[摘 要] 美国的社会保障体系创立已经七十多年，一直颇受欢迎，但这并不意味着该体系没有任何问题。美国社会保障计划的结构到底是怎样产生效益的，衍生出哪些问题，面临着什么样需要解决的政策挑战，由于与世界各地的公共养老金计划面临的挑战很相似，因此我们从本讨论所得到的经验，可能有助于那些对社会保障治理感兴趣者。
[关键词] 社会保障体系；社会保障法；社会保障计划；美国；治理
[中图分类号] C97 [文献标识码] A
一、前序
美国的社会保障体系创立于大萧条末期的1935年，至今仍颇受欢迎，受欢迎的原因并不难寻。根据联邦社会保障信托基金理事会2013的年度报告显示： 在过去的一年，社会保障体系的受益者大约5700万人，涵盖了约1/5的美国人。这些受益者包括4600万离退休人员和他们家属所获得的退休金，以及1100万伤残人士及其家属的抚恤金。值得注意的是，社会保障的目的并非“保障所有人免受所有的风险和危害”；相反，它只是为了防范老年贫困。时至今日，有60%的退休者从社会保障计划中获得了超出他们在职薪金60%的退休金；对于退休者中最穷的40%，社会保障计划为他们提供了退休后收入的80%以上。显而易见，美国的社会保障计划在美国老年人的经济生活中发挥着至关重要的作用。那么，这对于正在支付社会保障税的年轻美国人意味着什么呢？由于美国人都希望工作到退休时能安度晚年，因此年轻人也可以期望未来从这个体系中获益。他们今天的社保纳税之举，可以引导未来他们的下一代在他们年老之后愿意继续纳税。因此，对社会保障体系的支持没有代际差异，而是受到了所有年龄群体的大力支持。
当然这并不意味着社会保障体系没有任何问题。2012年，如不包括社保基金持有债券所获利息，社保收支亏空1690亿美元；即使包括了利息所得，依然出现750亿美元的赤字。从更深层的角度来看该赤字会发现，它已经超过了75年长期预测额的2.72%，与上一年相比增长了0.05%。此外，理事会预测，到2035年社保体系长期积累结余资金将被耗尽。当这种情况发生时，工薪税收入只能支付未来待遇给付的77%。即使税收收入足够支付未来的待遇给付，社会保障计划仍存在诸多重要问题。因为包括社会保障体系在内的任何政府计划都有可能导致资源的重新配置，例如在社保问题上花费大量资金的时候，需要在养老和教育之间做出权衡，显然教育对孩子更为有利。
在社会保障的问题上，这种社会抉择倒不总是那么明显，因为对社会保障资源的配置是自动完成的：社会保障被认为是一种理所当然的权利，美国国会不需要对获取待遇的持续性作重复审议。而对于其他大部分计划的资助，或者只是减税，都难以如此轻松地完成。这意味着当政策制定者需要对国家资源的利用做出权衡时社会保障拥有内在的优势；更明确地说，社会保障计划可以在毋需与其他计划相比较的情况下持续进行。社会保障计划可以部分替代私人储蓄，因此它可能会减少私人储蓄的数额，而储蓄正是私人投资的主要来源。
在本文的其余部分将会思考社会保障计划的结构到底是怎样产生效益以及为什么衍生出已经被指出的问题。许多社会保障已经解决或者是将要解决的政策挑战，与世界各地的公共养老金计划面临的挑战很相似。因此，我们从这个讨论所得到的经验，可能有助于那些对其他问题治理感兴趣的人，这些领域看似不同，其实有不少共性。
二、美国社会保障发展简述
在诞生之际，美国社保制度构建更像是一个完全基金制的计划。具体而言，最初的设计是对雇员的工资征税，其雇主需同时缴纳同数额的工薪税，两笔收入均记入雇员的个人账户。当雇员退休后，账户中的资金可以按月等额给付。月度付款的数额将在很大程度上取决于其工作时缴纳的工薪税数额。从另外一种意义上来说这种待遇计划是累进的：虽然收入较高的雇员未来获得更高水平的待遇支付，但是相对于高收入者而言，低收入雇员实际上获得了相对于其工资更高比例的退休收入。
1．美国社会保障法的初始架构
大部分社会保障的初始架构一直存续至今。首先，社会保障体系的管理仍然是基于纯粹的货币体系。 它通过专门为此成立的美国国内收入总署系统进行征税，并通过该系统发放待遇的支票。这使得社保计划的治理更为直观和程序化，其日常操作不受政治干预。此外，该计划是高效的。根据社保理事会2013年度报告，社保体系的行政管理成本仅占总成本的0.8%。当有人提出将雇员部分或全部的缴费进行私有化投资的方案和现存的计划进行比较时，管理成本成为一个重要论据。
社会保障计划的第二个持久性特点是养老待遇以年金的形式提供，只要退休人员仍生存在世，他们就会受到保障，但这些待遇不能转让给他人。除了对配偶有具体的例外规定之外，受益人去世后，其所拥有的退休待遇便随之消失。作为一种年金制度，社会保障消除了长寿风险，退休者只能在其生存期间享有这些权利。同样的道理，美国最高法院裁定，受益人对这些待遇不拥有产权。这意味着，与其他个人权利不同，受益人不能将自己享有的养老待遇留给自己的孩子或者其他指定的人。这种情况对于配偶利益有一个重要的例外规定，但除此之外，退休人员的养老待遇与他们的生命同在。
社会保障计划的第三个持久性特点是其通过单独的工薪税征缴，而不是简单通过一般税收征缴，即使那样可能更为有效。时任总统富兰克林?罗斯福从一开始就坚持工薪税机制。在考虑此事时，他是从一位政治领袖的角度思考问题，而不是仅仅局限于会计师或者税务专家的思维。罗斯福总统认为，如果一般税收收入被用于支付社会保障待遇，公众会更容易将得到的待遇看作是国家的福利或者是施舍，而不是将其看作是一种他们自己通过劳动赚取的权利。总统的理由是，靠一般税收支撑的福利制度会更容易受到政治上的攻击。现在回想起来，罗斯福总统表现出了敏锐的政治判断，因此该计划的核心要素保留至今。在2005年，乔治?W?布什总统曾试图对社会保障制度做出重大的结构性改革，但实践证明这是布什总统政治上的一个重大失败。
最后，尽管美国总统罗斯福成功地给社会保障贴上了自给自足这样一种标签，然而社保计划的一个持久性特点在于它在养老金原则中融入了一种完全不同的福利原则。作为一种单纯的养老金计划，社会保障计划是基于个人收入的；同时作为一种“福利”计划，社会保障制度又实现了调节收入的功能。由于在接下来的讨论中养老金原则与福利原则的结合对现代社保计划至关重要，笔者将中断对社保计划的历史叙述转而对这两个基本元素进行讨论。
支撑社会保障的工薪税被规定为一个收入上限之下工资的一定比例，目前这个上限是年薪11.37万美元。从操作层面上讲，雇员与其雇主各支付一半的工薪税；而在现实中，大多数经济学家认为，雇主支付的部分还是从雇员应得的工资中扣除的。雇主和雇员合计支付的工薪税占雇员工资的12.4％。 这实际上是一种递减税，即只对劳动所得进行征税，而对利息收入、资本利得不征收，而后者正是富人收入的主要来源。另外，税率不会随着收入的增长而增长，对于年薪11.37万美元以上者而言，其边际税率为零。社会保障税的作用就像一个强制性储蓄计划。雇员需要储存一定比例的工资，当他们退休之后，其储存的部分将连本带利归还给他们。超出一定金额以上的收入不再征税，因为在超出基本养老的需求以外仍强制储蓄是没有正当性理由的。
在养老待遇发放方面，是以累进方式发放的。最低收入线以下者其养老金替代率可达90％，一般工资收入者的替代率为32％，而最高收入层，即年薪11.37万美元以上者，其替代率仅为15%。 雇员的收入总是越高越好，但退休待遇的增长却是边际递减的。从这个意义上说，雇员不享有与他们的工资数额呈相等比例的退休待遇，这对于工薪税这一强制储蓄来说是恰当的。与低收入雇员不同，高收入雇员的退休待遇比例相对较低。工薪税的不同与养老保险待遇领取上的不同相结合，造成的最终结果是：对于雇员在整个生命周期中的工资收入和养老待遇收入，实现了某种程度上的再分配。
2．1939年的“社会保障法”修订
1939年对“社会保障法”的修订可能是社会保障历史上最为重大的修订，这次修订改变了社会保障中两个原则（养老金原则与福利原则）之间的平衡：它使社保计划从一个完全储蓄的计划向收入再分配计划转变。这是如何实现的呢？同样重要的是，为什么社会保障制度在诞生仅仅4年之后就出现了如此重大的改变？在某种程度上1935年的社保计划依据个人对社会保障的历史贡献向其提供养老金，早期社保计划的参与者在晚年得到的退休待遇势必超过其在工作期间缴纳的工薪税。 这些早期的退休者向社保体系缴费时间不够长，难以与其享有的高待遇相匹配，主要依靠工作者与退休人员的高抚养比来实现，结余的信托基金（累计收入减去累计支出）也因高抚养比而快速增长。
国会中的自由党派议员认为这些迅速增长的资金不应该在经济出现萧条时被闲置。为了更好地利用这笔资金，待遇的发放应该是基于老人的需要而不是其对社保做出的实际贡献。国会的保守党派议员并非收入再分配和社会保障计划的忠实支持者，但与自由党派议员一样不看好日益增长的社保信托基金的长期闲置。他们担心，罗斯福总统会利用这些资金来实施他的新政计划，以此来建立干预性更强的“大政府”。因此，许多保守派得出的结论是：应该让资金远离政府，甚至可以不惜使社会保障制度具有更强的再分配功能，因为这是防止把它留给罗斯福总统来使用的最好替代品。于是乎，自由派和保守派罕见地达成了联盟，他们都同意将社保计划由基本上的基金积累制转变为现收现付制，即由当期的社保缴费来给当期的退休者发放养老待遇。
从社保制度的这段简短历史介绍可以总结出两个显著的改革。原有的社会保障法案并未规定退休待遇是否随通货膨胀自动调整，也未规定反映国民收入水平增长的调整，而国民收入增长将会改变公众对于老人适当生活水平的理解。直到20世纪70年代，美国国会通过偶然临时变更的程序解决了这个问题。随后在一系列的修法中，个人工资变动逐渐与国家的整体工资增长水平挂钩。同样，退休待遇自动与以消费物价指数衡量的通胀水平挂钩。有些令人不解的是，70年代进行的这些系统性改革和修法使社会保障待遇在美国国内生产总值中所占比例比修法之前更小了。但现在有关社会保障制度改革的大多数讨论都将20世纪70年代后的体系挂钩看作是衡量社保问题的适当标准。
3．1983年修法的重要经验教训
1935年后就一直不断增长的慷慨待遇再加上不断增长的老年人口，到1983年社保计划在财政上已难以为继，不得不做出的重大调整。尽管社会保障问题一直是一项重大的、难以应付的政治议题，但国会承认无法避免地要对原法案做出调整。可以肯定的是，国会也确实对社保体系中迫切的财务危机做出了行动。由于当时的问题是资金入不敷出，所以待遇不得不减少或者税收不得不增加，或两者兼而有之。国会在这两方面均有所作为，但以一种未必向公众透明的方式进行。例如，制定于创立之初的标准退休年龄开始逐步由65岁调整为67岁（目前在1943年和1954年之间出生的人为66岁）。虽然这种变化并没有直接降低待遇，但实际上意味着退休人员享受待遇的年限变少了，这使得个人享受到的总待遇也因此而减少了。1983年的修法也加快了工薪税收入的稳定增长，对高收入者所享有的退休待遇进行征税，同时推迟了因通货膨胀增加生活成本而进行的年度养老金待遇调整。
1983年的修法提供了两个重要经验教训。其一，当一个如社会保障制度这样重大和受到广泛支持的制度受到挑战时，即使民主党与共和党在意识形态方面存在巨大分歧，国会仍然可以发挥作用。诚然，传统智慧使美国政治在此期间两极化减弱，因此在社会保障制度改革问题上的谈判进行得相对顺利。当时一个流行的说法是：以格林斯潘为首的两党委员会能够达成共识并提出立法建议，部分原因在于保守的共和党总统罗纳德? 里根和国会自由的民主党议员托马斯? 奥尼尔在政治上建立了和睦相处的关系。然而事实上，据格林斯潘委员会的主要成员之一罗伯特? 鲍尔透露：该委员会从未作为一个有效的官方机构发挥过作用，并且里根与奥尼尔的关系也从未像记者描绘的那样友好和彼此尊重。相反，改革的成功取决于与棘手的谈判中的威胁和反威胁。迫在眉睫的危机必须解决，这是处理政治议题的一个神圣不可侵犯原则。其二是关于未来社会保障制度改革的总体框架。要理解这个框架，重要的是要认识到，社会保障问题的基本数据是非常直观的，即预计支出超过预期收益。要缩小差距，通过减少待遇可以降低支出，通过增加税收可以增加收入，当然也可以是兼而有之。正如已经指出的，1983年的修法是今后改革的一个模板，因为它采用了最自然的政治解决方案：双方妥协，即同时采纳减少支出和增加收入两种方案。这要求受益人和纳税人都做出牺牲，而不是一方将负担强加给另一方。
当然，从某种意义上说，减少待遇和提高税收之间没有实质差异。一个理性雇员感兴趣的是享受到的净收益，即他们享有的退休待遇减去所有的工薪税支出。如果雇员在其工作期间缴纳比以前更多的工薪税，即使待遇保持不变，这种“投资”的回报也已经降低。同样，如果工薪税保持不变，但削减待遇也会导致“投资”回报减少。然而，从另一个意义上讲，这两种方式之间的差异在财政上会造成不同影响。因此，与1983年修法时的谈判有关的政治争议就不只是象征性的。双方产生争议是因为不同的经济利益受到威胁。首先，我们已经看到，工薪税是递减的，而待遇支付是递增的。强调其中任何一个都会影响到最终由谁来承担减小社保资金缺口责任的问题。其次，1939年改革形成的现收现付制度意味着，由当前的在职雇员抚养当前的退休者。这样的制度设计造成了一个隔代人之间的潜在利益冲突。例如，如果当前的雇员支付更高的工薪税，那么当前的退休者将会享受更好的养老待遇，而雇员自己倒难以直接享受。同样道理，如果当前退休人员降低自己的待遇，他们自己不会直接减少所承担的税负，因为毕竟他们已经不再工作了，但是这样做可以减少当前雇员的税负。总之，1983年的改革是有争议的，人们可以预测将来的必要性改革也会存在争议。这是可以理解的，因为不同的改革总会使一部分人受益的同时另一部分人受损。
三、美国的社会保障计划面临的挑战
社会保障是颇受欢迎且拥有较强政治支持。然而，公众关心的是该计划在财政上是否稳健。2011年的一项民意测验表明，71％的受访者认为社会保障制度正处于“危机状态”或存在“重大问题”，从这两个表述可以看出美国公众非常关注社会保障计划，且希望致力于解决其存在的问题，而非弃之不用。
想要了解社会保障面临的挑战，有必要认识到，不能仅从文本上判断社会保障的管理与融资形式。在特定历史条件下适合的治理模式不一定在其他条件下也是适当的，一种筹资机制在一定的社会和经济条件下也许是可行的，但不是放之四海而皆准。所以我们应当在这种理念下考虑其治理和财务问题。
1.社保的融资方式与政治争议
社保基金理事会由六名成员组成的。有四人根据其在联邦政府的职位在理事会任职，目前，这些成员包括财政部长、理事会主席雅各布? 卢，社会保障署代理署长卡罗琳? 科尔文，公共卫生服务部长凯瑟琳? 西贝柳斯，劳工部长赛斯? D? 哈里斯。另外两人为公众受托人，他们是查尔斯? 伯拉赫斯三世和罗伯特? 赖肖尔。 这些受托人的主要职责之一是向国会提交有关社会保障财政状况的年度报告，以及预测未来75年的财务规划。多年来，这些规划已经引发了一定程度的争议，因为年度报告指出社保计划是否需要做出改变；如果需要的话，改变的频度如何。显然，与该计划的支持者相比，批评者更倾向于接受更悲观的预测。
正如上所述，社会保障按年份融资的方式是比较机械的。因此，在其管理上只设置了有限的政治干预。这并不意味着，与社保计划管理有关的治理方式可以完全独立于政治。例如，原来的社保计划设计具有相当强的资格限制，那些员工较少的企业以及工资低于一定标准的雇员都被排除在外。此外，还有整类的雇员直接被法律排除在外，如农业和家政类的雇员。人们当时认为这些排除是必要的，因为这样可以使社会保障更易于管理。然而，有人认为，这些排除涉嫌对非洲裔美国人的种族歧视，尽管也许是无意的。可以看到，即使行政排除，政治问题和社保行政管理上的技术因素也难以分离。
政治家曾参与了伤残保险的讨论，伤残保险因此而被纳入了社会保障计划（即OASDI的DI，OASDI是社会保障计划的正式名称，即老年、遗属和伤残保险）。与养老金计划一样，它的管理是纯粹的货币化管理，不涉及诸如住房或食品等复杂的实物给付。然而，实践证明伤残保险很难管理。伤残保险资格取决于申请人的身体状况，而不仅仅取决于年龄与收入的历史记录。养老金计划与此不同的是，受益人的年龄和收入的历史很容易通过现有的社会保障制度和国内税务局的管理系统判断出来，因为这不是身体状况，没必要由医师确认。相应地现在已经出现对受益人欺诈问题的一系列指责，而且欺诈问题在近些年来变得更加令人不安，个人伤残索赔的数量急剧增加是这一问题的有力反映。这一增长在一定程度上是老龄化社会的自然结果。但它也可能是与金融危机后期形成的就业困难有关。不论是哪一种情况，伤残保险问题已经产生了大量的政治争议，这一现象并不令人感到奇怪。
2. 现收现付制度的问题
尽管社保计划看起来非常机械，但是社保的未来融资仍旧成为政治化议题。社会保障在其早期历史上已经完成了从基金积累制向现收现付制的转变。在那段历史的大部分时间里，这种转变是退休人员的福音。迅速提高的劳动生产率意味着更高的工资并因此促成较高的社会保障收入。二战结束后的婴儿潮，最终导致一个迅速扩大的劳动力规模，这也增加了社保收入。最终的结果是，社保收入增长速度远远超过支出。国会发现这一日益严重的资金过剩导致的政治问题难以抗拒。因此，在此期间，国会对社保体系做出了一系列改革，其最终效果是向当前和未来的退休人员增加待遇承诺。尽管现收现付制度显得不够审慎，但它看起来运作得相当不错。
事实上，它可以很好地发挥作用：与一般性看法不同的是，现收现付制度并不违背逻辑而且它也不存在内在的自相矛盾。几十年前，诺贝尔经济学奖得主保罗?萨缪尔逊在其经典论文中探索了这种逻辑。萨缪尔逊认为：如果通过潜在的代际协议可以使每一代人都同意抚养退休的父辈，那么每一代人都会通过工作来抚养父辈一代并在未来受到下一代人的抚养。当然，第一代受益人将从这种安排中获取暴利，因为他们从未对社保体系做过贡献。他们也没法做贡献因为他们是社保体系推出后的第一代退休的人。但是接下来的每一代人都会受到下一代人的抚养。当然，如果社会有“最后一代”人，该体系将面临崩溃，因为这意味着他们抚养了父母那一代退休者，但他们自己却没有得到下一代人的抚养。但只要社会延续存在这种崩溃就不会发生。萨缪尔逊以金钱的存在来比喻这种产生的机制：我们接受别人支付给我们的金钱，因为其他人也会接受它。其他人接受我们支付的金钱，因为当他们用金钱付款别人时也会同样被接受。金钱如同跨世代延续的社会保障制度一样，循环没有终结。
也有人把现收现付制度比喻成庞氏骗局，在这种体系中，投资者仅仅依靠其他人的投资来赚钱。庞氏骗局本质上是欺诈性的，因为骗子需要尽快地寻找新的投资者，甚至要快于这个世界产生新投资者的速度。显然，这不能永远持续下去。但是，社会保障体系中有整整一代人的时间来产生新的投资者。人类生物学是足以维持现收现付的社会保障制度的。也就是说，只要人类的生育能力和劳动生产率跟得上寿命的增长，现收现付制度就是可持续的；如果没有跟上，那么数量日益增长的退休人员将会给抚养他们的后代带来越来越沉重的负担。在这种情况下，雇员必须将他们工资中的越来越大的份额支付给退休者，或者退休金必须降低。无论在哪种情况下，一些人，尤其是年轻一代将难以再享受到如同他们供养的那一代人一样数额的净收益。
在美国，二战后期出现的“婴儿潮”一代开始退休加剧了这种趋势。正如我们所看到的，这个人口众多的群体曾在他们工作的时候对社会保障的贡献大到“泡沫”的程度。然而，现在这一代需要社会保障体系为其提供资源。当然，最终的结果是：当婴儿潮一代离世时，由于他们的下一代人口规模相对较小，这将有助于减轻婴儿潮一代的孙辈的负担。在此期间，婴儿潮一代代表着给当前本已遭受了人口压力的社会保障体系的一个额外负担。现收现付制度带来的资金缺口给每一代造成的影响是不同的，它可以引起潜在的难以应对的政治问题。实际上，一代人已经被要求将他们的大量财富转移给了下一代，而他们却没有希望获得等量的财富转移。目前的雇员无论是支付更高的工薪税来满足当前的退休待遇要求，还是减少自己未来的退休待遇，与前几代相比，其获得的净收益都减少了。
3. 社保信托基金的未来
社保信托基金是前几代人的盈余，它是靠婴儿潮时代的高税收以及退休年龄的不断延长积累下来的，未来何去何从？这是不是专门用来抵消因人口结构变化引起的社保财政缺口的信托基金呢？社保信托基金是评价社会保障体系财政健康的核心要素，所以，我们可以理解为什么在2005年布什总统试图改革社保制度时信托基金成了争议焦点。事实证明，虽然信托基金有非常明确的法律含义，但其政治地位复杂得多，也不易理解。根据法律规定，社保信托基金购买特种国债并以其所获收益和本金支撑社会保障计划。这些融资可以填补政府债务：当社会保障计划的资金缺口扩大时，受托人会在美国财政部兑换债券变现。同美国其他普通国债一样，这些信托基金债券的利率相对较低。但在原则上，他们使公众遭受的风险很小，因为在他们身后是具有“完全的信心和信用”的美国政府。从这个意义上说，信托基金的存在方式，与其他任何部门的国债基金并无不同。信托基金所持有的债券在需要时可随时兑换。然而，也有证据表明，信托基金实际上是靠花费其他与社保无关的资金补贴了政府，而且在此过程中毫无盈利。如果是这样，该信托基金已增加了美国政府的总债务。那么，信托基金只不过是替没有负起责任的政府支付了社保计划，实际上，政府没有做出任何拨备偿还欠款的举动。从这个角度看，社会保障面临着政治风险。
现实地讲，公众在政治上的风险并不在于政府会直接否认社会保障债务，而在于政府会对社会保障计划中关于通货膨胀等数据的重新界定，这样政府就能够使通胀率超过待遇支付中生活费用调整指数。政府同样可以提高在职职工的工薪税或者提高退休年龄，这两方面的措施都能够对减少政府应付的退休待遇净额。最后，政府可以在计算最初退休金的时候调整涉及个人工资的历史数据及计算方法。简单地说，政府在不减少信托基金责任的前提下可以有多种途径来减少退休金的给付。所有这些减少社会保障政府责任的方法已经被政策制定者们讨论，甚至如我们看到的，其中一些方法已被运用。事实上，1935年的《社会保障法案》中的“权利保留”条款就确保了上述政府减少社会保障给付行为的合法性。
另一重要议题是在涉及社会保障“私有化”建议时要考虑政治风险，这些建议允许政府直接将社保信托基金投资资本市场，或允许个人将一定比例的工薪税转移到投资私人股票或债券。一方面，投资资本市场有关的超额回报实际上与私人证券投资者的额外风险相对应。社保基金回报率较低的抱怨者往往忽视了低回报率原因，即与政府债券相对应的低风险。因此，对社会保障私有化的任何建议，必须坦诚地面对这样一个建议附带的额外财务风险，更高的预期回报总是与高风险相随。另一方面，美国政府债券缺乏与之相应的市场风险，实际上，他们赚了“无风险利率的回报”，但这不应该用以愚弄当前社保计划的支持者，让他们以为依靠工薪税形成的公共强制储蓄毫无风险。因为尽管政治风险与市场风险是不一样的，但政治风险会同样令人担忧。
四、结语
美国《社会保障法案》距今已诞生超过了75年，这么长的时间足以被社会保障信托理事会用来评估该法案是否健康。超过75年的历史提供了充足的证据用以证明该法案在许多方面非常具有生命力，它继续受到美国人民的广泛支持。此外，尽管规模巨大，但社保基金的管理十分有效且没有一丝丑闻。最后，如果继续保持下去的话，在可以预见的将来，它有望提供其承诺待遇的约77％。尽管这意味着大幅减少，但也并不意味着社保计划的终结，即许多批评者所预测的那样彻底破产。社会保障的支持者完全可以据此感到自豪。这是不足为奇的，因为自1939年以来，所有试图改变社会保障基本结构的努力都遇到了强大的政治阻力。
我们已经看到，社会保障制度的优势源于其早期形成的一系列办法，工薪税制度使社会保障免于被贴上福利制度的标签。因此，社会保障体系在自由主义与保守主义的多次政治周期转换中得以幸存。其财务制度设计也使它达到了一个节俭的保守派小政府的目标。几乎没有浪费而且管理开销很低，在整体运营中很少有中央退休金欺诈的记载。截至目前为止，美国公众是务实的，而非生活在意识形态里：社会保障体系已经被证明是获得了社会各阶层大多数选民支持的政府运营项目。
然而，人口老龄化已经使得现行的社会保障制度的结构暴露出潜在的问题，那些支持社保计划的纳税人面临着政治风险，即他们的孩子将无法享受到同样退休待遇水平的风险。代际政治冲突的可能性潜伏在看似表面平静的社会保障政治制度之下。年轻一代是否更倾向于控制他们的财富还有待观察。毕竟，政治风险的减少以更大的市场风险为代价。最近与巨大动荡紧密相关的金融危机，可能推迟了对社会保障反思，但它不可能被推迟太久。
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[作者简介] 罗伯特·格拉弗斯坦（Robert Grafstein），美国乔治亚大学公共与国际事务学院政治科学系教授；潘国振，中国政法大学法和经济学研究中心硕士研究生。胡继晔，中国政法大学法和经济学研究中心教授。文中小标题为译校者所加；美国联邦社会保障信托基金理事会每年都会在3-5月间向国会提交年度社保基金运营报告，并向公众公布。该报告除公布各项数据之外，还给出在乐观、中性、悲观三种条件下该基金短期（10年）和长期（75年）的预测。----译校者注
