薛 澜，赵 静
（清华大学，北京 100084）
［摘 要］全球科技领域快速发展提供的新机遇，中国经济社会发展面临的新挑战使得创新成为转变经济社会发展模式、实现产业转型升级的关键。本研究分析了中国创新的现状与问题，认为创新发展谋划需要针对发展的不平衡现象进行综合设计，政策出台需要面对多元创新模式实现精准发力，中国创新系统多年顽疾需要积极予以解决。本文指出落实创新驱动发展战略需要从确保科技创新和体制机制创新双轮驱动，加强创新政策学习、有机结合文化创意与科技创新，确保经济产业全面整体创新，完善科学治理体系等五个方面发力。
［关键词］创新发展；创新驱动发展战略；创新现状与问题
［中图分类号］D63 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-9314（2016）05-0021-06
［收稿日期］2016-08-01
［作者简介］薛澜，清华大学公共管理学院院长，教授，博士生导师；赵静，清华大学公共管理学院助理研究员。
一、创新的时代内涵和重要意义
国家《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》把创新放在了五大新发展理念之首，明确提出“创新是引领发展的第一动力。必须把创新摆在国家发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新，让创新贯穿党和国家一切工作，让创新在全社会蔚然成风”。这个要求的本质就是让创新驱动发展成为时代前进的原动力。把创新放在国家发展如此重要的地位在中国历史上还是首次。要想了解其背后的原因，我们还必须首先理解什么是创新的时代内涵。
经典的创新定义是指把包括新产品、新技术、新市场、新的组织方式等关于生产要素的新组合引入生产体系。今天的创新内涵则特指把科学、技术、管理等各类知识转化为经济价值的活动。创新与科学技术研究和市场经济密切相关。一方面，科学知识和技术知识在创新过程中发挥着核心作用，给生产要素的新组合提供了方向。另一方面，经济价值的实现又必须依靠市场经济的基本平台。当然，随着商业模式创新，体制机制创新，观念文化创新等概念的融入，创新的范畴也在不断拓展，而社会价值的创造也成为创新活动的重要目标。但创新最本质的特征仍然是运用知识创造价值。
人类社会的演进本身就是创新发展的历史。按照著名创新经济学家熊彼特的分析，创新的过程就是一个创造性毁灭的过程，创新给我们带来了技术与产业的更替，电动机代替了蒸汽机，计算机淘汰了打字机，旧的技术与产业随着创新的大浪衰退并消失，新的技术和产业蓬勃发展成为时代的宠儿。创新改变了我们的工作与生活，给人类社会的进步与发展带来动力。
新中国成立后，科学技术在国家发展中的作用始终得到了历代领导人的关注。老一代党和国家领导人在20世纪50年代主持制定的《十二年科技规划》，为新中国的科技事业发展和“两弹一星”的成功奠定了基础。改革开放后，从“科学技术是生产力”，到科教兴国战略，自主创新引领跨越，到今天的创新驱动发展，无不体现了历届中国领导对科技创新重要作用的深刻认识和高度关注。而中国今天发展面临的历史机遇和挑战又使得创新在国家发展中的重要性被推到了前所未有的历史新高度。
一方面，全球科技领域的最新进展孕育着新的重大产业革命，为中国创新发展提供了新的历史机遇。在人类近代史上，中国错失了世界前三次重大产业革命，令后人扼腕叹息。今天，中国在科技创新领域的巨大进展使得中国第一次具备了参与和引领下一次产业革命的潜力，历史将不能容忍我们丧失这样的重大发展机遇。另一方面，中国经济社会发展也面临着前所未有的新挑战，使得创新成为转变经济社会发展模式、实现产业转型升级的关键。随着中国经济发展进入新常态，需求市场，产业结构，供给能力，国际贸易都发生了深刻的变化。与此同时，中国过去多年发展过程中环境资源付出的代价也积累到了较高的程度，亟须得到解决。所有这些新的情况，都迫切需要依靠创新来推动供给侧改革，调整产业结构，改变经济增长模式，解决资源环境方面的问题。
正是在这样的重大发展历史关头，中国新一代领导人审时度势，把创新在国家发展中的地位提升到了崭新的高度。2016年5月30日，习近平总书记在全国科技创新大会上的讲话中指出：“实施创新驱动发展战略，是应对发展环境变化、把握发展自主权、提高核心竞争力的必然选择，是加快转变经济发展方式、破解经济发展深层次矛盾和问题的必然选择，是更好引领我国经济发展新常态、保持我国经济持续健康发展的必然选择。”精辟地阐明了创新在中国当前历史发展阶段中的战略地位及核心作用。
作为五大发展理念之首的创新理念就像一根红线一样，把创新、协调、绿色、开放、共享这五个理念有机地联系在一起。在创新与协调发展之间的关系方面，如何促进协调发展历来是中国发展面临的重大挑战，包括城乡发展之间的协调、经济建设与社会发展的协调、军用与民用发展的协调等。认识和解决这些不协调既需要理论创新去分析和认识背后的体制机制障碍，也需要制度创新去消除这些长期存在的顽疾。在创新与绿色发展之间的关系方面，绿色发展已经成为当前中国发展的一个迫切呼声，但环境污染和温室气体排放的解决受到经济发展粗放、技术手段落后，和生态文明建设滞后等因素的制约，如果不能从环境监管体系的制度创新入手，不能依靠技术创新的引导，不能运用创新的方式推动生态文明的建设，绿色发展就无法真正在中华大地开花结果。在创新与开放发展方面，二者的关系是彼此相连，唇齿相依。一方面，创新发展要求开放，在当今全球化的环境下，任何封闭式的创新无异于自娱自乐的闭门造车；另一方面，开放发展必须创新，没有创新的开放就等于激烈竞争中的拱手相让。最后，创新与共享发展关系也是非常密切，共享发展必须依靠创新发展的康庄大道，中国不但需要通过技术创新来提高劳动生产率，解决贫困问题，同时也需要依靠制度创新来提供更加有效的社会保障，使得全体人民能够共享改革发展的成果。综上所述，创新发展需要通过协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的综合实施来落实；同时，协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展也需要创新发展来高效推动。
二、中国创新现状和存在的问题
中国在1985年开启了科技体制改革的大幕，踏上了国家创新体系改革与开放同步发展的历史征程。经过三十多年的努力，取得了创新发展的历史性跨越。
在基础研究领域，中国的科学家已经成为全球创新系统中的生力军。超级计算、中微子振荡、量子反常霍尔效应、诱导多功能干细胞等近期内取得的重大基础研究成果是新时期中国创新体系的骄傲。根据最新公布的2016世界大学学术排名，清华大学和北京大学分列第58名和第71名，首次进入世界前100名。中国的高校和科研机构正在引领全球科研产出的快速增长。2016年自然指数排行榜显示中国是仅次于美国的全球高质量科研论文第二大贡献国，以北大、清华为代表的国内7所高校跻身全球大学50强。中国已连续四年实现了科研产出的两位数年均增长率，在物理、化学、生命科学、地理与环境科学等4门基础学科中是增长最为显著的国家，而中国科学院也两次位列全球科研机构排行榜的首位。
在应用领域方面，载人航天和探月工程、载人深潜、中国高铁的综合集成创新、水电装备、杂交水稻、基因测序、4G移动通信、电子商务等重大技术突破和推广，更为中国经济社会发展起到了引领和支撑作用。最近，由科技部委托中国科学技术发展战略研究院开展的“第五次国家技术预测”，对未来10年我国科技发展的方向、重点与效益进行了预测与评价，遴选出了100项核心技术，其中包括40项重大突破类技术，60项重大经济效益类技术。该研究采用国际常用的技术预测方法，首次对1346项技术的中外差距进行了定量的分析评价。研究发现，在其中的219项（16.3%）上，中国处于领跑状态；在其中的404项（30.0%）上，中国处于并跑状态；在723项（53.7%）上，中国处于跟跑状态。［1］这一分析表明，经过多年的努力，中国创新发展已经进入了跻身世界创新强国的关键历史阶段。
但是，我们也必须清醒地看到，通往世界创新强国的道路并非平坦宽阔的阳关大道。正如习近平总书记在七一讲话中所指出的那样，“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变，我国是世界上最大发展中国家的国际地位没有变，这是我们谋划发展的基本依据。”中国在建设世界创新强国中还面临着一系列的问题与挑战。
首先，中国的创新能力在地区间发展极不平衡。经历过改革开放三十多年的发展，中国东部沿海的一些地方已经进入信息化时代，紧随国际科技前沿发展，甚至成为国际性的创新发展策源地；中国中部和东北地区的很多地方仍然在传统工业化时代徘徊，大量传统制造业能力亟待转型升级；而中国西部的不少地区仍然以传统农业为主，技术水平落后，劳动生产率低下。中国创新发展的谋划必须看到这一国情，更加全面综合地设计和执行创新发展战略。
其次，中国的创新模式在经济和体制的双重转型下以多元形式并存。一方面，以企业间充分竞争为基础的传统创新模式仍然是推动中国创新发展的重要动力，我们还必须提高各个行业的技术水平，增强中国产业发展的国际竞争力。同时，在一些重大基础设施、国家战略需求、公益性强的领域中，由政府组织和引导，发挥集中力量办大事的优势，推动了这些战略领域的重大创新，在移动通信、载人航天、北斗导航、高速铁路、第三代核电技术、特高压输电网等领域取得了重大突破，形成了具有中国特色的战略导向型创新模式。在今后中国的发展过程中，这种集中力量办大事的模式仍然需要坚守。此外，在以互联网为基础的数字经济中，中国民营经济的创新活力、中国巨大的网络市场、与风险投资的有机结合，催生了百度、阿里巴巴、腾讯、滴滴等数字经济新星，形成了创新发展的新动力，亟待进一步总结升华。这些多元的创新模式是在中国复杂多变的市场环境和政策环境中形成的。如何认识其成功背后的一般规律和局限性，如何针对不同类型的创新模式出台精准恰当的创新政策也对各级政府的公共政策水平提出了更高的要求。
再次，中国的创新系统在多年间存在的老大难问题必须得到正视。例如，中国事业单位改革的滞后，使得中国大学和科研院所的人事及薪酬制度远远落后于创新发展的时代要求，阻碍了科技人力资源的流动和有效配置，压抑了中国科技创新巨大潜力的发挥。中国科研项目和经费管理的不合理限制和约束，也严重地挫伤了广大科技人员创新发展的积极性。而中国知识产权保护薄弱的顽疾仍然在困扰着各类创新型企业的发展。格力集团董事长董明珠在2016年两会期间就谈道：“在国外，如果一个人离开企业，把企业的科研创新成果用到另一个企业，是要被判刑的。但是在我们国家，往往是罚款了之，而罚款的数额远不及给企业带来的经济损失。企业创新的最大障碍是，专利被人偷走还得不到保护。”中国软件行业也面临着同样的问题。有研究表明，由于中国软件著作权登记不进行实质性审查，创新者的创新成果在登记著作权之后的三个月内，盗版者也可以申请到相同名称和功能的著作权证书并得到法律保护，使得我国的软件著作权登记和保护形同虚设。在这样的环境下，真正投入资金和精力从事软件创新的企业很难生存。
此外，如何营造产业巨头与中小微企业共存的市场生态，使得中小微企业创新的活力与产业巨头的生产营销能力通过资本市场运作有机结合起来？政府支持创新的公共政策如何改革创新？如何从传统的支持研发活动的政策转型为全覆盖的普惠性政策？如何在鼓励创新的同时对创新带来的风险进行合理规则？所有这些都是我们在走向世界创新强国的过程中必须思考并回答的问题。
三、落实创新驱动发展战略是实现“十三五”规划目标的关键
最近一段时间，关于推动创新驱动发展的政策措施密集出台。《国家创新驱动发展战略纲要》也明确提出了建设创新型国家三步走的目标。5月30日全国科技创新大会上，总书记又进一步提出了具体的要求：“夯实科技基础；强化战略导向，破解创新发展科技难题；加强科技供给，服务经济社会发展主战场；深化改革创新，形成充满活力的科技管理和运行机制；弘扬创新精神，培育符合创新发展要求的人才队伍。”可以说，创新驱动发展的实施目标明确，战略具体，关键在于怎样实施、如何落实。从更广的意义上看，落实创新驱动发展战略是实现“十三五”规划目标的关键。为此，我们应该在以下几个方面着力：
（一）加快推进体制机制创新，确保科技创新和体制机制创新双轮驱动平衡发展
创新驱动发展是一个系统工程，需要科技创新和体制机制创新的平衡与协调。在中国现阶段的具体工作中，需要对体制机制创新给予更多的关注，下更大的力气。从推动中国创新发展的实际情况看，各级政府在推动科技创新方面积极性很高，做得很实，愿意设立各种项目各种基金来支持创新发展。但是在推动体制机制创新方面则往往绕着走，做得比较虚，不愿意去触动深层次利益关系的调整。所以，中国创新发展最缺的不是科技创新这个轮子的推动力，而是扫除体制机制这个轮子下各种障碍的意愿。从各国经验来看，也恰恰是体制机制的改革与创新才能产生持久的影响。
科技创新对美国19世纪经济高速增长发挥的重要作用是人所共知的事情，但是其背后的制度因素讨论不多。最近几位经济学家对美国19世纪国家邮政在促进科技创新方面的作用进行了定量系统的分析。他们发现，（1）美国邮政系统的扩大和邮局的设立可以促使信息及知识传播进而推动科技创新。（2）个人通过邮局可以免费提交专利申请的制度安排，使得申请过程便利简捷，大大促进专利申请的数量。（3）其他政府服务，如法律服务、产权保护等也随着邮局的出现而进一步发展，也推动了技术创新。这个例子表明体制机制变革的根本性和长远性，值得我们借鉴。
因此，在“十三五”期间，各级政府要改变原有的激励机制，把体制机制变革放在考核落实创新发展理念的内容中，让转变思想观念、摈弃不利于创新的思维、调整不适应创新发展的生产关系成为推动创新驱动发展的中心工作，真正营造一个宽容开放的创新生态与环境，使得各类企业能够在一个公平竞争的环境下创新发展，使科技创新与体制机制创新两个轮子转得更快、更协调。
（二）加强政策学习，让推动创新发展的各类政策精准发力
创新驱动发展的核心是要把政府推动创新的政策意愿转变成为市场主体的创新行为，最后实现广大人民群众的需求满足。在这个政策意愿—创新行为—需求满足的链条中，厘清政府与市场的关系至关重要。
首先需要明确，创新活动归根结底是一种市场行为，政府推动创新的政策意愿必须通过市场机制来实现。所以政府首要的职责是如何解决创新活动中的市场失灵，扮演好裁判员的角色，营造更加有利的市场生态环境，扫除创新障碍，使得企业的创新行为效率更高，效果更好。
当然，也不能排除政府在引导创新行为中的能动作用。在中国市场经济尚不成熟的过程中，在中国企业创新能力不足的时候，这些政府的引导作用至关重要。但是，随着中国经济的成熟与发展，随着中国企业的成长与壮大，企业更加清楚自己行业中的创新机遇，更加了解创新投资的合理方向。在这种情况下，政府作为教练员的作用在逐渐减弱。这是中国经济改革成功的表现，我们应该为之欢呼。但如果政府仍然感觉自己更高明，对企业的创新行为多加干涉，企图通过各种产业政策来影响创新的方向，就有可能适得其反，抑制了企业创新活力，误导了创新资源的流向，最终延误了中国的创新发展。
因此，如何在新的环境下，加强政策学习，更好地把握政府与市场的关系，已经成为新时代政府推动创新过程中的必修课。中国公共政策制定的过程中，特别容易从个别成功的案例中总结经验普遍推广。但这些个案或许并不具备普遍性。而很多失败的案例背后往往有一些普遍的意义，但这类案例通常得不到重视。这种局面应当改变。同时还应当看到，中国的创新空间丰富多彩，很多创新理念和新技术的出现往往对传统的技术范式和规制体系具有颠覆性的意义。在这种情况下，需要各个政府部门能够采用适应性治理的思路，给这些创新理念和技术以更大的包容，更多的扶持。同时，对如何规避潜在的风险给予政策引导并适时调整。最近一段时间，政府部门在制定网约车规则的过程就充分体现了这种适应性治理的思维，在各方利益的博弈中保持了适当的平衡，为网约车行业的发展提供了适当的空间。
（三）拓展创新驱动发展战略的内涵，将文化创意与科技创新有机结合
不可否认，在实施创新驱动发展战略中，科技创新起着举足轻重的核心地位。但是也必须意识到，在中国经济发展转型升级的关键时刻，在服务业占GDP比重已经超过制造业时，我们对于创新相关概念的理解，也需要及时更新拓展，其中对科技的内涵应该从自然科学和工程技术拓展到包括行为科学的其他社会科学，对创新理念和实践的应用范围应该从传统的制造业领域拓展到服务业尤其是文化创意产业中。
首先，社会劳动生产率的提高不但依靠以科学技术为基础的创新，也必须依靠包括以行为科学和其他社会科学为基础的组织创新和管理创新。例如，行为科学和管理科学对生产组织激励机制的研究和对组织运行效率的研究，在现代工业组织的高效运行中起到了关键的作用。在很多现代服务业中，对公众社会行为的研究，更是影响了整个行业的演变路径。例如，以麦当劳为代表的现代快餐行业就适应了工业化社会快节奏的需求。而阿里巴巴则在掌握信息时代新一代年轻消费者心理基础上，构建了服务于方便快捷的网上交易平台，并取得了巨大的成功。
其次，中国的文化创意产业也需要注入创新科技的新鲜血液。改革开放三十多年，中国已经成为名副其实的世界制造业大国，但我们的文化创意产业发展迟缓，产业贸易逆差巨大，也拖了中国制造业转型升级的后腿。实施创新驱动发展，就必须认识到文化创意产业在推动经济社会发展中的巨大潜力，大力推动文化创意产业与创新科技的有机结合，使得文化创意产业成为中国工业经济更新换代的新引擎。
在文化创意产业与创新科技有机结合方面，韩国和日本的实践给我们提供了很好的借鉴。如2016年夏季一个引人关注的现象就是《Pokemon Go》（口袋妖怪GO）风靡全球。口袋妖怪是二十多年前由日本任天堂公司开发的一款风靡全球的儿童电子游戏。而口袋妖怪GO是从美国谷歌公司独立出去的创业型企业Niantic和管理“口袋妖怪”版权的任天堂下的Pokemon联合推出的。这款游戏在口袋妖怪的基础上与增强现实技术（AR）结合，给人们提供了拿着手机在户外奔走，试图捕捉那些覆盖在手机地图上的虚拟口袋精灵的新乐趣，让初次体验智能手机游戏的用户猛增。有报道说，口袋妖怪GO问世一个月后在全球多个国家发行，几个星期内销售收入就超过2亿美元。
（四）把创新扩散放到与前沿创新同等地位，确保经济产业的全面整体创新
中国经济的多元性和巨大的体量使得中国经济的转型发展不能简单地依靠一些前沿创新领域的发展，还需要更多地关注创新扩散在整个经济体系、各个行业发展中的作用。创新扩散的本质是让最前沿的创新思维和先进科学技术扩散渗透到经济社会发展的方方面面，从而使得中国经济的整体效率大大提高。真正决定一个国家创新发展成败的并不是有多少前沿的创新成果，而是这些创新成果扩散的范围和速度。
最近有学者观察到，中国产业空间里存在着两个世界，一个是“玩转炫酷黑科技”的世界，玩的是人工智能、AR/VR，无人机、清洁能源、纳米材料……成为人才、资金、政策和媒体关注的热点，是时代宠儿的乐园。另一个是传统产业的世界，这个世界的工艺流程古老，设备技术含量不多，市场在逐步萎缩。政府喊着转型升级的口号，但实质举措不多，民间资本和高科技人才鲜有光顾，这个世界是陈旧的，与时代渐行渐远。这样的二元分裂景象不是我们所愿意看到的，也更不是中国创新发展所能够承受的。
国际国内大量事实表明，前沿创新的发展不是必然要以传统产业衰落为代价的。只要我们政策得当，在推动前沿创新的同时，也对创新扩散给予足够的重视，并辅以合适的政策，传统的行业就可以在新技术、新理念的推动下转型升级焕发青春，青岛软控的例子就可以说明这一点。2000年4月，青岛科技大学校办企业改制成立青岛高校软控股份有限公司，将工业信息化技术应用在橡胶轮胎产业中，使得传统的橡胶轮胎行业经历了人工化—自动化—智能化—规范标准化的转变，从濒临垮台到起死回生，赢得了在国际橡胶轮胎行业上的竞争力。2006年青岛软控成功上市，总资产近三十亿，成为创新扩散成功的典范。
我们迫切希望，创新扩散能够得到各级政府、各个行业的高度重视，让创新扩散成为《中国制造2025》等一系列振兴制造业政策实施的重要支点，让前沿创新与创新扩散有机结合，使新的前沿技术和创新理念传遍中国经济的每个角落，激发每个行业、每个企业的创新细胞。
（五）完善科学治理体系，重塑科学共同体在社会发展中应有的地位
中国的科学共同体是创新驱动发展战略实施的主力军。创新驱动发展非常重要的一点就是如何完善科学治理体系，重塑科学共同体在社会发展中应有的地位，加强科学共同体与社会公众的交流与沟通，营造全社会尊重知识、崇尚专业的社会氛围，使中国经济社会的运行更加理性，更加符合自然与社会科学规律。
在全世界很多国家的创新体系中，科学共同体都与政府和公众之间有一个隐含的社会契约。一方面，政府与公众认识到科技活动对社会发展的重要作用及这些活动存在的市场失灵，对科技界给予资金及各方面的支持。另一方面由于科技活动的高度专业性和复杂性，政府及社会很难从外部对科技界进行有效的治理，只能依靠科技共同体自身形成的内部治理机制来进行有效的管理。因此，这个隐含的社会契约是，只有在科技共同体能够提供有效的内部治理时，政府及社会才会给科技共同体提供合理的资金支持。
前些年中国创新体系在改革过程中，一些科研机构和大学在制度扭曲和商业化环境的影响下出现了一些不良行为，如违反学术规范、剽窃他人学术成果、科研经费管理不善、科研立场不中立等。这一系列现象的出现，打破了传统的科技界与政府及社会形成的社会契约，形成了一个政府和社会对科技界不信任的恶性循环。首先，由于政府对科技界不信任，因此在资源分配中政府过多地介入学术共同体的运行，从而大大地扭曲了科技共同体的治理机制；而这种扭曲使得政府与社会产生了更多去干预学术共同体的意愿，导致行政权力和社会媒体对学术共同体进一步的干预和影响，从而使得知识活动的治理受到进一步的扭曲，并导致科技领域的社会信誉进一步下降。国家科技项目管理体制改革，为解决这个矛盾提供了新的机遇。中国政府和科技界应该在建立外部监管机制的同时，加强学术共同体自身的建设，只有在学术共同体内形成有效的治理机制才能够使得科技界每一个成员都自觉地遵守科学道德和规范，赢得政府和社会的信任，重塑科技界在经济社会发展中的应有地位。
［参考文献］
［1］刘禹，王春.3.1万名专家参加中国第五次技术预测［N］.科技日报，2016-05-16.
