定风险是指在社会发展过程中，由于社会治理能力的提升滞后于社会发展需要而产生的影响社会稳定的可能性。群体性事件是其一般性表征，其焦点在于能否满足人们合理利益诉求，使“公共的善”得到及时彰显。当前，由市场竞争催发的社会紧张性、由社会保障机制尚未成熟引致的社会不安全性、由社会不平等和分配不公造成的社会脆弱性等原生性风险源问题，如果长期得不到缓解和纠正，则容易造成对抗性冲突；一些由重大社会事项等次生性社会稳定风险问题，“政府负总责”的大众心理使民众直接将申诉的对象指向政府。
3.社会稳定风险产生的原因。“中国社会稳定风险源于传统意识形态和社会控制机制的失效和新的社会控制机制如法治尚未真正建立。”［9］个体权利意识不断增强，超越传统意识形态中的大集体价值观，以异质个体共同利益为纽带形成个体联合产生的新群体价值影响力凸显。民生领域长期积累但未解决的社会问题，如收入分配差距不断扩大、社会阶层固化等造成弱势群体与强势群体之间的断裂和对立问题严重；政府在涉及公共利益的重大改革、重大决策、重大政策、重大项目、重大活动等预期行为中缺乏科学评估及广泛社会宣传、动员的传统社会管理模式，容易引发民众的群体性质疑、抗议和冲突；一些领域法治建设的滞后与新媒介技术的不断创新，使得社会道德舆论场域下的共性问题容易迅速演变成指向特定政府部门的舆论挞伐乃至线下群体性行动。
二、中国社会稳定风险评估的发展及挑战
中国的执政党和政府一直都高度重视社会发展中的社会稳定风险问题，注重对社会稳定风险的评估和防范工作，特别是对社会稳定风险的深层次治理。
（一）社会稳定风险评估的提出及发展
近年来，地方政府在社会治理中逐渐探索出一些具有显著社会效果的社会稳定风险评估“地方模式”。四川遂宁率先开启“稳评”机制的建立和完善，2004年在总结“汉源事件”经验教训的基础上，于2005年年初进行重大工程领域稳定风险评估工作试点，2006年建立《遂宁市重大事项社会稳定风险评估机制》，2007年经中央维稳领导小组向全国推广。截至目前，遂宁市建立了由5个大项、14个子项组成的较为完善的社会稳定风险评价指标体系，并将“稳评”纳入政府向社会组织购买服务项目目录。在“稳评”探索上，还有江苏“淮安模式”、浙江“平阳模式”等，因地制宜探索出一条适合区域发展的“稳评”道路，为地方稳定与和谐发展创造了条件。
党中央和国家一直高度重视社会稳定。2007年，胡锦涛在全国政法工作会议上指出应从源头上减少社会不稳定因素，“要抓紧建立社会稳定风险评估机制”。2010年，国务院《关于加强法治政府建设的意见》中提出要“完善行政决策风险评估机制”；十七届五中全会进一步提出要“建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制”，2011年，国务院在《“十二五”规划纲要》中明确把建立“稳评”机制作为“五年规划”的重点建设内容；2012年，中办、国办联合发文要求各地方、各部门加快制定有关社会稳定风险评估工作机制。十八大明确指出将“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”作为“加强和创新社会管理”的重要内容，并在十八届三中全会重申“创新有效预防和化解社会矛盾体制”的重要性，要求“健全重大决策社会稳定风险评估机制”。十八届四中全会提出“全面推进依法治国”的重大战略举措，实际上为“稳评”未来发展路径指明了方向。
良序社会运行需要制度理性的支撑，日常维护则有赖于法律法规的执行和不断改进，以及全体社会成员对政府权威的认同、法律的遵守和道德的发扬。从现代社会治理的角度看，社会稳定风险的出现表明在上述某方面可能出现了不协调的一面，这就要对不利因素进行适时调整和纠正。对经济社会发展中的重大事项进行“稳评”，是实现社会善治的有力举措，不仅有利于加强与公众的沟通增强互信，还有利于对涉及损害民众利益的源头性问题进行提前防治。“稳评”是社会治理领域一项新兴课题，需要不断加强实践与理论探索，法治化是现代社会管理对“稳评”未来发展之路的必然要求。
（二）社会稳定风险评估面临的挑战
“社会稳定风险评估机制作为一项制度创新，其有效性取决于其能否嵌入原有的行政决策体制并与之相容。”［10］当前，中国“稳评”机制的发展依然缺乏顶层设计的系统规划和总体实施方案，法治化建设仍未取得实质性突破，地方探索依然是以党政负责人行政推动为主，可持续性不强，落后于社会整体发展需求。
1.社会稳定风险源增多。利益是一切社会矛盾和冲突的根源，社会利益的多元化使社会稳定的风险源也呈多元化特征。一是经济风险。国际上中国金融体系和民族产业受到猛烈冲击，国内经济发展进入新常态；二是政治风险。腐败与权力异化是对执政党政治权威性与合法性最大的挑战，危及党的执政安全以及社会稳定；三是文化风险。包含宗教在内的异质文化间的冲突和摩擦会大大增加；四是生态资源风险。公众对生态环境质量与基本生存资源保障的要求不断提高；五是社会风险。社会发展总体不均衡、差距扩大趋势和社会阶层固化现象严重。［11］
2.可持续发展问题凸显。当前，主要基于维稳和控权等要求展开的“稳评”仍表现为一种行政裁量程序，还谈不上制定法程序构造上的法律效力，缺乏制度理性的可持续特性。现行“稳评”机制在维护社会稳定上的“刚性稳定”问题突出，毕竟“现有的评估机制作为一种行政程序对于风险的有效预防是相当低效的”。［12］实践探索上，主要以行政力量推进为主，形式化趋势明显；理论研究上，对“稳评”所涉及的概念、内涵、外延以及评估主体、对象、评价指标、方法和程序等，还未形成完整体系，主要是对“区域格局”的一种碎片化整理。可以说，主要依赖政府行政动员的“稳评”模式，建立初期在区域社会稳定上能发挥一定作用，但随着时间的推移由于缺乏公众参与和支持的土壤，难免会陷入隐性的刚性维稳窠臼，可持续发展问题突出。
3.法治化困境依然突出。在国家整体法治进程中，社会管理法治化已成为学界和实务部门的基本共识。政府作为单一主体的传统管控模式逐渐转向与社会和公众共治的多元互动模式，要求法治贯穿始终。“稳评”的法律地位问题至今仍悬而未决，“在风险评估程序未为各领域的实体法和行为法转化以前，风险评估只是行政机关实现决策理性的一种自我规制程序，不能产生具有对外效力的法规范效果。”［13］一是“内在”合法性。当前，“稳评”工作的依据主要是党政体系内部的指导意见、暂行办法等指导类规则制度，还未出现任何意义上由人大立法出台的正式法律规范；二是人格化权威倾向。地方“稳评”工作严重依赖非制度化的权威推动，党政“一把手”往往是推动当地“稳评”关键性因素，缺乏法律法规所具有的严格约束力；［14］三是公众参与不足。一般公民和社会组织在“稳评”工作中缺乏有效参与，且多为非制度性参与，对涉及的公权力与公民权利没有法定的制衡与保障。
三、“稳评”常态化的法治进路
科学发展强调的是一种全面协调可持续的实践理念，全面依法治国强调的是在科学发展基础上对实践探索的进一步规则化和制度化。“从应然层面看，转型国家的核心问题在于：公权力是主导转型的核心力量，而转型本质上又是公权力的退缩与回归。此一悖论唯有在法治框架下方能求解。”［15］加强法治建设是实现转型期“稳评”可持续发展的关键举措，也是全面推进依法治国的重要任务。
（一）“稳评”常态化要着力于法治建设
作为社会稳定风险的最终责任主体，实现对重大社会事项社会稳定风险常态化预防与非常态应急的同步化，是政府工作中一项必不可少的经常性内容。应当以法治建设为目标解决好以下三方面问题。
1.法治理念问题。社会治理中的“稳评”工作，必须遵循法治的原则对各种利益关系进行再调整，形成公平合理的利益格局。当前，各地开展的“稳评”工作主要依靠政府行政力量推动而非法治下的常规化程序实现。“稳评”实际工作中，一些做法实际上已与现行法律法规形成一定冲突。因此，实现“稳评”可持续发展的首要工作便是树立起法治理念，突破行政力量主导的藩篱，使“稳评”走上法治化道路。
2.立法建设问题。“当下中国处于深刻的社会转型期，法治建构的转型特征也非常明显，某种不稳定的法律秩序成为势所必然的选择。”［16］“稳评”的可持续发展需要法治的介入，使之由具有弹性的“必经程序”上升为刚性的“法定程序”。因此，涉及“稳评”的一项突出工作便是各级立法机关应将“稳评”立法作为一项常态工作，将法律的治理与社会发展全面契合，尽快制定“稳评”法的实施条例及其配套的法规和规章，建立健全中国“稳评”法律体系。
3.行政程序问题。行政法规有着政出多门的传统弊端，规章间相互矛盾、内容存在抵触的情形时有发生。在涉及“稳评”的重大社会事项中，民众作为行政法律关系中的一方当事人对行政机关涉及公众利益的行政程序的及时监督，有利于提升行政决定的正确性和可信赖性。区别于实体法，“稳评”所涉及的主要是程序法。因此，通过程序法的建设来加强民众的参与性，从法律上明确民众和相关社会团体能参与关涉社会稳定的重大事项的决策中来，使权利制约权力制度化，这是“稳评”法治化的重要内容。
（二）注重信息的公开与监测相结合
利用互联网全面推进政府决策、执行、管理、服务和结果等政务公开，是打造阳光政府、发展民主政治的重要载体。社会稳定风险产生的一个重要原因，是由于对相关重大事项的信息不对称、沟通不及时而引发。健全和完善信息披露制度，获取真实的社情民意，是有效评估和防范社会稳定风险的重要举措。
1.坚持政务信息公开的常态化。政府信息公开是保障民众知情权的直接途径和民众参与政府决策的基础。2013年，新一届国务院通过的《国务院工作规则》明确规定，对于重大事项必须进行深入调研、全方位评估论证，发扬协商民主并征求相关部门、地方、群体及民众的意见。“稳评”实施前，对相关信息公开的过程，实际上是政府与民众进行沟通、共同协商的过程。因此，要注重将政府信息公开和社会稳定风险沟通落到实处，保障民众的知情权、发言权和决策权，使之成为政府工作必不可少的一部分。
2.促进“分析式”与“参与式”两种评估模式的融合。“稳评”作为创新社会治理方式的重要探索，主要有“分析式”和“参与式”两种评估模式。前者主要是以专家和科学技术评判风险等级，具有科学性、专业性的优点，是目前“稳评”实践中普遍采用的模式，但容易产生“官僚制独白性言说和无政府主义状态”等缺陷；后者主要是以利益相关民众和超地域群体全程参与评估过程，有利于弥补专家学科惯性以及短期内难以深入掌握当地真实情况的缺陷，具有“能够很好地实现民主的真实话语”的优点［17］。实现两种模式的融合需要积极推动公众和社会组织的全程参与。为此，还需要尽快开展针对公众风险感知教育的常态化工作，培养公众科学的风险观。
3.重视大数据下的风险预测。社交网络的兴起开启了一个自媒体时代，信息在网络传递过程中存在重组、变异与谣言相混杂和再加工的特征，一些重大决策诱发的风险信息借助新媒介快速传播，经过线上网络舆情的不断发酵进而会引发现实中的线下群体性行为。因此，重大事项经由政府相关信息平台发布后，政府部门在加强网络舆情平台的信息监测的同时，应及时了解、追踪民众的心理变化，积极利用新兴的大数据技术来抓取、挖掘对重大事项的社情民意，关注特定事项外部冲击引发的剧烈社会反应，实现由网络舆情监测向风险预测的转型。
（三）构建协同合作与复合规制责任制度
政府长期作为“稳评”决策者与实施者并左右评估结果的实践现状，使“稳评”的长效实施依然面临多重梗阻，亟待建立多中心的规制主体协同合作机制并加强规制责任的刚性约束，这是健全“稳评”机制必须直面的关键性环节。
1.建立多元参与的共治共享机制。现代社会治理多元化、复合化的典型特征要求摈弃“全能型政府”一元治理主体的传统做法，“稳评”要求建立多元参与的共治共享机制。首先，必须组建专业化的第三方“稳评”组织，即类似于会计事务所和律师事务所等具有社会公信力的“稳评”机构。其次，积极培育NGO组织，发挥它们在应对社会风险中的“减压阀”和“稳定器”作用，降低政府风险与责任。最后，积极主动地将更多专家、利益相关者和公共传播媒介体纳入“稳评”全过程或关键节点，发挥民主协商的作用。
2.合理控制政策变迁下的政策缝隙。“政策缝隙是指同一领域的政策在时间、空间、社会群体之间在政策实质性内容上存在着不一致”，使得相关群体间的利益出现不均衡而“引发了社会不满、抗议和群体性事件”等社会稳定风险问题。［18］因此，在“稳评”中，相关涉事主体必须协同合作，合理控制政策变迁下的政策缝隙问题。
3.建立复合规制责任的刚性约束机制。将“稳评”机制嵌入地方社会治理过程的原有决策模式之中，在一定程度上有利于防范区域社会风险，维护社会稳定。但从地方实践现状来看，在政绩考评的驱动下，政府长期作为“稳评”单一主体的非理性化倾向必然使官民利益博弈和冲突下的破坏性难以回避。因此，在建立“稳评”主导者、组织者及参与者良性合作机制的基础上，要科学规划注重落实的责任共担治理结构。在增强主体地位独立性的同时，“稳评”实施前必须明确参与主体间的责任，一旦出现社会稳定风险，则启动责任倒查机制严格追究相关主体的责任。实现“稳评”由人治特征的体制化趋势向法治化建设的转变，关键还在于主体责任按相关规定的严格落实。
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