代海军

　　[摘要]我国《突发事件应对法》实施状况不理想，表面上看是制度规定过于原则，没有处理好与单行法的关系，深层原因在于立法理念滞后、调整门槛过低、工作机制不畅，以及由此产生的体系紊乱以及制度抵牾。纠正《突发事件应对法》存在的系统性偏差，需要摆脱对“事”的应对的路径依赖，确立以风险管理为中心的制度架构。从健全应急法体系的整体考量，有必要制定一部严格意义上的《紧急状态法》。

　　[关键词]社会治理；应急管理；突发事件应对法；紧急状态法

　　[中图分类号] D63 [文献标识码] A

　　我国是一个自然灾害、事故灾难以及公共卫生事件等较多的国家。各类突发事件多发频发，给人民群众生命财产安全和社会安全稳定造成严重影响，突发事件应对一直是我国政府工作的重点内容。在汲取历次突发事件应对经验基础上，我国构建起以“一案三制”为核心的应急管理体系，并于2007年颁布了《突发事件应对法》。2018年党和国家机构改革，进一步加强了应急管理机构建设，但突发事件应对工作仍然存在理念滞后、法制不健全以及由此产生的制度抵牾等诸多问题。特别是新冠肺炎疫情发生后，一些地方对外地人员“一律劝返”、对被隔离居民“锁死家门”等“一刀切”的“硬核”措施，超出必要的限度。对此，习近平总书记强调，疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，[1]要求系统梳理和修订应急管理相关法律法规，抓紧研究制定应急管理、自然灾害防治、应急救援组织、国家消防救援人员、危险化学品安全等方面的法律法规。[2]为贯彻落实中央要求，健全国家应急管理体系、强化公共安全法治保障，《突发事件应对法》修改正式列入国务院和全国人大立法计划。鉴于此，研究《突发事件应对法》的修改完善问题，已成为当前一项迫在眉睫的重要任务。

　　一、我国《突发事件应对法》修改的时代背景

　　《突发事件应对法》实施十余年，对于规范各类突发事件应对行为，预防和减少突发事件的发生，保护人民生命财产安全发挥了重要作用。时移世易,变法宜矣。审视我国《突发事件应对法》修改的时代背景，有助于全面理解修法的重要意义，准确把握修法要回答的问题以及工作重点。

　　（一）突发事件形态更趋复杂多变

　　《突发事件应对法》立法之时，我国正处于工业社会向后工业社会过渡的历史时期。如果说工业社会的风险是简单风险，那么后工业社会的风险则是系统性风险，其复杂性、不确定性等因素增多，典型的如2003年“非典”、2019年新冠肺炎疫情等。当前，我国正处于后工业化进程中，处于各类常规突发事件与非常规突发事件多发、交织的历史阶段，多灾种、灾害链的特征日益突出。以事故灾难为例。我国安全生产形势虽总体平稳，但依然处于脆弱期、爬坡期、过坎期。 [3]一方面，矿山、危险化学品、交通运输、建筑施工等高危行业领域安全隐患集中，“老问题”尚未得到有效解决；另一方面，随着经济社会结构调整，尤其是城市化的快速推进，城市桥梁、管线、设备设施等积聚了大量安全隐患，与城市快速发展的新产业、新业态滋生的“新风险”相互交织，叠加效应愈发突出，极易引发连锁反应。

　　（二）应急管理体制机制改革升级

　　在《突发事件应对法》颁布之前，我国基本采取的是以单灾种应对为主的分类管理模式。2003年“非典”爆发后，以编制各类应急预案、健全应急管理体系、完善法律规范为主要抓手，国家建立了以“一案三制”为主要特征的突发事件应急管理体制。《突发事件应对法》立法过程中，我国正处于从单灾种应对为主的分类管理模式向应急办综合协调应急转变的历史时期，但在应对2008年南方雨雪灾害以及“5?12”汶川地震过程中，“一案三制”暴露出关系不顺、机制不畅等问题。政府开始探索建立多元主体合作共治的模式，着力搭建应对突发事件的协同网络。[4]党的十八大以来，党中央从推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，谋划和部署应急管理体制机制改革，组建了应急管理部，全面承担起安全生产、防灾减灾救灾、抢险救援等应急管理各项工作。在这种背景下，有必要把近年来应急管理体制机制创新的经验，特别是党的十八大之后机构改革的最新成果在《突发事件应对法》中予以体现，使之成为新时代应对各类突发事件共同遵循的行为规范。

　　（三）突发事件应对理念深刻发展

　　我国应急管理体制机制改革的不断升级，背后深层次原因是突发事件应对理念的深刻发展。2004年党的十六届四中全会作出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”决策部署后，有效提高预防和处置各类突发公共事件的能力，一直是我国推进社会管理创新的一项紧迫任务。在汲取以往经验基础上，2006年《国家突发公共事件总体应急预案》特别是《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》（国发[2006]24 号）所确立的“坚持以人为本、预防为主，充分依靠法制、科技和人民群众”的应急管理理念，成为彼时《突发事件应对法》立法的重要指引。2016年习近平总书记在河北唐山考察时，明确提出防灾减灾救灾“两个坚持、三个转变” 的新理念。在2017年党中央、国务院随后下发的《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》中，重申了“两个坚持、三个转变”的方针，特别强调系统治理和风险管理的重要性，并将防灾减灾救灾“作为国家公共安全体系建设的重要内容”加以推进。有鉴于此，从系统治理和风险管理的视角审视《突发事件应对法》修改问题，当属优化国家应急管理能力体系建设的应有之义。

　　二、我国《突发事件应对法》的短板和不足

　　《突发事件应对法》通过对各类突发事件应对加以规范，明确了突发事件应急管理工作的体制、机制和制度，其依法确立的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援等立法框架和内容，总体上契合我国国情。但从近年来施行情况、特别是应对新冠肺炎疫情来看，我国《突发事件应对法》仍存在以下短板和不足：

　　（一）立法目标和定位存在偏差

　　《突发事件应对法》将调整对象定位于传统的“事”的“应对”，应急法律制度设计也服从和服务于这一定位，这样存在两方面问题。

　　一方面，调整对象的门槛过低，“事”的范围过于宽泛。《突发事件应对法》调整对象涵盖了从一般到特别重大共四个等级的突发事件。从实践看，各类突发事件呈现级别越低。发生频率越高、事件总量越大的典型特征。以事故灾难为例，我国年均发生安全事故5万起左右，其中90%以上为较大以下事故 。这类事故是工业社会常规的事件。《突发事件应对法》立法主要任务是“解决我国突发事件应对工作中普遍存在的突出问题”，[5]而非上述“常规问题”。由于门槛设定过低，使得大量常规问题被纳入该法调整范畴，导致调整目标、调整手段、调整措施等紊乱和失灵，使当前我国应急法治变得“不堪重负”，[6]无形中还会加剧与单行法竞合的矛盾。

　　另一方面，“应对”体现的是“控制”，与源头治理方向不符。“事”的“应对”延续了工业社会危机管理的思路，是一种以控制为导向的危机应对立法模式，有学者称为“应激式”的立法模式，其主要着眼于完善特定事件暴露出来的应急管理某一措施、某一制度、某一环节的问题，[7]由于无法做到“举一反三”，控制模式不但无法进行未雨绸缪，而且会使得我们疲于应付。随着后工业时代来临，在高度复杂和高度不确定性条件下，包括社会管理体制、运行机制等遭遇“控制失灵”，[8]成为全面危机时代社会控制机制的一大软肋。更为糟糕的是，为了加快填补“规范真空”，我们会不自觉地陷入“事件发生——加快立法——强化控制——事件发生”恶性循环中，使得强化控制成为后工业时代完善危机管理模式的一种路径依赖。[9]

　　（二）风险管理理念未贯穿立法始终

　　一方面，预防为主的原则贯彻不彻底。《突发事件应对法》虽然规定了预防为主的工作原则，但相关制度并未围绕这一原则展开，尤其是风险与预案逻辑颠倒。《突发事件应对法》第5条虽然规定了风险评估制度，但却没有把风险评估与预案制度挂钩，在该法第二章“预防与应急准备”中，应急预案制度更是被错误地置于风险评估制度之前予以规定，不仅存在逻辑关系颠倒，而且使得风险评估制度被长期架空，并带来预案与危机发生实际形态脱节的严重问题，预案制度实施状况之所以饱受诟病，其根源在于现行预案并非以风险评估为背景设计。

　　另一方面，风险与隐患关系不清。长期以来，我们对风险和隐患的使用不加区分。从概念上看，隐患指事故发生的来源，包括危险因素和有害因素，表现为不安全的物态，不安全的动作，以及不安全的意识。[10]风险与预期有关，与虽然还没有发生但存在威胁的破坏作用有关。[11]隐患则与现实相连，是基于产生了迫近的危险的判断。对风险所采取的管控措施存在缺陷或缺失时就形成事故隐患。现行《突发事件应对法》未确定风险分级制度，该法以突发事件级别（重大和一般）确定风险评估主体的规定，是一种本末倒置的做法，缺乏风险动态管控的具体措施。此外，隐患排查制度仅局限在矿山等高危行业，覆盖面较窄，没有与风险管控形成双重治理机制。

　　（三）应急管理机制和工作模式有待立法优化

　　一是有关预案的规定不够完善。《突发事件应对法》虽规定了“应当根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案”的要求，但这一规定过于原则，何谓“适时”,何谓“情势变化”，其具体情形包括什么，均不明确，使得应急预案修订的要求无法真正落地。实践中，一些地方和部门对应急预案不重视，将其作为应付上级检查的材料，照搬照抄的问题十分突出，如新疆哈密市伊州区三道岭镇的《新型冠状病毒感染肺炎出现疑似（确诊）病例应急处置预案》中，竟然出现“哈密市中心医院全力做好隔离救治工作，努力降低病死率”的语句。[12]此外，《突发事件应对法》没有规定预案演练制度，一些地方应急预案制定后“长期睡大觉”，由此带来应急预案不适用等诸多问题，如造成62人死亡、136人受伤、直接经济损失7.5亿元的青岛“11.22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故，在应急处置过程中，相关部门和人员在发现路面和海上大面积油污、泄漏事故态势扩大的情况下，由于对管道泄漏突发事件的应急预案缺乏演练，应急救援人员对自己的职责和应对措施不熟悉，导致未能及时提升应急响应等级，进而引发现场处置措施不到位、相关部门各自为政等问题。[13]

　　二是集中统一的指挥机制尚未建立。从中央层面看，《突发事件应对法》第8条仅规定国务院“根据实际需要，设立国家突发事件应急指挥机构”，但对于应急指挥机构组成人员没有作出明确。2018年机构改革后组建应急管理部，虽然名义上“承担国家应对特别重大灾害指挥部工作”，但由于职责范围所限，仅可实现对自然灾害和事故灾难的应急指挥，《突发事件应对法》规定的后两类突发事件应急指挥并不在此之列。从地方层面看，《突发事件应对法》虽在总则中规定县级以上地方各级人民政府设立常设性应急指挥机构并赋予其“统一领导”和“综合协调”的应急指挥职权，但在分则当中，却又将实际的应急指挥权赋予地方人民政府，如组织开展风险评估、宣布进入预警期、采取应急处置措施等，存在立法前后不一致的矛盾。一般认为，总则的条款是适用于各分则的共同规则，即属于一般条款；而分则的条款如应急处置措施制度，仅适用于第四章“应急处置与救援”，属于特殊条款，按照特别规则优于一般规则的原则，[14]应适用于特别规则，这就意味着总则苦心设计的应急指挥机制被架空。2003年“非典”之后，多地加强了应急管理组织建设，县级以上政府基本建立了常态化的应急指挥机构，但这类机构面临的一个共同问题是，《突发事件应对法》并未赋予其相应的应急指挥权限。此外，应急指挥要具备应对复合性、衍生性和非常规性突发事件的能力，要求迅速整合各方资源以及跨部门、跨专业的知识和技术，高效统一地行动。[15]尤其在军队和地方互不统属的情况下，实现军地双方在“战时”联合指挥，需要发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，但在现行法律中，党委在应急指挥机制中的角色长期不明确，不利于应急指挥集中统一领导的实现，也不符合现阶段党政关系的角色定位。

　　三是“科层制”管理模式导致应急效率大大减缓，进而产生制度抵牾。我国《突发事件应对法》确定的应急管理体制实际上是以政府为中心的“一元制”管理模式，“分级负责、属地管理”在官僚体系科层制的组织结构下，已经演化为“一级管一级和层层对上负责”。“自上而下”的管理模式使得基层动力严重不足，加之条块之间、部门与部门之间长期存在的“门户壁垒”，不仅无法实现《突发事件应对法》第37条规定的“跨部门、跨地区的信息交流与情报合作”，而且管理的政治导向也会对事实问题的判断产生极大扭曲。[16]特别是发生不明原因的突发事件、需要及时预警的关键阶段，逐级请示报告制度丧失了宝贵的处置时间。以公共卫生事件预警为例，在正常情况下，从县级监测机构发现传染病信息，到逐级上报到国务院卫生行政主管部门，共需经六道程序耗费9个小时的时间 ，之后才能进入预警阶段。按照《突发事件应对法》第43条规定，有权决定并宣布进入预警的主体为县级以上政府，这与《传染病防治法》第19条规定的“国务院卫生行政部门或省级政府”有权发布传染病预警构成立法冲突。此外，该法一方面要求预警机制应当规定在应急预案中，另一方面又明确提出预警的权限和程序必须由“法律、行政法规和国务院规定”，不仅前后规定不一，也给基层快速应急带来困惑。由于尚未制定配套法律制度，谁来预警、预警的具体情形、预警的依据、预警的范围等均不明确，直接导致《突发事件应对法》设立的预警制度无法真正落地。

　　（四）紧急状态法律制度缺失

　　自2003年“非典”之后，制定《紧急状态法》的呼声一直不绝于耳。但基于实践需求的考量，立法过程中立法思路发生重大转变，使得原本拟定出台的《紧急状态法》最终以《突发事件应对法》的面目问世。这样一来，整部法律定位发生了根本转向，由此带来的紧急状态立法缺位问题一直没有得到很好地解决。

　　一方面，《突发事件应对法》是工业社会应对常规突发事件的思路，标准化的应急管理流程难以应对高度不确定性风险。《突发事件应对法》目前的篇章结构和制度设置遵循了减缓、准备、响应、恢复这样一个标准化的流程，这实际上是工业社会应对常规突发事件的思路，即突发事件的发生、演变活动都是在线性的时间轴上展开的，相应地，其应对模式也是依时间发生先后，按照制定预案→信息监测→发布预警→现场处置→开展救援等有序排列的一种绝对稳定、静止的制度。当前我国正处于从工业社会向后工业社会转轨的过渡时期，我们生活在塔勒布所谓的“极端斯坦”世界当中，常规突发事件与非常规突发事件共同存在，在高度复杂性和高度不确定性情况下，从历史到未来并不遵循线性发展逻辑，与行动相关的预测和线性的行动方案都变得不可能。[17]

　　另一方面，由于紧急状态制度残缺，无法完成法律秩序状态转换的任务。在新冠肺炎疫情防控期间，包括武汉、北京、乌鲁木齐、大连等多地宣布进入“战时状态”。2020年7月份以来，随着我国南方多地遭遇强降雨，江西等省防汛工作也宣布进入“战时状态”。但由于法律状态不明，一些地方“战时”期间采取了超常规的特别措施，如武汉市2020年1月23日下达的“封城令”，包括交通停止运营、离汉通道关闭、市民限制出行 ，对社区实施24小时封闭管理，除就医和防疫相关活动外一律禁止出入。[18]此后，湖北黄冈、鄂州等地亦采取了类似的“封城”措施。湖北十堰张湾区疫情防控指挥部还发布了《全域实施战时管制的紧急通告》，开启了实施“战时管制”的先河。[19]这类特别措施在性质上属于事关保障公民基本权利的宪法问题，[20]是在事实层面进入情势危重的紧急状态的标志。[21]我国《突发事件应对法》区分了常规突发事件与非常规突发事件（紧急状态）两种法律状态，常规突发事件由《突发事件应对法》进行调整，但非常规突发事件需要由全国人大常委会或国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。新冠肺炎疫情防控迄今，我国一直没有宣布紧急状态，这同我国紧急状态宣布门槛过高、宣布条件和程序缺失等密切相关，导致无法从常态应急转换到非常态应急。由于非常态应急法律缺位，各地多从遏制疫情蔓延的实用主义立场出发，不仅防控政策层层加码，措施相互比“硬”，甚至出现了朝令夕改的荒唐现象 。

　　三、我国《突发事件应对法》的修改建议

　　在工业化向后工业化转型过程中，突发事件产生的原因更加复杂，应急管理早已超出了突发事件应对这一单纯的事宜。补齐《突发事件应对法》的短板和不足，推动应急管理从治标向治本转变，有必要对该法重新定位，完善相关法律制度，在回应社会治理中实现转型升级。

　　（一）更新理念：以加强和创新社会治理为目标的立法展开

　　一直以来，政府采取的都是一种传统的回应性管理，习惯于等问题和矛盾出来以后当消防队员和救火队长，[22]其特点是能够紧扣问题直接开出“药方”，起着药到病除、立竿见影的效果。缺点在于难免陷入就事论事，实质是一种治标之策。[23]社会治理体现了源头治理、系统治理、综合治理的理念，在不放松治标的同时更强调治本，《突发事件应对法》修改理应顺应这一要求，将“防范和化解公共安全风险”作为调整主要对象，并在法律制度设计上贯彻社会治理的要求。在总体国家安全观视域下，包括公共安全、生态安全等在内的安全，都是国家安全的重要内容和保障，前者与后者之间是整体与局部的关系，《突发事件应对法》将国家安全、公共安全、环境安全作为并列的立法目的欠妥。依笔者看来，应急管理立法的价值位阶分为三个层次：第一层次是维护人民群众的生命财产安全；第二层次是维护公共安全和社会稳定，进而保障国家安全；第三层次是规范应急管理活动，推进应急管理体系和能力现代化。在修法时应按上述价值位阶展开。

　　（二）提高门槛：坚持有所为、有所不为

　　《突发事件应对法》实施情况不理想，固然有这部法律本身粗糙的原因，也和综合法与单行法的关系长期“不和睦”，特别是综合法“管的太宽”有很大关联。解决上述问题，需要处理好《突发事件应对法》与“左邻右舍”之间的关系，坚持有所为、有所不为。

　　一方面，对于涉及跨灾种综合应急的事项、应急指挥机制及其职权的事项，以及政府、社会及市场相互协调的事项等，应当作为《突发事件应对法》规制的重点，在修法时予以规定。从《突发事件应对法》立法动因看，在当时已有各应急管理单行法的背景下，《突发事件应对法》主要立足于解决高概率、影响大的危机事件，这类危机正是介于白天鹅式危机与黑天鹅式危机之间的灰犀牛式危机（详见表1）。黑天鹅式危机因为具有高度复杂性和不可预见性，应对往往需要协调党、政、军、群等各方力量，涉及公民权利限制、场所封闭、价格管控、生活必需品供应以及其他临时强制措施，如新冠肺炎疫情防控，需要实施大范围军地协同、全国性医疗资源调配，仅靠《突发事件应对法》显然不能完成这一使命，需要依据更高阶法——《紧急状态法》实施。

　　另一方面，《突发事件应对法》应定位为应急基本法，其主要发挥制度统一和整合的功能，同时还肩负着由常态应急向非常态应急法律秩序转换的重任，[24]这是各应急单行法所无法取代的。如果说《突发事件应对法》旨在确立制度框架，搭建应急管理的“四梁八柱”的话，那么各应急单行法则是在这一制度框架内，对相关内容作进一步细化，并以此作为制度修订的依据。从这个角度看，作为应急基本法的《突发事件应对法》，从效力上应高于各应急单行法，这也是减少法律之间冲突，避免《突发事件应对法》被单行法架空的必然选择。

　　（三）转换路径：将风险管理融贯于应急管理全过程

　　应将风险管理贯穿《突发事件应对法》全过程，推进应急管理由应急处置为重点向全过程风险管理转变。

　　其一，《突发事件应对法》第20条将风险评估的实施主体设定为政府，与本法所设定的政府统一领导、部门分类管理的应急管理体制不符，也不利于承担应急管理职责的各专业部门具体掌握和执行，有必要按照分类管理原则，将风险评估主体明确为政府负有应急管理职责的专业部门以及其他单位。根据风险评价结果，在坚持分级负责和分类管理的前提下，建立风险清单数据库和信息管理系统，同时按照轻重缓急，区分不同等级的风险，制定优先级的风险列表并执行相应的风险治理措施。需要强调的是，风险管理是循环往复的过程，在治理过程中，应随时开展风险沟通、风险监控、审查与更新工作，形成完整的风险管理流程。

　　其二，将风险评估与应急预案挂钩。遵循先风险评估、再制定应急预案的思路，明确应急预案制定的前提是实施风险评估和应急资源调查评估“双评估”，评估结果作为应急预案编制、调整的依据和主要考量因素，以风险的动态性及评估结果的实时性解决预案僵化性和“远离现场”的难题。增加应急预案演练制度，通过演练检验应急预案的科学性和可操作，发现预案存在的漏洞和不足，同时区分高危行业与一般单位的不同，规定不同的演练频次，并将演练情况报属地应急管理部门备查。此外，理顺隐患排查与风险评估的关系，坚持风险评估优先原则，明确有关单位应当依据法律、法规、规章的规定，在风险评估的基础上，制定相应的应急预案，开展隐患排查治理，并及时向有关人员进行通报。

　　其三，完善工作机制，发挥中央与地方“两个积极性”。一方面，总结新冠肺炎疫情防控的有益经验，特别是党政军警民“五位一体”的疫情联防联控机制（领导小组或指挥部），[25]在修法时，明确规定国家设立应急指挥机构，在党中央、国务院领导下研究、决定和部署全国应急管理的重要工作。另一方面，克服“科层制”下属地政府应急决策权限较小的矛盾和不足，强化地方应急管理的主体意识、主体责任和主体作用，赋予地市级以下应急指挥机构采取强硬的应急处置措施的权力。考虑到一些应急任务较重的城市，完全由应急指挥机构实施应急决策并不现实，可以根据实际下设若干专项应急指挥机构，由其承担各专项领域的应急决策指挥职能。对于现场情况复杂、救援难度大的突发事件，可以根据需要设立现场指挥部，指定熟悉突发事件应急预案，有较强的组织、指挥和协调能力，并具有相应的应急处置和救援实战经验的人员担任总指挥，负责现场应急处置和救援。此外，有必要将新冠肺炎疫情联防联控机制的经验予以固化，解决跨领域、跨地区的突发事件应急指挥问题。

　　（四）弥补缺位：紧急状态立法与非常措施条款

　　从健全应急法体系的整体考量，有必要制定专门的《紧急状态法》。考虑到立法周期及紧急状态的敏感性、复杂性等因素，当务之急，可以考虑在《突发事件应对法》修订时，在该法中嵌入非常措施条款。在这方面，国外有成熟的立法经验可供借鉴，如2020年3月，美国宣布进入紧急状态，决定释放500亿美元救灾资金，用于协助各州和市政当局控制新冠肺炎疫情，其所依据就是1988年《美国灾害救助与紧急援助法》。[26]该法区分重大灾害和紧急状态两种不同的法律秩序，实施不同的援助程序，并规定了紧急状态下美国联邦应急管理局(FEMA)的应急权力。[27]鉴于此，可以在《突发事件应对法》中，采取“列举+兜底”的方式，明确规定在发生未知或新型的特别严重危机事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者国民经济运行造成严重威胁时，经有权机关决定，应急指挥机构可以采取非常措施，包括对人员、区域和活动进行限制，对有关行业领域实行管制，实现出入境管制，实现特殊的工作制度，等等。实施非常措施，应当载明法律依据、实施机构、实施区域、起始日期等内容。

　　当前，应急管理领域进入新一轮修法的密集期。修改《突发事件应对法》，应立足于防范“灰犀牛”事件，提高该法调整门槛，摆脱对“事”的应对的路径依赖，确立以风险管理为中心的制度架构，并厘清应急预案、风险评估、隐患排查等相互关系，推进应急管理由应急处置为重点向全过程风险管理转变。解决紧急状态法律缺位问题，当务之急，可以考虑在该法修订时嵌入非常措施条款。激活非常措施条款，需要上接《宪法》有关规定，由有权机关决定和宣布实施。

　　[ 参 考 文 献 ]

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