刘钢柱
（山西省政府法制办公室，山西 忻州034000）
［摘 要］程序规范是实体正确的前提和基础，政府立法应当重视程序规范。从地方政府立法实践看，无论是项目选择，还是起草、审查、协调、决策和公布环节，都存在一些不尽如人意的问题。加强政府立法程序建设，关键是要把握好立法的选题、草拟、审查、审议、公布五个环节，并在这五个环节完善制度、细化程序，走出具有中国特色的地方政府立法的新路子。
［关键词］地方政府；方法程序；建设
［中图分类号］D927 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-9314（2016）05-0071-05
［收稿日期］2016-08-07
［作者简介］刘钢柱，山西省忻州市政协党组书记、主席。
程序规范是实体正确的前提和基础，政府立法应当重视程序规范。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”同时强调，“加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序”。目前，我国还没有一部完整的行政程序法，亟须在调研基础上探索总结一套比较系统、规范、适用的地方政府立法程序体系。
一、关于地方政府立法程序建设的基本理论
（一） 地方政府立法程序的内涵
立法程序是指法定的立法机关在制定、认可、修改、补充、解释、废止法律的过程中必须遵循的步骤与方法。地方政府立法程序是指省、自治区、直辖市和较大市的人民政府在制定、认可、修改、补充、解释、废止地方政府规章以及规范性文件的过程中必须遵循的步骤与方法。具体包括以下四方面内容：
1.地方政府立法程序的主体是法定的立法机关。立法主体的资格必须由法律加以规定。根据《宪法》《立法法》《地方组织法》等法律的规定，地方政府立法程序的主体为省、自治区、直辖市和较大市的人民政府。按照党的十八届四中全会《决定》的要求，今后地方政府立法权将扩大到设区的市人民政府。
2.地方政府立法程序始于制定立法规划。只有制定规章的动议获得法定机关承认并列入立法规划，才可能开始一整套完整的地方政府规章立法程序。
3.地方政府规章立法程序的内容，主要为制定、认可、修改、补充、解释、废止地方政府规章及规范性文件过程中应遵守的步骤与方法。这些行为都属立法性质的行为，故应当适用同一类程序规范。
4.地方政府规章立法程序的阶段，包括立法的选题、草拟、审查、审议、公布等五个环节。
（二）地方政府立法程序建设的法理价值
1.地方立法程序建设保障实体法目的的实现
法律虽然要针对客观现实解决客观问题，但其最终是由人制定出来的，不同的人具有不同的目的、追求和好恶。因此就需要借助程序手段对实体法的产出进行控制。对各种主观立法意图进行合理引导，使得法案符合决策者的立法目的。
2.地方政府立法程序建设实现控权目的
地方政府立法程序建设应当使立法工作每个阶段划分合理，每一步骤、每一阶段有序并顺利进行，相关主体权力依法行使，法案得到民主的讨论、公正的表决，制定出的法律可以高效运行，能够在利益的博弈之中选择实现最大的社会效益方案。
程序控权是一种积极的保护权利的模式。从一项草案初步确立，程序便担当起限权和控权的角色，不属于法定主体没有资格提出草案，没有法定权限不可以提出草案，不按照法定程序草案最终不能成为法案表决通过，超越权限范围、违背权力宗旨的草案得不到多数支持会夭折在立法半路上。
3.地方政府立法程序建设满足立法实践的需要
我国素来有轻程序、重实体的法律传统，因此程序法相对实体法起步晚、地位弱。《立法法》以及《政府规章制定条例》的出台，说明我国逐步重视程序法，但地方政府在根据《立法法》和《政府规章制定条例》制定地方立法程序规则和政府规章制定程序规则时不尽相同，差别很大。由于缺少程序的严格把关、对立法输出进行严密控制，地方政府立法中出现立法冲突、部门利益保护、立法可行性低等矛盾，立法现状并不理想。
二、我国地方政府立法程序建设存在的主要问题
（一）在项目选择方面，视野不够开阔、项目来源渠道较窄、储备不足
就项目产生而言，一般由法制机构根据职能部门的申请提出建议，政府常务会议审议后报同级人大常委会审议，并报同级党委批准实施；地方政府制定规章要制定年度计划项目，由同级政府法制机构提出建议，同级政府研究批准实施。而政府法制机构在征集项目建议时要在主流媒体公开征求意见，但在确定建议项目时仍然考虑积极性高的部门多，一般认为社会征集的意见作为正式项目，起草阶段没有抓手、实施难以明确主体。而多数地方政府制定规章，一般不制定年度计划，随时决定项目、随时提出起草要求、随时进入立法审查程序。多年来，立法项目储备不足、储备项目前期准备不足，一直是困扰立法项目选择的现实问题。
（二）在起草环节，起草人员缺乏必要的立法技能，草拟的文本参差不齐、质量不高
地方政府立法的政策性、专业性、技术性都很强，要求起草人员，既要懂得行政程序法，又要熟悉范围广泛的行政实体法，还要懂得并熟练应用政府立法技术规范。虽然，负责起草规章的行政机关一般都设有法制部门，但能够拟订出符合要求的规章草案的部门并不多，不少主持或参与草拟规章的人员缺乏基本立法技能，其起草的草案文本很难保证质量。
（三）在审查环节，前期介入不够，审查程序和职责不够明确
在通常情况下，政府法制机构的工作重心主要是正式计划项目和政府领导批示的新增加项目，而对下一年度的项目往往介入不够。到了列入正式计划、接到起草部门的草案后才开始介入。从近年实际看，由于提交政府常务会讨论时的责任主体是政府法制机构，既要弥补起草阶段的不足，又要承担法制审查、协调、修改的职责，“小马拉大车”现象较为普遍。
（四）在协调环节，上位法之间可能有交叉致使部门扯皮、难以形成合力
由于国家层面法律法规出台和修订的不同步性，导致地方政府在立法实践中面对上位法之间交叉衔接不够紧密的现象，自然会引发一些协调难题。尤其国家层面在法律、行政法规以外还有诸多的部门规章，这些又是地方政府职能部门履行法定职责的“尚方宝剑”，加之地方政府机构设置与国家层面不完全对应，政府立法协调难问题更加突出，以至影响一些亟须出台的立法项目及时出台或者被迫做出折中规定，造成实施困难。
（五）在决策环节，矛盾向下传导、研究问题前置、决策成为过场
一般而言，政府常务会议研究地方立法草案，要求协调一致，无分歧意见。对于部门之间有分歧意见的，政府分管领导会召开会议进一步协调，一般仍会退回政府法制机构再度协调。否则，不可能被列入政府常务会研究议题。此外，政府立法涉及面广，政府常务会组成人员对各方面的法律法规和专业领域规章规程不可能全部了解，因此在政府常务会研究立法议题时一般建设性的意见也不会很多。
（六）在公布环节，不够及时，程序重复，影响效率
政府常务会研究审议通过的规章草案，一般要由同级政府法制机构再次行文，按照程序报政府领导签发公布，并由政府法制机构联系媒体予以公开。这样，政府常务会审议的政府规章，一般需要延后，不能做到及时公布，势必影响政府形象和效率。
三、加强地方政府立法程序建设的具体思路
从我国地方政府立法程序建设的实践可以看出，要搞好政府立法和制度建设工作，应当从“点”的思考出发，进一步完善相关制度，循序渐进，才能达到理想的目的。一是要在“法”的固化与现实变化之间寻找最佳结合点；二是要在“法”的刚性与个案的特殊性之间寻找最宜对应点；三是要在实践创新与理论创新之间寻找最大共同点；四是要在群体行为的多样性与法律规范的同一性之间寻找最近切入点。要找到这些“点”，就要在客观审慎分析的基础上去粗取精、去伪存真，走出具有中国特色的地方政府立法新路子。
（一）把好立法选题环节
政府立法项目选择是立法工作的起始环节。起点选择不当，必然影响整个立法和制度建设效果。
1.与大局工作的紧密程度
所谓大局，就是党委、政府工作的大局；所谓紧密程度，就是所选择的立法项目要与地方党委、政府的重要改革举措和重大工作布局相一致，并能切实起到引领推动作用。习近平同志指出，“我们要加强重要领域立法，确保国家发展、重大改革于法有据，把发展改革决策同立法决策更好结合起来。”
2. 社会各界的关注程度
解决好老百姓关心关注的民生问题，是新的历史条件下党和政府对人民的责任。当前，社会治安、公平正义、食品安全、环境污染、城市交通、看病就医、养老保障、入学入托、劳动就业、居民住房等关系民生的问题日益突出，已成为社会关注的焦点，也是政府立法和制度建设的重点。要通过广泛深入调查研究，了解民意，集中民智，不断堵塞法制漏洞，努力将社会各界关注的热点难点焦点问题纳入法制轨道。
3.文本草案的成熟程度
确定年度立法项目，必须要考虑文本草案的成熟程度。对于一些重大复杂项目，必须要进行大量的前期调研和相关制度设计的方案比对。如果文本草案不够成熟，一旦作为立法项目确定后，在调研、论证和协调阶段就可能遇到难题被“搁浅”。那么，如何衡量文本草案的成熟程度呢？首先，要有明确的上位法依据。其次，要有明确的制度设计指向和所要解决的问题清单。再次，牵头起草部门形成文本草案及其说明，包括立法宗旨和原则明确、实施主体和责任主体明确、主要制度设计总体可行等。
4.申请部门的重视程度
立法具有双刃性，既要赋予实施主体一定的权力，以便其更好地履行法定职责，也要明确实施主体的法定责任，并要明确相应的处罚条款。因此，在立项阶段，就要充分考虑申请部门对立法的重视程度，特别是立法项目中可能有安全、监管等制度设计内容的，申请部门必须依法承担责任。
5.争议协调的难易程度
在确定政府立法项目时，要尽可能对项目涉及的主要内容、主要问题等有大致了解。对需要进一步调研、论证和协调的问题，包括正在探索中的有效做法和存在的突出问题、部门之间可能存在的分歧意见、兄弟省市立法进程及立法协调难题等，要有清醒的认识和了解，并要有解决思路和办法。
6.立法项目规划和计划的培育梯度
目前，地方性法规立法项目一般分五年规划和年度计划，大都分正式项目和预备项目；而地方政府一般制定年度规章计划。在实践中可能存在两种倾向：一种是立法机关“等米下锅”，某种程度上会造成立法人才和立法资源的浪费，进而出现法规规章制定不及时的问题；另一种是项目储备不足，基础工作准备不足。为此，应当逐步建立由“三个梯度”组成的项目方阵。第一梯度，正式项目，包括经过培育成熟的项目、实际工作急需的项目、社会各界呼声大的项目，而且形成了比较成熟的文本草案，拟列入正式项目，年度必须完成；第二梯度，预备项目，包括已经做过一些研究性基础工作、形成了初步草案，但对主要制度设计分歧意见较大、实践探索性的做法有待进一步研究的项目，如果加大力度有望在计划规划期内完成的项目，拟列入预备项目，积极推进；第三梯度，调研类项目，包括国家层面总体改革设计框架内的项目、拟与国家层面正在征求意见的法律（草案）和行政法规（草案）相配套的项目、与地方五年规划相衔接的项目等，拟列入调研类项目。以上三大类项目要适时进行动态调整，依次递补。
（二）重视立法草拟环节
立法草案草拟环节的工作是立法项目确定后的重要基础性工作。
1.国内外可供借鉴的经验
起草好地方性法规和政府规章草案，就要对国内外在该领域的最新法制成果及时了解，并结合实际，予以借鉴和运用。
2.地方行业的实践创新成果
特定行业实践创新的成果很多，地方立法就是要把实践创新的技术成果和理论成果推而广之，并体现在相关的立法实践中，使其产生较大影响力。
3.与相关法律法规实现无缝衔接
草拟地方性法规草案和政府规章制度草案，要注意与相关的法律法规相衔接。
4.主要的制度设计安排
草拟政府规章制度草案，必须要有大体设想和总体蓝图。在文本草拟环节，对于需要建立的制度要有总体设计，对主要的制度设计做出安排。
5.草拟主体要灵活多样
为了彻底改变政府立法中的部门利益法制化倾向，要积极探索草拟主体的多样化、多元化。要积极鼓励支持多层次、多形式起草的探索实践，同时要引入竞争机制、进行第三方评估，或者由不同方面同时起草，形成多种草案，或者多方案融合、博采众长形成新的草案。
（三）完善立法审查环节
地方政府立法属于重大行政决策范畴，完善地方政府立法审查环节，最主要的就是要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等各个步骤的工作做扎实、做细致、做到位。
1.公众参与
对政府立法涉及重大民生的项目或涉及社会公众切身利益的项目，要采取多种方式听取社会公众特别是利害关系人的意见。各级政府法制机构可以采取座谈会、公开征求意见、听证会、问卷调查、实地走访等多种方式，深入基层、走近群众，全面了解切身利益受到影响的各方面群众特别是弱势群体对立法条款的意见和建议。要认真研究公众意见并做好后续处理，合理意见要充分采纳，合法诉求要切实解决。
2.专家论证
搞好专家论证，首先，要健全专家遴选机制，真正把专业能力、资质、经验、诚信等作为主要标准，推动普遍建立决策咨询论证专家库，健全专家库运行管理、诚信考核和退出机制。其次，要注重专业性，兼顾代表性和均衡性，不得选择有直接利害关系或者可能影响客观公正论证的专家。再次，要为专家论证提供必要支持，使专家在充分了解立法背景、立法目标等信息的基础上开展论证工作，并建立专家论证公开制度。政府法制机构要认真对待专家论证意见并反馈采纳情况，逐步建立专家对自己发表意见承担责任的推进落实机制。
3.风险评估
要通过舆情跟踪、抽样调查、重点走访、会商分析等方式，对立法制度设计可能引发的风险进行科学预测、综合研判，实事求是地确定风险等级，有针对性地提出风险防范措施和化解处置预案。要把风险评估结论作为立法的重要依据，把风险是否可控作为确定立法内容的主要标准。经评估认为风险可控、可以确定立法内容的，也要把握好时机，把风险防范和化解处置的责任与措施落实在立法审查的整个环节中，最大限度地减少立法风险。
4.合法性审查
要将合法性审查作为政府立法和制度建设的法定程序，法制机构要全面审查立法草案涉及的法律制度问题。首先，要审查立法草案是否于法有据，经审查认为不属于地方政府法定职权范围的，建议按照规定提请有权机关进行立法，或者建议纳入地方性法规内容。其次，要审查政府立法决策程序是否依法履行，未履行法定程序或者履行程序不符合规定的，建议补正或者重新履行相关程序。再次，要审查法规规章文本草案内容是否依法合规，经审查认为不符合有关法律法规及政策规定的，建议进行修改。
5.集体讨论决定
坚持集体讨论决定，要求政府立法草案的研究讨论形式要符合法律规定。即重大立法项目草案应当由政府法制机构领导班子会议研究讨论决定。在实践中，风险评估环节实际上被政府法制机构会同有关立法草案起草部门开展省内外调研、广泛征求意见基础上的讨论修改和立法协调过程所取代。这样，政府立法审查步骤就变成了立法草案征求意见、省内外调研、专家论证、研究讨论修改、合法性审查、集体讨论决定、提交同级政府审议等八个步骤。
（四）细化立法审议环节
具有地方立法权的省市政府，在审议政府立法草案时，需要注意把握和协调处理好四个方面的关系。
1.决策者的超前思维与法制相对滞后的关系
地方政府在做决策、研究讨论问题时，既要考虑中央重大决策部署，考虑政府中心工作要与党中央保持高度一致，又要运用法治思维和法治方式考虑政府决策部署和中心工作如何尽快转化成为法规规章制度；既要进行超前性的决策思维，全面贯彻党的重大决策部署，又要从实际出发，加强调查研究，努力将党的主张、政府工作转化成为人民意志，以法规规章制度形式表现出来，努力缩短超前思维与法制滞后之间的空间距离，使法制红利在引领推动决策实施中及时充分地释放出来。
2.协调的矛盾焦点与法的引领规范关系
彭真同志指出，“法制就是向矛盾开刀”。地方政府审议政府立法草案，必须考虑草案协调中暴露出的各种矛盾及其解决机制，考虑具有各种利益关系的部门之间分歧意见的焦点及协调情况。对于协调一致的，要予以充分肯定；对于需要政府决定的事权，地方政府要敢于决策。在政府审议草案时，既要考虑草案所要解决的主要问题、矛盾焦点以及解决机制的适当性，又要充分考虑法的引领规范作用；既不能躲避矛盾，避重就轻，也不能指望靠一部法规规章解决所有矛盾问题。只要立法草案主要的制度设计有针对性地直面主要问题，找到了各方能够接受的平衡点和各个法律法规的结合点，能起到引领、推动和规范作用，具有立法权的地方政府就要予以通过。对于未尽事宜，可以制定配套制度予以补充和完善。
3.法制严密性与实施有效性的关系
任何一部法规规章制度，都是整个法律规范体系的组成部分，而任何一部规章制度本身又是完整严密的制度体系。法制严密性就是要求政府立法草案应当符合立法技术规范要求。地方政府审议立法草案，既要考虑法律制度的严密性，也要考虑政府规章制度的有效实施。法的操作性始终是影响法的实际执行效率的重要因素。
4.研究重大问题与做出重大决策的关系
在政府层面审议时，政府领导可就法制机构呈报的立法草案批示由政府办公厅广泛征求意见。从政府部门公文办理程序看，政府办公厅征求意见一般由职能部门的办公室办理，而法制机构的征求意见则由职能部门的法规处室办理。政府分管副秘书长可就政府法制机构呈报的立法草案召集政府法律顾问或国家层面的权威专家进行专题论证。对政府法制机构难以协调一致的重大问题，或征求到的公众意见、专家论证意见，政府分管领导应当召集有关部门进行专题研究。在此基础上，政府主要领导主持召开办公会，听取法制机构关于立法草案合法性审查等情况的汇报，听取政府分管副秘书长关于公众参与和专家论证情况的汇报，对政府专题会议难以形成一致意见的问题进行方案比对、做出决策。由此形成的立法草案，再提交政府常务会议审议。这样，既体现了政府研究重大问题与做出重大决策的职能与作用的统一，又使提高政府常务会议决策效率有了制度保证。
（五）简化立法公布环节
简化立法公布环节，具体说来就是要做到关口前移，简化程序，即时公布。所谓关口前移，就是在政府常务会前就要把立法草案涉及的问题，通过政府层面的论证会、专题会、办公会等尽可能得到解决；所谓简化程序，就是对于意见趋于一致、常务会组成人员没有提出新的意见，或者提出的意见得到会议采纳，原则通过的政府立法草案，政府主要领导要在会议结束时当场签发，不要再走层层报批的烦琐程序；所谓即时公布，就是政府常务会通过的政府规章要随同新闻稿同时公布，审议的地方性法规（草案）要即时报送同级人大常委会审议。从而，让公众在看到新闻稿的同时能够看到政府通过的规章文本，切实增强政府决策的透明度和社会公信度。
