《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》作出“扩大高水平对外开放，开创合作共赢新局面”的战略部署，强调“稳步扩大制度型开放，维护多边贸易体制，拓展国际循环”的目标。这标志着在“十五五”规划的开局之年，高水平对外开放被赋予驱动中国式现代化的全新战略引擎地位。金融开放作为对外开放的核心组成部分，其质量与安全已成为关乎我国经济社会高质量发展的核心变量。伴随我国跨境资本流动规模持续增长、金融交易结构加速复杂化，法治作为金融开放的基础性制度力量，其规范性、稳定性和可预期性的作用愈加凸显。金融开放法治保障不仅是维护市场秩序的工具，更是提升我国金融国际竞争力、塑造国际金融话语权的关键支撑。因此，我国金融业迈向更高水平开放，必须依赖更加成熟、稳定且具备前瞻性的法律制度体系，以此保障金融市场在开放环境下的稳健运行与国家金融安全。
金融高水平开放的法治需求
金融高水平开放并非简单的市场准入扩大，而是以规则、规制、管理和标准为核心的制度型开放。这必然对法治环境提出更高、更精细的要求。
首先，金融高水平开放需要构建更加透明、稳定、可预期的法律体系，为全球市场主体提供公平竞争的“制度基础设施”。当前，我国跨境金融交易面临国际资本流动速度加快、金融工具不断创新、全球市场高度联动的三重挑战。这就要求我们必须完善覆盖跨境金融活动全链条的法律体系。在市场端，为提升跨境交易的合法性预期，需重点强化金融市场基础设施互联互通、跨境支付结算体系变革以及跨境金融数据传输等关键领域的法律制度供给。在监管端，为保障交易的可持续性与稳定性，必须建立能够支撑跨境监管协作、信息共享与执法互助的长效机制，使我国监管部门具备参与全球金融风险协同处置的必要法律工具。
其次，金融高水平开放亟须强化风险防控的法治化根基，坚守安全底线。当前，我国金融市场与全球体系的关联度日益加深，境外金融风险的输入渠道更加多元，且呈现突发性、传染性强的新特征。特别是信息技术深度渗透跨境金融，使得网络安全、数据安全与金融风险交织叠加。因此，必须通过法治手段牢牢守住不发生系统性金融风险的底线，构建能够有效识别、预警、隔离和处置外部风险冲击的法律防线，积极主动地防范化解外部金融市场的负面溢出效应。
最后，高水平的开放是“引进来”和“走出去”的双向奔赴。法治不仅要保护境内市场与投资者，也要为我国金融机构和投资者“走出去”提供坚实的法律后盾。这要求我国涉外金融法律体系能够有效应对境外的市场准入、合规运营、争端解决等挑战，维护我国海外金融资产的合法权益。
金融高水平开放的法治困境
尽管法治需求迫切，但我国在支撑金融高水平开放方面仍面临一些深层次的法治困境。
其一，金融立法的系统化与协调性不足，难以适应综合化、跨市场的金融新格局。我国现行金融法律体系存在立法层级不一、基础制度分散、部门规章繁杂等问题。银行、证券、保险等领域法律相对独立，在面对复杂的跨境金融产品和混业经营模式时，容易出现监管重叠或真空。党的二十届三中全会将“制定金融法”列为关键改革措施，正是出于弥补金融立法系统性不足的深远考量。这一立法任务已纳入国务院2025年度立法工作计划，凸显了其紧迫性。
其二，应对开放环境下新型风险的法治手段尚不完善。金融开放带来了风险形态的复杂化，而现有法律在风险处置上存在短板。例如，在处置跨境金融机构破产、打击跨境市场操纵、追索涉及虚拟货币的违法资产等方面，由于国际司法协作机制不畅，面临跨境取证难、法律适用冲突、判决执行难等困境。同时，数字经济催生的技术风险具有跨界性，现有监管框架难以精准覆盖，导致跨境监管的难度和成本显著上升。
其三，我国在国际金融治理规则制定中的话语权与制度性影响力仍有待提升。随着我国金融开放深化，我国市场主体在国际交易中仍不时遭遇规则不公等挑战。我国在国际货币基金组织、金融稳定理事会等关键国际金融组织中的话语权，与我国的经济金融体量尚不匹配，导致我国在参与制定全球金融监管标准、数据跨境流动规则、数字货币治理等规则时，难以充分表达自身诉求与关切。
金融高水平开放的法治方向
为摆脱上述困境，护航金融高水平开放行稳致远，必须坚持法治先行，从以下四个方向着力构建现代化的金融法治体系。
第一，加快推进金融基本法的立法进程，构筑开放型金融法治的“四梁八柱”。当务之急是稳步推进金融法的制定工作，将其定位为金融监管的基本法，整合、统领现有金融法律法规，填补制度空白。在这部基础性法律中，必须系统融入涉外金融法治内容。其核心条款应聚焦两大维度：一是确立金融法律法规的域外适用规则，为我国监管机构防范域外风险传入、打击针对我国市场的境外金融违法行为提供法律武器；二是明确跨境监管协作的法律基础，授权我国监管机构与境外同行签订合作备忘录、开展信息共享与联合调查，将国际协作机制在国内法层面落到实处。
第二，构建服务高水平开放的精细化涉外金融法治体系。一是完善人民币国际化法律支持体系。为人民币跨境使用、人民币计价资产的境外发行与交易提供清晰的法律框架，特别是在自由贸易协定谈判中，设计精巧的负面清单和例外条款，平衡开放与风险防控。二是针对重点领域、新兴领域实行前瞻性立法。例如，应尽快为数字人民币的跨境流通、支付结算及相关的数据治理确立法律规则，并积极通过“数字货币桥”等国际合作项目探索跨境标准。三是优化国际金融中心的法治保障。赋予开放前沿地区更大的法律变通空间与监管容错机制，在风险可控的前提下率先进行制度压力测试，为全国层面的法律修订积累经验。
第三，强化金融安全底线的全链条法治保障。必须通过立法完善金融风险的识别、监测、预警、处置与问责机制，包括健全系统重要性金融机构的监管与恢复处置计划；加强金融基础设施的法律保护与安全管理；完善金融机构市场化退出机制。同时，法律应特别关注数字金融带来的新型风险，对跨境数据流动、算法治理、加密资产等涉及金融安全的问题作出明确规范，将金融科技创新全面纳入法治轨道。
第四，全面提升参与国际金融治理的法治能力。我国应从“规则接受者”向“规则制定者”积极转变。一方面，需加强涉外金融法治的专业化研究，提升我国金融法律规则的国际兼容性与影响力；另一方面，金融监管部门应更主动、更深入地参与国际金融监管规则与标准的制定，特别是在绿色金融、科技金融、跨境支付等新兴领域，积极提出“中国方案”。通过增强在国际组织中的制度性话语权，推动建立更加公平、包容的全球金融治理体系，为我国金融高水平开放创造有利的外部制度环境。
总之，金融高水平开放与法治保障犹如车之两轮、鸟之双翼，必须协同并进。在“十五五”时期，唯有立足国情、借鉴国际经验，加快构建一套系统完备、科学规范、运行有效的金融法治体系，才能将开放带来的机遇最大化，将伴随的风险最小化，最终在风云变幻的全球金融格局中夯实大国金融的根基，赢得未来发展的战略主动。（复旦大学数字经济法治研究中心主任、教授）
