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中国财政40年:从生产建设型财政、公共财政到现代财政之路

2018年11月26日 10:26   来源:行政管理改革   冯俏彬

  冯俏彬

  [摘 要]    1978年以前,我国财政主要是一种“生产建设型财政”。1978年以来,这一财政模式发生了翻天覆地的变化。改革开放以来,我国财政改革可分为三个阶段:一是改革开放初期的“分灶吃饭”时期;二是1994年以来的分税制和公共财政建设时期;三是2013年以来的现代财政制度建设时期。一部40年的财政改革发展史,生动折射了我国从计划经济到市场经济的转轨之路,展现了改革开放以来中国社会的巨大变迁。

  [关键词]    生产建设型财政;公共财政;现代财政

  [中图分类号] D63

  [文献标识码] A

  1978年以来,中国开启了改革开放的壮美历程。经过40年的艰苦奋斗,到2017年,我国GDP总值达到82.71 万亿元,折合美元约12万亿元,稳稳居于世界第二大经济体的地位。值此纪念改革开放40周年之际,遥想1978年我国GDP为世界倒数第几位、人均收入比今天世界上最贫穷的非洲撒哈拉沙漠以南国家还低三分之一的情形,用“翻天覆地”、“沧海桑田”等词语来形容这40年的变化,是一点也不为过的。就财政而言,在这40年的改革开放历程中,一方面对中国经济社会发展发挥了重大的推动和支持作用,另一方面自身也随时代大潮变迁而处于不断的演变之中,并逐渐形成了有较强中国特色的财政制度体系,十分值得回顾与总结。

  一、1978—1998年:生产建设型财政

  一般认为,1978年前,与同期的经济体制与政治体制相适应,中国财政主要模式是“生产建设型财政”,其基本特点是国家财政与企业财务合二为一,即企业收入全部上交,支出由上级核定。对于财政而言,收入主要来自于企业利润,支出主要用于国防、生产建设以及必需的社会事业等方面。这种体制不仅严重束缚了企业的经营自主性,也同时抑制了地方政府的积极性。因此1978年改革开放之后,中国财政改革的主要线索就是扩大企业和地方政府自主权。

  企业方面。1983年、1984年,我国进行了两步“利改税”改革。所谓利改税,即将所得税制度重新引入国营企业利润分配领域,把国营企业原来向国家上交的利润改为缴纳税金,税后利润则留归企业。与此同时,改革还重建我国的税收体系,一方面将原工商税分解为产品税、增值税、营业税、盐税等,对部分工业品开征增值税,另一方面设立了资源税、城市维护建设税、房产税、城镇土地使用税、车船使用税等新税种。 税收重新回到经济生活之中。

  中央与地方财政体制方面。1980年,中央政府下放财权,重点划分中央和地方的财政收支范围,实行了“划分收支、分级包干”的财政管理体制。这就是广为人知的“分灶吃饭”财政体制。1985年,在第二步利改税基础上, “分灶吃饭”的具体形式进一步改为“划分税种,核定收支,分级包干”,即按照税种和企业隶属关系,确定中央、地方各自的固定收入(所得税、调节税等),另有共享收入(产品税等);支出仍按隶属关系划分。1988年,对各省市分别实行“收入递增包干”、“总额分成加增长分成”等几种不同形式的包干办法,简称为“财政包干”。

  “分灶吃饭”、“财政包干”在一定程度上调动了地方政府的积极性,但总体而言属于一种行政性分权,并未能消除传统体制的弊端。主要存在的问题有:一是仍然束缚企业活力的发挥;二是强化了地方封锁、地区分割的“诸侯经济”倾向,客观上助长了低水平重复建设和投资膨胀;三是中央和地方的关系仍缺乏规范性和稳定性;四是国家财力分散,“两个比重”过低,地方缺少必要的设税权和稳定财源,中央缺乏必要的宏观调控主动权。总之,以行政性分权为特征的改革,没有能够跳出传统体制下对企业的禁锢,也未找到处理中央、地方关系的比较合理、稳定、规范的形式,难以适应社会主义市场经济发展的客观要求,需要进一步改革。

  二、1994—2012年:我国的公共财政建设之路

  1994年以来,我国开启了建立社会主义市场经济体制的伟大征程。经过几年的摸索,各方逐渐达成共识,与市场经济体制相适应的财政体制,正是公共财政制度。为此,从1998年,我国致力于建设公共财政体系,在税收制度、财政体制、预算管理等方面进行了一系列重大改革。

  (一)简并税制,改革税种

  1994年,我国税收制度进行了大幅度改革,从某种意义上讲,相当于重建了国家税收体系。当时共出台了25个税种,主要有:增值税、消费税、营业税、企业所得税、个人所得税、资源税、城镇土地使用税、房产税、城市维护建设税、耕地占用税、土地增值税、车辆购置税、车船税、印花税、契税、烟叶税、关税、船舶吨税等(后来有一些税种逐渐偏停征或取消,现在还有18个税种)。简言之,形成了以流转税为主、所得税为辅的税收体系。相当大的程度上,1994年的税制改革是十分成功的,不仅为国家财政收入提供了丰富的税源和强大的资金支持,而且极大促进了我国经济发展和企业腾飞。一直到现在,1994年所形成的税收基本格局仍在运行之中。

  (二)大力推进预算制度改革,加强财政支出管理

  1998年以前,我国财政管理的主要特征是以加强收入管理为主。1998年以来,逐渐加大了支出端的管理,相继进行了一系列重大改革,形成了以部门预算、政府采购、国库集中支付制度三者为核心的支出管理体系,后来再逐渐扩大到收支两条线改革、政府收支分类科目改革、财政项目评审制度、公务卡制度、绩效评价、财政监督、财政审计等,形成了既与国际经验接轨,也极具中国特色的预算管理制度体系。

  1.部门预算制度。1998年,我国开启了部门预算改革。所谓部门预算是指以部门为预算编制的基本单位,其核心是各部门在编报预算时,要把其所掌握的所有财力,包括预算内资金和预算外资金全部编入,实现和保证预算的完整性,并要以部门为单位向人大报告。与此前的预算多是由财政部门“代编”相比,此项改革极大地强化了部门的资金管理责任,加强了对当时有所泛滥的预算外资金的规范管理。

  2.国库集中收付制度。所谓国库集中支付,是指当各部门使用财政资金购买商品或劳务时,由财政部门指定的银行直接向收款人付款的一种制度。实行国库集中支付制度的目的,主要是应对各部门分散管理下可能存在财政资金的低效、浪费和腐败行为。此项改革自2001 年开始实施,到2008 年已全面推行。

  3.政府采购制度改革。1998年前后,我国开始实行政府采购制度,主要目的是在采购中引入竞争机制,一方面节约财政资金,另一方面减少和防范采购活动中的腐败与浪费行为。总的来看,我国实行政府采购的效果非常突出,已成为我国政府收支管理中常规的制度规范。

  (三)建立分级分税的政府间财政体制,调动中央与地方两个积极性

  1994年以来,为适应市场经济体制建设的需要,我国进行了影响深远的分税制改革。分税制的核心是在中央与地方政府之间划分事权、财权,同时建立转移支付制度。这一制度对于构建中国市场经济体制,处理好中央与地方关系起到了极其重要的作用,“其功绩无论怎么说都不过分”。迄今为止,仍然是中国财政体制的基本模式。

  1.划分中央与地方事权。根据1994年分税制的相关规定,中央财政主要承担以下支出:国防、武警经费,外交和援外支出,中央级行政管理费,中央统管的基本建设投资,中央直属企业的技术改造和新产品试制费,地质勘探费,中央安排的农业支出,中央负担的国内外债务的还本付息支出,以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。地方财政主要承担以下支出:地方行政管理费,公检法经费,民兵事业费,地方统筹安排的基本建设投资,地方企业的改造和新产品试制经费,农业支出,城市维护和建设经费,地方文化、教育、卫生等各项事业费以及其他支出。

  2.划分中央与地方收入。根据1994年分税制的相关规定,全国的财政收入分为三个部分:一是中央政府固定收入,如关税,海关代征消费税和增值税,消费税等。二是中央与地方共享收入,包括增值税,中央分享75%,地方分享25%;纳入共享范围的企业所得税和个人所得税中央分享60%,地方分享40%。三是地方固定收入,主要是营业税、城镇土地使用税,城市维护建设税等。

  3.转移支付制度。在划分事权、财权的基础上,中央建立转移支付制度以调剂地区间财力差异。转移支付分为一般转移支付和专项转移支付,各地可得到的具体金额,经由事先确定且公开的转移支付公式计算而来,大大增进了财政资金分配中的透明 度与公平性。经过多年的发展,我国现在已形成了庞大的转移支付体系。以2015年为例,中央对地方转移支付总额预计达50764.71亿元,其中一般性转移支付预计为29230亿元,占转移支付总额的57%,专项转移支付21534亿元,占转移支付总额的43%。

  1998年以来以“建设公共财政制度”为导向的一系列改革,对于加强财政管理、调动地方政府发展经济的积极性起到了重大而关键的作用,是此后中国经济进入快速发展20年的关键性制度安排,这一改革过程中所体现出的“顶层设计”、“配套改革”、“调动中央与地方两个积极性”等精神,至今仍然值得回味与借鉴。当然,由于历史原因,1994年分税制还是带有明显的过渡色彩,且后来由于各种因素影响,当时改革不到位所引发的问题在此后逐一显现,比如,过于强化了地方政府在经济增长中的作用,促使地方政府过度追求GDP,进而导致了诸多经济、社会方面的问题,另外由于中央与地方财权事权不匹配,也引发地方财政行为异化等一系列问题。

  三、2013年以来:建立现代财政制度

  党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,“财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。这就将财政上升到了国家治理的高度,从而开启了建设现代财政制度的新征程。

  (一)深入推进税收制度改革,理顺政府与社会关系

  税收体现的是政府与企业、居民的经济关系,是国家治理中极其重要的制度安排。根据我国的实际情况,我国税收制度改革的基本方向是从间接税为主的税收制度逐渐过渡到直接税为主。为此,这几年重点进行了以下几个方面的改革:

  一是深入推进“营改增”。理论研究表明,增值税属于“中性税”,对生产经营活动的扭曲效应最小,应当大力发展。2012年以来,我国大力实施“营改增”改革,在短短的几年间取得了为社会减负、推动服务业发展、增加就业等多方面的良好效应,是近年来社会共识度较高、推进较快的成功改革之一。到2017年5月,“营改增”已经全面实施。

  二是完成了资源税改革。资源税是对各类自然资源征收的税种,是资源型产品价格中非常重要的组成部分。近年来,我国各类自然资源消耗过多、过快,已对生态和环境保护构成明显威胁。究其原因,与现行资源税制度有着极大的关系,因此要尽快推动资源税改革。改革的主要方向是将“从量计征”转向“从价计征”,同时归并税费、适度提高税率。目前,这一改革已经完成。

  三是开征了环境保护税。近年来,我国环境、资源、生态方面的问题十分突出。开征环境保护税有利于环境保护、以及各类资源的集约使用,意义十分重大。经过各方面的努力,我国环保税法已自2018年1月1日起正式实施。

  四是建立健全“分类+综合”的个人所得税制度。市场经济条件下,个人所得税是最重要的税种之一,担负着调节社会成员收入分配的重要职责。我国个税的改革方向是由现行的分类税制转向“分类与综合”相结合。2018年8月31日,新修订的个税法已经获得通过,并将于2019年1月1日起全面实施。

  除了以上四项改革,纳入改革日程的还有消费税和房地产税。综合而言,均有望于2020年前后改革到位。

  五是加快了税收法定的步伐。2014年,“税收法定”的原则进入了《立法法》。今后,凡是“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”均必须事先立法,这是我国税收发展史上具有里程碑意义的事件,对依法治国、明晰政府与社会关系有着重大意义。目前,烟叶税等部分税种由条例向法律的转换已经完成,其他税种的法律化也有望于2020年全部完成。

  (二)推进现代预算制度改革,加强财政资金管理

  预算制度对于加强政府管理、提高行政绩效,特别是改善政府与公民的关系、增强政府的正当性和合法性有着极其重要的作用。现代预算制度的精髓可概括为“完整、规范、透明、高效”八个字。围绕于此,主要推进了以下几个方面的改革:

  一是推行了全口径预算。全口径预算的基本含义是所有政府收入与支出,都要纳入预算。目前,我国已经形成了由一般公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算和政府性基金预算等“四本账”的复式预算体系,资金管理的全面性明显加强。

  二是推行中期预算框架。中期预算框架是指以3~5年的时间长度来编制预算,其主要作用在于提高预算与政策之间的关联与协调程度,增强经济周期与财政收支之间的协调性,提高财政资金的配置效率。我国已于前两年启动了这项工作。 如能进一步落实和推进,必将大大增进政府工作的计划性,提升政府绩效,当然同时也将大大提高预算质量与财政资金效率。

  三是实行全面绩效预算。绩效预算是指以结果为导向的新型预算管理方式,目的也是提高财政资金的使用效率。通俗地讲,就是“花钱必有效,无效必问责”。党的十九大报告指出,要“全面实施绩效管理”。目前,我国已出台了全面实施绩效预算的具体方法,相关工作正在推进之中。

  四是加快推进预算公开。预算公开是财政透明度建设的核心。近年来,我国预算公开从无到有、从少到多,公开范围不断扩大、公开内容不断细化,是预算改革中最突出的亮点之一。今后,还要不断完善预算公开工作机制,强化对预算公开的监督检查,加强人大对政府预算的审查监督等工作,努力向“透明政府”、“责任政府”迈进。

  (三)建立事权与支出责任相匹配的中央地方财政体制

  中央地方财政体制历来是我国财政,乃至政府运行的枢纽性制度安排,对于处理好中央地方财政关系、调动“两个积极性”有着无比重要的作用。结合现代财政制度的要求,这方面的改革重点是在“事权与支出责任相匹配”这一基本原则下,重新划分中央地方各级政府的事权范围,在此基础上匹配财力,明确支出责任,进而推进中央与地方财政关系的稳定化与制度化。

  一是划分中央与地方之间的事权范围。1994年分税制改革并未对各级政府的事权进行清楚的划分与界定。因此,现代财政制度建设的核心之一就是划清事权。综合而言,事权可划分为以下三类:一是中央事权,主要包括国防、外交、国家安全、司法等关系全国政令统一、维护统一市场、促进区域协调、确保国家各领域安全的重大事务,需要在全国范围内统一标准的基本公共服务事权;二是中央与地方共同事权,主要指具有地域管理信息优势但对其他区域影响较大的公共产品和服务,如部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等;三是地方事权,凡地域性强、外部性弱并主要与当地居民有关的事务,为地方政府事权范围。目前,关于基本公共服务、医疗方面的中央地方事权划分清单已经出台,其他各个领域正在推进之中。

  二是健全地方税体系。“营改增”之后,地方政府已失去了最大的主力税种,因此健全地方税体系的紧迫性已十分明显。理论上讲,凡是税基难以移动、外溢性小的税种(如房产税、资源税等),都应当划为地方税。此外,考虑到我国的现实情况,增值税、所得税的分享制度还需要继续保持,同时还可积极推动消费税由中央和地方共享。

  三是“减少专项,增加一般”,构建更加规范的转移支付体系。市场经济条件下,地方政府所获得的转移支付应包括两部分,一是上级政府为平衡区域差距而下达的一般转移支付,二是上级要求下级承担某一特定任务、政策所给予的专项转移支付。结合我国目前的情况,一般转移支付应当成为今后地方政府收入的主要来源。要在促进基本公共服务均等化的指导思想下,通过理顺包括税收返还、调整分享比例、增加一般性转移支付等方式,重构我国转移支付体系,将各地区之间的财力差距控制在适当的范围之内,促进全国范围内的基本公共服务均等化。

  除了以上几个方面,结合我国经济发展的需要,还需要深化财政投融资制度改革,推动我国科技创新与技术进步。构建地方债务管理体制,为新型城镇化建设提速寻求长期、稳妥的资金来源。大力推行PPP(政府与社会资本合作),发挥有限财政资金的杠杆作用,等等。

  四、未来财政的十大变革

  在从公共财政向现代财政转变的过程中,可以展望未来我国财政将发生以下十个方面的重大变化。

  1.所有政府收入将纳入预算管理,部门财力成为“过去式”。由于种种原因,目前我国各级政府的一些部门还掌握着形形色色的公共资金,如行政事业性收费、罚没收入、押金、土地出让金、国有资本经营收入、国有资源转让收入、各类基金等。这些资金虽然大部分已经纳入了“收支两条线”管理,但总的来讲,其“部门”特色在一定程度上还是存在的。目前,财政已经有了“四本预算”,未来所有的政府收入都将纳入预算管理。即使不在这四本预算之内的一些特殊收入——如住房公积金——也将逐渐走向管理规范化和信息公开化。

  2.编制中长期预算将成为常态,部门工作计划性大大提升。过去和当前,我国预算管理执行的是“一年预算、预算一年”。这种管理方式不仅给年终突击花钱提供了口实,而且不利于各部门制定、实施中长期工作计划和政策目标,影响了政府部门的工作绩效。今后,各部门要制定至少3年期的计划与政策,并合理分解到各个年度,进而据此向财政部门提出预算申请。这对各个部门的工作方式、工作安排、资金使用管理方法将产生重大影响,促使各部门相关政策研究、趋势预测,进一步提高工作的科学性与计划性。

  3.绩效预算从局部走向全面,财政审计与问责从弱到强。跨年度预算管理之下,必然会同时赋予各部门一定的资金调剂权,在满足一定的条件下,“打酱油的钱可以用于打醋”。但与此同时,绩效预算将从局部走向全面,一方面所有的项目资金都将纳入绩效管理,另一方面绩效管理的主体将由财政部门更多地转向各部门自身,后者要提出本部门的绩效管理目标、实施路径,以及绩效评估的具体方法等,管理责任较以往有所加重。另外,绩效结果将在更大范围内使用,比如与下一周期的预算申请相联动,不排除在某种时期会向社会公开各政府部门的绩效信息。与此同时,财政审计也将从弱到强,各部门将面临经常性、严格的财政审计,对审计中发现的违纪、违法问题,也很难止于现在的“点到即止”,财政问责系列制度将陆续走上前台。

  4.税收增长有所放缓,但不会出现“断崖式”下降。随着我国经济进入新常态,税收的增长速度将有所下降,以往那种每年10%~20%的高增长将成为过去式。但是,综合考虑我国经济的成长韧性与税收征管方面的巨大空间,税收收入并不会出现“断崖式”下降,5%~8%的年增长率仍然是可以预期的。随着对各类费与基金的清理归并,税收收入在地方政府收入结构中的比重将明显上升。

  5.税收制度将进行结构性调整,间接税下降,直接税上升。新一轮财税改革下,税收方面的重大变化将主要出现在税制结构性调整上面。调整的方向有两个,一是降低间接税比重、增加直接税比重,二是将主要从生产经营等“前端”环节征税转向收入、消费、财富等“后端”环节征收,以此收提高效率与公平分配双管齐下之功效。

  6.税收管理将更加重视个人,税收优惠受到严格管控。长期以来,我国的税收征管制度主要是针对企事业单位的,对于个人的税收管理很弱。随着《税收征管法》和《个人所得税法》的修订完成 ,未来对于个人的税收征管将从小到大、从弱到强逐渐展开。个人将有终身税号,所有的收入与纳税信息都将在此归集。个人还将形成完整的纳税记录,并成为个人信用体系的一个组成部分。个人自主申报将成为税务管理的常态。随着税收法定的完成,未来各地区的税收优惠权限必将大幅度减少,税收优惠受到严格管控。

  7.各级政府的事权范围将逐渐清晰,稳定性明显增加。政府间事权的清楚划分、相对稳定是中央与地方政府间财政体制的基石,也是现代财政制度建设的“硬骨头”。未来,事权将分为中央事权、地方事权和共同事权三类,宏观调控、国防、安全、生态保护、司法、基本公共服务将主要归于中央,地方事权主要集中在本地事务管理与公共服务上,跨区域的事权则归于共同事权。简言之,地方政府的事权范围将有所缩小,支出责任有所减轻,相应地中央的事权范围和支出责任有所扩大;同时省政府要承担起本区域内均衡财力、促进基本公共服务均等化的责任。

  8.分税制仍然是划分各级政府收入的基本制度框架。“分税制是市场经济的奠基性制度”,未来仍然是划分各级政府财政收入的基本制度框架。长远而言,增值税应当确定为中央税收,地方政府不再参与分享。消费税将调整中央地方共享税。企业所得税和地方所得税成为主要分享税种,但很可能由“分成”向“分率”,即中央确定所得税的基本税率,地方政府可在此基础上增加某个比率。资源税、房地产税是典型的地方性税种,也是未来政府最可寄望的创收主力。

  9.转移支付制度将成为分税制的有力支撑。在任何国家、任何地区、任何时期,地方政府都不可能达到收入与支出的完全对等,因此需要进一步完善转移支付制度,发挥其对分税制的重要支撑作用。改革的方向是,一般性转移支付将在“促进基本公共服务均等化”的目标下进行调整,各地获得的一般转移支付金额将趋于标准化、公开化和稳定化,并在地方政府的收入盘子中占据越来越大的比重。专项转移支付仍将存在,但额度将大大缩减,且管理也更趋规范,“跑部钱进”将得到抑制。省对下的转移支付制度将陆续建立,省级政府的辖区责任将进一步加强,财政体制渐臻合理完善。

  10.财政政策继续积极,PPP成为主流。财政政策方面,积极财政政策仍将在一个时期内保持且要加大力度,债务规模温和上升。在加强对地方政府性债务管理的同时,未来地方政府所需要的基础设施、市政设施建设的资金,部分仍将依赖债务,但大部分将转向PPP模式,即通过政府与社会资本合作来实现,由此将对地方政府的法律意识、管理模式、行为方式产生重大影响。

  [作者简介]冯俏彬,中共中央党校(国家行政学院)经济学教研部教授、博士生导师。

(责任编辑:臧梦雅)